灌区续建配套与现代化改造财务评价的关键问题

王璞如，张羽翔

（中国灌溉排水发展中心，中国 北京 100054）

1 概要

灌区是现代农业的重要支撑和组成部分，加快灌区现代化符合国家“四化同步”发展战略。近年来，国家对灌区现代化建设高度关注。党的十九大报告以及2015年以来国家出台的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《国家节水行动方案》等一系列文件都提出要实施大中型灌区续建配套节水改造与现代化建设，上述国家有关方针政策都为大型灌区今后改革发展指明了方向，针对灌区现代化建设给出了具体指导意见。2020年3月，水利部办公厅、国家发展改革委办公厅联合下发“关于开展‘十四五’大型灌区续建配套与现代化改造实施方案编制工作的通知”（办农水〔2020〕56号），揭开了全国大型灌区续建配套与现代化改造的序幕。

编制技术指南中明确对财务评价提出了具体要求：方案编制要在国民经济评价合理基础上，通过财务分析计算，提出维持灌区正常运行所需资金来源。灌区现代化改造，灌区的可持续发展是其现代化的重要体现，这就要求灌区项目方案编制时通过财务评价，在财务生存能力分析、偿债能力分析和盈利能力分析等方面进行充分论证，保证灌区在运行期间的财务可持续性。

以往水利水电工程的前期工作，水力发电、城镇供水等以经济效益为主、兼有一定社会效益的项目按盈利性项目财务评价的内容和指标进行财务评价，形成了一套完善的财务评价方法和指标体系。而灌区工程作为社会公益性的农田水利工程，在规划、可行性研究等前期工作阶段，方案编制主要进行国民经济评价分析，对财务评价分析较少。自1999年开始实施的大型灌区续建配套与节水改造项目启动以来，各灌区的可行性研究阶段着重进行了国民经济评价分析，保证其国民经济评价指标满足要求，社会效益与生态环境效益相对比较显著，然而对于财务评价分析相对匮乏，大多数灌区都没有详细分析其财务评价指标。其原因主要有以下几点：

一是大多数灌区定性为公益性或准公益性水利工程，灌区管理机构主要为全额拨款型或差额拨款型事业单位，灌区的职工薪酬和管理费用很大程度上依靠地方政府的财政支出，在一定程度上保证了灌区财务生存能力。

二是灌区管理和运行机制不够健全，对于灌区日常运行所需的工程维护费用明显不足，还难以严格按水利建设项目的财务支出要求列支相关费用。

三是灌区水费征收标准较低，达不到成本水价，使得灌区管理单位出现入不敷出的情况，难以维持正常运行，造成部分工程长期带病运行，使得灌区尚不能作为一个独立核算、自负盈亏的经济实体。

四是灌区水费计收的体制还不健全。许多灌区缺乏用水量的计量设施，仍然以按亩计收为主计收水费，无法做到按量收费，使得灌区无法做到精细化管理，提升水资源价值，灌区的财务生存能力难以有效提升。

当前进行的大中型灌区续建配套与现代化改造工作，不单单是工程建设的现代化，更是灌区治理能力的现代化，通过项目前期科学合理的财务评价分析，将为现代化灌区的标准化规范化管理提供有利支撑，促进灌区科学核定供水成本，完善灌区水费计收办法；同时从客观上督促灌区提升管理能力和服务水平，提升供水保证率，进一步扩大灌区信息化建设的需求，也为未来开展的灌区体制改革提供了坚实的基础。可以看出，提升财务评价水平，对灌区续建配套与现代化改造的实施具有重要意义。

2 灌区财务评价方法

灌区的财务评价分析应严格按照《水利建设项目经济评价规范》（SL72-2013）要求进行编制。水利建设项目的财务支出应包括建设项目总投资、年运行费（经营成本）、更新改造投资、流动资金和税金等。

年运行费（经营成本）包括材料费、燃料及动力费、修理费、职工薪酬、管理费及其他费用等；年运行费加上折旧摊销费用即为年总成本费用。

财务收入主要包括水费收入与补贴收入。

在遵循规范编制方案的基础上，对于财务生存能力分析、偿债能力分析以及盈利能力分析的相关指标，应结合灌区管理机构的单位性质、灌区收益对象的类型、灌区范围内农作物类型以及灌区所在区域来科学核定。在保证财务生存能力满足要求的基础上，对于承担非农业供水、种植高附加值农作物及位于农业产业发展较为发达地区的灌区，应完善盈利能力分析，保证相关指标达到要求；对于效益较好有融资能力的灌区，应完善偿债能力分析。

3 工程实例

以云南省丘北大型灌区为例，简要介绍灌区财务评价的相关分析指标。

3.1 工程概况

丘北灌区位于云南省中部，灌区设计灌溉面积31.03万亩，灌区内种植大春农作物以水稻、玉米、辣椒、烤烟为主，小春作物以种植小麦、油菜等为主，其他经济作物还有花生、蔬菜、三七等，经济林果有西瓜、石榴、桃、李、梨、杨梅、葡萄等。

3.2 财务构成

丘北灌区的财务评价中，财务收入为售水水费，即灌区专管部门通过乡镇渠管部门或群管组织收取的水费。为保证财务评价对象收入与费用口径的一致性，本次财务评价对象为灌区专管部门负责的水利工程项目（不包含田间工程），只计取灌区专管部门负责的水利工程发生的财务费用与收入。财务支出包括建设项目总投资、年运行费（经营成本）、流动资金和税金等。根据《根据水利建设项目经济评价规范》，项目总投资包括本期固定资产投资和本期项目实施前工程原值，合计为37746.05万元。

3.3 总成本费用

总成本费用主要包括职工工资及福利费、工程维护费、管理费用、折旧费和其他费用等。其中职工工资及福利费、工程维护费、管理费用和其他费用构成经营成本。

3.3.1 工资及福利费

工资及福利费是指水利工程供水运行过程中职工获得的各种形式的报酬以及其他相关支出。包括职工工资（指工资、奖金、津贴、补贴等各种货币报酬）、工会经费、职工教育经费、住房公积金、医疗保险费、养老保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等社会基本保险费。灌区工资及福利费合计为427.68万元。

3.3.2 工程维护费用

工程维护费包括维修费、材料费、燃料及动力费等与工程维修维护有关的费用，根据《水利建设项目经济评价规范》中有关规定，本方案工程维护费费率取固定资产原值的1%。工程维护费调整为377.46万元。

3.3.3 管理费用

管理费用是指供水经营者的管理部门为组织和管理供水生产经营所发生的各项费用。参照同类灌区管理经费估算办法，按人工工资及福利费与工程检修维护费之和的7%计，共计56.36万元。

3.3.4 其他费用

按人工工资及福利费与工程检修维护费之和的2%考虑，为16.10万元。

3.3.5 折旧费

根据《水利工程供水价格核算规范（试行）》（水财经〔2007〕470号），项目区固定资产按照平均年限法计算。根据《水利电力部、财政部关于颁发水利工程管理单位水利工程供水部分固定资产折旧率和大修理费率表的通知》，灌区固定残值按5%估算，采用直线折旧法确定折旧费率。折旧费为1195.29万元。总成本费用的计算结果见表1。

表1 总成本费用估算表

3.4 供水收入、利润计算

3.4.1 供水水价测算

综合考虑供水运行维护成本、用户承受能力等因素确定农业用水价格，农业用水价格基本反映水利工程运行维护成本水平。本项目通过供水运行维护成本对水价测算和农民水费承受能力调查，灌区收取全成本水价0.26元/m3。

3.4.2 售水收入

灌区财务收入主要为售水收入，售水收入=供水量×供水水价。灌区规划年可供水量9760.88万m3，经计算售水收入为2537.83万元。

3.4.3 利润计算

灌区利润=售水收入-总成本费用-销售税金附加。

根据《水利工程供水价格核算规范（试行）》（水财经〔2007〕470号）规定，农业供水价格按补偿供水生产成本、费用的原则核算，不计利润和税金。

供水水价按满足投资回收期要求为准，产品增值税税率为10%，销售税金附加包括城市维护建设和教育费附加，以增值税为基础，按规定税率合计取10%，所得税税率为25%，税后利润提取10%法定盈余公积金和5%公益金后，即为灌区所得利润，典型年（工程建成后第1年）年利润为439.56万元，投资回收期灌区利润总额为21905.47万元。

3.5 流动资金

流动资金包括维持项目正常运行所需购置材料、燃料、备品、备件及科研实验等的周转资金，采用扩大指标估算法，参照同类已建工程流动资金占比，按年运行费的10%计取，则流动资金为87.76万元。

3.6 财务评价指标分析

3.6.1 财务生存能力

通过根据《水利建设项目经济评价规范》编制资金来源与运用表、财务现金流量表。由财务现金流量表可以看出来，项目静态累计净现金流量为29298.83万元，能够维持项目正常运营。根据资金来源与运用表，除建设期年净现金流量为负，运行期各年净现金流量均为正值，且累计盈余资金均保持正值，财务具有较强的生存能力。

3.6.2 盈利能力

根据《水利建设项目经济评价规范》编制财务现金流量表，财务内部收益率为6.49%，财务净现值为964.18万元，投资回收期（从建设期算起）31.35年，灌区正常运行期年利润为329.67万元。该工程在财务评价上是可行的。

4 小结

（1）财务评价是提升灌区现代化建设水平，提高灌区治理能力，促进灌区科学核定供水成本，完善灌区水费计收办法重要依据。

（2）财务评价的相关指标不能简单地作为评价灌区经济合理性的唯一指标，应结合灌区性质、种植种类、供水情况等特点科学分析。

（3）灌区财务生存能力，应作为满足要求的基本条件，即灌区年营业收入减去年运行费大于零，而灌区盈利能力和偿债能力应根据灌区的具体情况差异化评价。