切忌将层层加码变为“层层甩锅”

│文 本刊全媒体记者 刘成婧

长期以来，层层加码存在于地方上推进工作的各个方面。表面上，层层加码是为了响应上级工作要求，以积极的态度推进工作落实，然而实际上，基层干部却往往对此苦不堪言。

层层加码现象的生成机理是什么，会造成哪些不良影响，是否可寻求破解之道？日前，廉政瞭望·官察室记者就此采访了中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授李辉，四川省社会科学院政治学研究所所长、研究员廖冲绪，以及江西财经大学财税与公共管理学院教授欧阳静三位学者。

层层加码加的是什么码

怎样理解层层加码这个概念？在社会生活中，加码有哪些表现形式？

加码”发生在政策贯彻落实过程中，“层层”意味着自上而下地逐级追加。笼统地讲，只要政策要求在自上而下落实的过程中被逐级追加，即可视为层层加码。具体而言，逐层追加任务指标、逐层压缩完成时限、逐层扩大工作动员、逐层强化考核排名、逐层加密检查督查、逐层强化追责问责，都可视为通过层层追加政策要求来敦促政策执行的手段。

不过，我认为从组织学视角和整个科层体系的运作出发，层层加码本身具有回应科层组织政策执行衰减的工具性初衷，即避免“层层减码”。当然，如果政策执行中过度依赖层层加码，甚至超出了应有的限度，不顾实际情况、“一刀切”式的层层加码就成了一种负面现象。

在政策执行过程中，一些带来正向效果的手段实际上并不属于“层层加码”的范畴，比如要求优化工作方式、转变工作作风等。

以坚持群众路线为例，相较于省市政府，基层的乡镇党委政府最直接面对广大人民群众，因此其在坚持群众路线方面，工作方案必然会越来越细化、越来越具体、越来越具有操作性，但这并不是对任务的加码，它和层层加码是两个概念。

以前我们谈层层加码，首先想到的往往是任务数量上的加码，但实际上针对政策执行标准、执行过程、执行方式，同样存在层层加码现象，而且现在对执行标准的加码是最突出的。

我在调研过程中，听到基层干部列举了许多例子。比如人居环境整治，一些地方要求对农村房屋“穿衣戴帽”，即墙面刷成统一的颜色，盖统一格式的屋顶；鸡鸭必须圈养，鸡舍必须用竹子围成所规定的样式；猪圈必须用火砖砌墙，盖琉璃瓦顶，在指定区域搭建成统一的样式……按规定所建的鸡舍和猪圈不仅费用高，而且离家远，不方便喂养和管理，所以很多留守老人不得不放弃饲养。这种对政策执行标准的加码，包括“对标对表”的督查方式，实际上都是层层加码的突出表现。

层层加码是由哪些因素导致的？

一种理想的假设是，在科层组织中，信息自上而下层层传递时依然能保持原有的力度，而且每一级都能精准地把控政策原有的意图。就像在物理学中，我们假设机器运转时没有摩擦力一样。而实际上摩擦力是必然存在的，信息在层层传递的过程中也必然会衰减或失真。

在中国自上而下的治理体系中，主要包含中央、省、市、县（区）、乡镇（街道）五个层级，在乡镇（街道）以下又细分为工作区、村（社区）、网格，每一层级都可能发生信息衰减或失真。同时，每一个层级都有自己的利益选择、任务偏好，以及政策执行时的具体困难，那么政策执行过程中信息和能量的衰减也就更明显。在此情况下，层层加码就可能成为敦促政策执行的一种手段、工具。除此之外，一些政策执行者自下而上层层邀功、自上而下层层避责的动机也可能导致层层加码现象。

之所以出现层层加码的现象，一方面是因为各层级、各部门对某项工作本身的认识不到位，另一方面则是有的干部怕担责。由于来自各方面的压力，一些干部宁愿采取层层加码的方式，把工作做得更严。

首先，科层制度的压力是结构性的，在压力型体制下，各层级干部都害怕出问题；受此影响，各区域还会展开横向比较、平层竞争，根据其他地区的情况主动加码；此外，上级对下级的不信任也会导致层层加码。

是在解决问题还是制造问题

现在许多基层工作被冠以“政治任务”的头衔，这是不是一种加码？

其实很多情况下许多工作任务并非政治任务，只是我们当下应该做好的工作。要做好这些工作，就需要相关部门的干部拥有大局观和较高的政治站位，对工作任务有一个正确的认知。但在现实中，的确有很多干部存在误区，把这些工作当作政治任务来完成，这实际上就加重了工作任务，导致了加码。

在以往的基层实践中，“政治任务”也即我们通常所说的“中心工作”，是基层治理最为常见的运作机制。中心工作制是我们国家推动治理的常见方法，它是一种典型的分类治理方法，即基层党委将来自“千条线”上的各类目标任务依据急重轻缓进行分类治理，将最重要、最紧迫的工作转换成政治任务，纳入党委的治理体系；然后党委通过压力机制、动员机制和行政包干机制等“政治统合制”，进行超常规完成。

然而，当前基层干部所说的“政治任务”并非是上述分类治理原则下的中心工作制，而是“泛中心工作制”，即将所有目标任务都转为中心工作。而基层干部所说的“讲政治”，主要是指遵守和服从上级行政科层组织的各类程序、指标和指令，并非以公共利益为考量的政治。

“千条线”上的科层组织为了彰显工作的重要性，都将其行政性的业务工作转换为最重要、最紧迫的“政治任务”，且都要求基层干部以“最高标准、最严要求、最快速度”执行其指令。这其实就是一种层层加码，这一过程中的形式主义也在增多。

层层加码会导致哪些问题？

一方面，层层加码会导致基层干部工作量增大，工作压力也随之增加。其实在这种紧张的应急状态下，干部的工作反而更容易出现偏差和失误。

另一方面，越到基层，越直接面向群众。在一些工作任务层层加码之后，不仅是基层干部，老百姓的办事成本也可能增加。比如当前经济下行压力加大，党中央提出“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”的要求，而各地在具体落实过程中就会制定举措，提出复工复产率的要求。有的地区为了把数据做大，就脱离实际情况，层层加码。这么做既可能导致数据失真，也会使企业疲惫不堪。如此一来，层层加码不仅难以取得预期的政治效果和社会效果，还容易导致基层干部和群众的不满。

过去我们说“上面千条线，下面一根针”，乡镇要充当“针”，串联上面的“千条线”，就需要发挥其简约治理功能。

层层加码之下，“上面千条线”通过“对标对表”的刚性化考评方式减弱了乡镇的自主性和灵活性，导致其无法运用简约治理来应对乡村社会的差异性和复杂性。基层工作主要是“群众工作”，是对“人”的工作，简约治理能充分运用乡土社会中的人情、面子和“关系”等“行动伦理”，获得共识与合作，最终赢得“民心”。但在“对标对表”要求下，基层干部为了完成目标，往往忽略具体的“人”，难以实现简约治理的效果。

层层加码和基层减负如何结合

如何才能规避层层加码带来的种种负面影响？

在中国自上而下的治理体系中，主要包含中央、省、市、县（区）、乡镇（街道）五个层级，在乡镇（街道）以下又细分为工作区、村（社区）、网格，每一层级都可能发生信息衰减或失真。同时，每一个层级都有自己的利益选择、任务偏好，以及政策执行时的具体困难，那么政策执行过程中信息和能量的衰减也就更明显。在此情况下，层层加码就可能成为敦促政策执行的一种手段、工具。除此之外，一些政策执行者自下而上层层邀功、自上而下层层避责的动机也可能导致层层加码现象。

要从问题的根源出发。一方面需要决策者通过充分调研，推动切合实际的政策出台；另一方面，要发挥基层干部“统分结合”的治理自主性。基层治理事务的处理关键大多不仅只涉及事务本身，而是具有拓展性和延伸性，能牵扯到更广阔、更错综复杂的利益关系或情感关系，因此，基层需要以整体思维满足复杂的治理需求。

首先，上级在做工作布置和安排时，应该制定清晰明确的目标。如果任务目标不明确，下级不清楚具体应该怎么做，认知就可能出现误区，从而导致层层加码。

其次，制度层面上，应先把已有的制度落实。例如，2019年中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，强调2019年要解决一些困扰基层的形式主义问题，切实为基层减负，并明确提出将2019年作为“基层减负年”。这其实就是针对层层加码的一项有力部署安排，各地响应号召，出台了很多关于减负的制度措施，如果确保这些措施落到实处，就能在一定程度上减少层层加码乱象。

最后，层层加码往往会导致形式主义之风盛行，因此在基层治理中，应力戒形式主义，减轻干部负担。

如果要实现为基层减负，可否从清理一些层层加码事项入手？

应注意避免使减负行动成为一种形式主义。曾有基层干部告诉我，他们为了开展减负行动，需要额外填写大量表格来表明减负成功。实际上这种形式主义的“减负”不仅难以达到效果，还增加了基层的工作量。

要真正做到减轻基层负担、激发基层干部工作积极性，就需要使基层的权责利相匹配。在当前的科层体系中，存在一种现象，即，“上面千条线”把权力集中起来，责任却层层下放。在这种权责利不匹配的情况下，乡镇干部很难通过常规的方式来完成上级的任务考核。只有给基层执行权的自主性，同时让权力在阳光下运行，才能激发基层干部的最大潜能，鼓励其干事创业，实现减负不减责任的效果。

清理层层加码，并不是简单把一些事项取消。现在有的地方流传一种说法“上面的政策是好的，就是下面的人执行歪了”，这就是各层级运转机制失灵导致的。除了应该构建良好的运行机制，还应注意自上而下层层压实责任，建立健全良好的压力传导机制，避免政策执行过程中——“上下一般粗”的程序化的情况。