强省会该不该成为趋势

《中国经济周刊》 记者 王红茹|北京报道

近期，又有一些省份加入强省会阵营，让强省会队伍再扩容。

5月，江西省出台《关于深入实施强省会战略推动南昌高质量跨越式发展的若干政策措施》（以下简称“《措施》”），提出深入实施强省会战略、推动南昌高质量跨越式发展，实现南昌经济首位度大幅提升、经济体量在全国省会城市排名大幅提升。

不只是江西，2017年以来，已经有湖南、甘肃、江苏、浙江、湖北、河南、山东、福建、贵州、云南、广西、黑龙江等至少13个省份，提出强省会战略或者提升省会城市（本文“省会城市”为“省会、首府城市”的简称）首位度，以做强都市圈，推动全省区域协同发展。

让省会城市先强起来！这是新一轮省际竞争和城市竞争的开始。

多地官宣“强省会”战略

省会强则全省强,省会兴则全省兴。基于这样的逻辑，“强省会”成为不少省会城市追求的目标。

江西5月印发的《措施》提出了强省会的具体战略目标：到2025年地区生产总值占全省比重提升到25%左右，在全国省会城市排名提升至第12位；到2030年比重进一步提升到28%左右、排名再前进2位以上。

同在5月，甘肃省第十四次党代会提出，未来5年甘肃将实施强科技、强工业、强省会、强县域“四强”行动，以重点地区和关键领域为突破口，推动综合实力和发展质量整体跃升。

根据规划，甘肃实施的强省会，是把发展壮大兰州和兰州新区作为加快全省发展的战略抓手，依托区位、交通、产业、科教和人才等优势，建设要素聚集中心、科技创新中心、产业发展中心、物流输转中心、区域消费中心等，不断增强在全省整体发展中的集聚和辐射带动作用。

在江西、甘肃之前，湖南省4月19日出台的《关于实施战略支持长沙市高质量发展的若干意见》，提出了强省会的总体要求：到2026年，长沙市地区生产总值达到2万亿元左右，高质量发展主要指标在全国省会城市中位居前列；到2035年，经济发展、科技创新、城市治理、生态建设、民生共享等现代化体系更加完善，成为具有国际影响力的现代化城市。

官宣“强省会”战略的省份不只上述3省。山东省在“十四五”时期，明确提出“强省会”战略，省会济南敲定“强省会建设”5年奋斗目标：到2025年，高质量发展核心指标走在全省首位、全国前列，在山东半岛城市群和黄河流域的核心引擎功能显著增强，在省会经济圈的辐射度、山东半岛城市群的中心度、黄河流域的影响度、国家区域发展大局的参与度显著提升。

广西壮族自治区把厚望寄予南宁市，在广西的十四五规划中提出：“大力实施强首府战略，打造区域性先进制造业基地和区域性现代服务业中心，着力提升南宁在中国—东盟开放合作中的战略地位。”

云南也不甘落后，同样在十四五规划中提出，“充分发挥昆明在全省政治、经济、科技、文化、金融、创新中心的核心作用，做大做强昆明省会城市，努力把昆明建设成为面向南亚东南亚区域性国际经济贸易中心、科技创新中心、金融服务中心和人文交流中心。”

“强省会”之战的硝烟已经在全国弥漫。据《中国经济周刊》记者不完全统计，明确提出要实施“强省会”战略的省份有湖南、甘肃、江苏、浙江、江西、湖北、河南、山东、福建、贵州、云南、广西、黑龙江等至少13个。

从宏观政策层面看，2019年8月26日召开的中央财经委员会第五次会议指出，当前我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。

2019年召开的中央经济工作会议也再次强调，要提高中心城市和城市群综合承载能力。

国际欧亚科学院院士、中国区域科学协会会长、中国社会科学院应用经济学院院长杨开忠接受《中国经济周刊》记者采访表示，我国已全面开启建设社会主义现代化国家新征程，从全国总体层面来看，新型城镇化和区域协调发展进入加速多中心化进程，中心城市和城市群成为日益强大的高质量动力源和发展极。

但分区域来看，各个地区不尽相同。

“大致来讲，东部地区，特别是东南沿海地区经济社会相对发达，新型城镇化和区域协调发展全面进入多中心一体化发展阶段，进而强调强省战略和建设世界一流城市群；其他广大地区则尚处于集中式城镇化和区域发展阶段，因而倾向于采取强省会单中心化战略。”杨开忠说。

万山磅礴，必有主峰。没有中心城市，就没有引领者，无论是人口竞争还是产业竞争，都需省会城市起到“领头羊”作用。

“各地力推强省会战略，与当前我国区域经济发展要求发挥各地比较优势，尤其是提高发挥中心城市对都市圈、城市群的带动引领作用密切相关。区域要靠城市来带动，城市要靠区域来支撑，强省会是尊重区域经济发展规律的战略选择。”中国人民大学应用经济学院教授孙久文向《中国经济周刊》记者表示。

关键子落，满盘皆活。一个省拥有一个强省会，就等于拥有了一个强有力的资源配置中心。各地的思路很明确：先把省会发展起来，再去带动省内其他城市的发展。这也是我国近些年各大省份的发展战略。

中西部和东北经济首位度普遍高于东部

省会是一个省的行政中心，也是这个省的政治、经济、文化、科教、交通、医疗等中心，聚集了全省最优质的资源，并在一个省的发展过程中起到关键带头作用。

表1：2021年省会城市经济首位度排名

除了北京、上海、天津、重庆4个直辖市，我国内地共有27个省会城市。衡量一个省会的强与弱，目前大致有经济首位度、城市人口首位度和城市首位度3个指标。

首位度即集中度，经济首位度作为一个重要指标，是一座城市GDP占所在省份GDP的比例。一般认为，30%是基准线，超过30%被认为是强省会。

《中国经济周刊》记者根据各地数据梳理出2021年全国内陆27个省会城市的经济首位度（见表1），排在前10位的分别是：长春（53.67%）、银 川（50.04%）、西 宁（46.28%）、成都（36.99%）、哈尔滨（35.97%）、西安（35.87%）、拉萨（35.66%）、武汉（35.42%）、海口（31.77%）、兰州（31.55%）。

这10个省会城市的经济首位度均超过30%，是名副其实的强省会，多数位居中西部地区。但是从经济总量看，在前10名的省会城市中，GDP达到万亿级的仅有成都、西安、武汉3座城市，而山东、江苏、福建、浙江等东部沿海经济发达省份的省会城市，其GDP均过万亿级，但是经济首位度普遍不高。

比如，GDP最高的广州，其经济首位度为22.70%；杭州的经济首位度是24.63%；GDP高达11432.22亿元的济南，其经济首位度仅为13.76%，在27个省会城市中垫底。

如何看待中西部省会城市经济首位度高于东部沿海发达地区？杨开忠向《中国经济周刊》记者表示，导致中西部地区省会城市经济首位度较高原因大概有两个。

一是发展阶段不同。从城市化和地域发展来看，东部，特别是东南沿海地区处于分散式发展即多中心化发展阶段，城市等级体系相对均衡化；与此不同，中西部和东北省区普遍处于集中式发展阶段，中心城市的相对地位比较突出。

二是地理条件不同。东部，特别是东南沿海地区人口稠密，具有多中心发展的地理条件。而中西部和东北省区人口相对稀疏，相对来讲，其具备的多中心发展条件较少。

长春火车站

经济首位度长春拔头筹

东北地区吉林省会城市长春脱颖而出，在经济首位度排名中拔得头筹。

长春作为我国重要的老工业城市，经济总量曾长期位居我国城市前列。但是，随着重工业的衰退，长春经济增速明显放缓。处于低谷的长春经济，该如何实现崛起？

从2018年开始,吉林省提出“一主六双”战略,做大做强长春都市圈成为吉林省的主要战略。

2018年，吉林省委、省政府制定出台《关于进一步优化区域协调发展空间布局的意见》，提出打造“一主六双”产业空间布局，实现区域经济协调、健康、可持续发展。

“一主”，即充分发挥长春辐射主导作用；“六双”，即构筑环长春四辽吉松工业走廊和长辽梅通白延医药健康产业走廊“双廊”；构建大图们江开发开放经济带和中西部粮食安全产业带“双带”；做精长通白延吉长避暑休闲冰雪旅游大环线和长松大白通长河湖草原湿地旅游大环线“双线”；畅通白松长通至辽宁大通道和长吉珲大通道“人字形”“双通道”；打造长春国家级创新创业基地和西部国家级清洁能源基地“双基地”；推动长春吉林一体化协同发展和长春四平一体化协同发展“双协同”。

3年后，“一主六双”再升级。2021年7月28日，中共吉林省委十一届九次全会审议通过了《中共吉林省委关于全面实施“一主六双”高质量发展战略的决定》，将“一主六双”产业空间布局，提升为“一主六双”高质量发展战略。

实施“一主六双”产业空间布局之后，长春经济发展步入跃升新阶段。2019年长春GDP为5904亿元，吉林省GDP是11726亿元，长春经济总量占据全省的50.34%，已经过半；其经济首位度略低于银川，排名全国第二。

2021年，长春经济总量为7103.12亿元，占据全省的53.67%，经济首位度超越银川，排名全国第一。

长春经济实现崛起，还跟撤县（市）改区有关。2020年6月，公主岭市由原来的四平代管，变为长春市代管。事实证明，吉林省的撤县（市）改区战略卓有成效。2020年上半年，长春GDP为3058.2亿元，吉林省GDP是5441.92亿元，长春占吉林省GDP的比重超过56%。

而2020年上半年，沈阳GDP为2887.70亿元，长春比沈阳高出170.5亿元。从2020年全年看，长春GDP（6638.03亿元）依然高出沈阳（6571.6亿元）66.43亿元。由于公主岭市变为长春市代管，长春2020的经济总量超过沈阳，成为当年东北第一大省会。

人口首位度西宁居首

衡量省会城市在省内的地位，经济首位度是一个重要指标。但是只看经济首位度，也会出现一定偏差。

以湖南长沙为例，长沙2020年GDP为12142.52亿元，占全省比重为29.1%，算得上是强省会。

表2：2020年省会城市人口首位度排名

不过，从人口占比看，长沙在全省的人口占比只有15.12%。湖南省内的衡阳、邵阳、永州、常德和岳阳，都是人口500万以上的城市。15.12%的人口占比，说明长沙的人口虹吸并不显著，省会独大的特征也不明显。

所以，评判是不是强省会，除了经济首位度，还需引入人口首位度（即省会人口占全省份人口比重）指标。

《中国经济周刊》记者梳理27个省会城市人口首位度数据发现，2020年人口首位度排在前10位的省会城市分别是：西宁（42.00%）、银川（39.70%）、长 春（37.66%）、西安（32.77%）、哈尔滨（31.43%）、海口（28.50%）、成 都（25.02%）、拉萨（23.79%）、武汉（21.34%）、沈阳（21.20%）（见表2）。

这10个省会城市的人口首位度均超过20%。对于人口首位度达到多少才是强省会，业内并没有明确的标准定义，普遍认为人口首位度超过20%，是一个重要的分界线。

回看2010年27个省会城市的人口首位度，只有西宁、银川、长春、西安、哈尔滨、海口6个城市超过20%。10年之后，所有省会城市的人口首位度都实现了增长，人口集中度均得到一定程度的提升。

对比经济首位度和人口首位度前10名的省会城市，共有9个城市同时上榜，成为名副其实的“双料”城市，分别是：长春、银川、西宁、成都、哈尔滨、西安、拉萨、武汉、海口。

这9座城市的排序虽有出入，但都在10强之内略有变动，唯有兰州“出圈”，其经济首位度排名第10位，人口首位度却跌到第15位。

兰州经济首位度为31.55%，也是一个强省会，但是人口首位度只有17.42%，说明兰州作为省会的人口效应不明显。

事实上，2010-2020年，人口首位度提升幅度较大的，恰恰是那些原本首位度较高的省会城市。比如，西安2020年人口首位度为32.77%，排名第4位，而2010年西安的人口首位度为22.69，10年增长了10.08个百分点，成为10年以来人口首位度提升最多的省会城市。

此外，将经济首位度和人口首位度对比可以发现，27个省会城市的经济首位度，均高于人口首位度。

比如，长春贡献了全省超一半的GDP，经济首位度为53.67%，但是人口首位度只有37.66%；郑州的经济首位度为21.55%，人口规模不过1260万人，只占全省的12.68%。

“省会城市普遍贡献了远超过人口占比的经济份额。这说明省会城市的生产率相对较高。这种高效应该是集聚经济效应、异质性人才和企业选择效应等多种机制作用的结果，是各个地方推行‘强省会’战略的动力之源。”杨开忠说。

城市首位度成都最高

衡量是否强省会，除了经济首位度和人口首位度指标，还有城市首位度。

城市首位度是指一国或地区最大城市的人口数与第二大城市的人口数之比值，通常用它来反映该国或该地区的城市规模结构和人口集中程度。一般认为,城市首位度小于2表明结构正常、集中适当；大于2则有结构失衡、过度集中的趋势。

在孙久文看来，城市首位度相比人口首位度更为准确。

“用城市常住总人口（包括农村人口）乘以城市化率，得出常住城市人口，然后再计算省会城市常住人口与省内的第二（或第一）大城市常住人口之比，就能得出省会城市首位度。比如，湖北为武汉/襄阳，黑龙江为哈尔滨/齐齐哈尔，四川为成都/南充，陕西为西安/咸阳。”孙久文说。

城市首位度在一定程度上代表了城镇体系中的城市发展要素在最大城市的集中程度。孙久文根据省会城市的常住城市人口与该省第二大城市的常住城市人口之比来测算的省会城市首位度，通过对2021年数据计算发现，武汉和哈尔滨这两个省会城市的城市首位度比较高,2021年首位度分别达到3.20、3.41。而西部省会城市的首位度更高，比如西安2021年城市首位度达到4.34，成都更是达到5.98。

但是，省会城市的扩张并不是无节制的。2020年10月《求是》杂志刊发《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》一文，其中明确提出：避免“一市独大”的弊端。

今年3月，国家发展改革委印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》（以下简称“《任务》”），提出“优化行政区划设置，慎重从严把握撤县（市）改区”。

省会城市合并周围地市是做强做大省会城市最直接的方式，通过合并可以迅速扩大省会城市的面积、人口和经济总量，起到一加一大于二的效果。但随着《任务》的出台，意味着省会等大城市今后通过撤县（市）改区进行规模扩张将被严控。

强省会谨防出现“一城独大”

政策层面对“强省会”有了更多要求。那么，到底哪些省会城市需要做大做强？哪些又不能“一城独大”？

孙久文向《中国经济周刊》记者分析，这要看城市首位度，对于城市首位度不高的省会城市，可以做大做强；而对于城市首位度已经比较高的，要注意省域内城市的空间布局。

可以预料，随着各地强省会战略的进一步推行，难免会加速放大强者恒强的局面，省内各城市之间的经济落差可能加剧。

杨开忠提醒，省会城市在发展过程中，一定要注意单体规模不能无限扩张，首位度高的中西部省份，在有条件的情况下，要有意识地培育多个中心城市，谨防出现“一城独大”。

省会城市无度扩张不是好事，但扩张的极限到底在哪里，强省会战略的调整时机又在何时，还需要不断探索。

对此，杨开忠特别提醒：一是个别省份不适宜过分强省会战略，如山东省，要注意平衡强省会和青岛等多中心化关系，着力推进对内对外一体化发展；二是西部地广人稀、生态脆弱的省区以及地广人多的省区，不宜单纯强调强省会（首府）战略，要注意适时培育发展副中心城市。