浅议秦州区退耕还林工程建设成效

钱猛虎

（甘肃省天水市秦州区林业和草原局 甘肃，天水 741000）

秦州区位于甘肃省东南部，是天水市委、市政府所在地。辖16镇420个行政村，7个街道办事处，43个社区居委会。全区行政总面积2442平方公里，总人口66.06万，其中农业人口46.6万。全区土地总面积280.93万亩，其中林业用地101.08万亩，占土地总面积的35.98%，有林地面积71.41万亩，占土地总面积的25.42%，活立木蓄积76.23万立方米，森林覆盖率24.85%。

1 工程建设进展情况

秦州区自1999年启动退耕还林试点工作，2002年被列为全省退耕还林工程14个重点示范县区之一。自试点工作开展以来，得到了市、区党委、政府的高度重视和大力支持，全区紧紧抓住西部大开发战略这一有利的历史机遇，把退耕还林作为西部大开发的切入点，围绕“再造山川秀美新秦州”这一目标，在保证退耕农户基本粮田的基础上，按照“沿梁设带、见坡退耕、逢沟治理、沿路植树”的建设思路，坚持“统一规划、合理布局、突出重点、注重实效”的原则，在全区各级各部门高度重视和密切配合下，在广大退耕农户的积极参与下，遵循自然规律、因地制宜，有计划、有步骤地实施退耕还林工程，真正做到了实施一片，保存一片，致富一方。截至2019年初，累计完成省市下达我区的退耕还林工程建设任务72.9091万亩，其中，退耕地还林22.4091万亩（前一轮16.0919万亩，新一轮6.3172万亩），配套荒山造林47.6万亩，封山育林2.9万亩。共涉及全区16个乡镇，1个国营林场，430个行政村，农户5.23万户15.07万人，是我区林业生态建设史上直接对农业、农村、农民投资最多，群众参与面最广，老百姓得到实惠最大的建设项目。

1.1 历年工程任务完成情况

1999年完成2.69万亩，全部为退耕地还林；2000年完成2.1万亩，包括退耕地还林1万亩，配套荒山造林1.1万亩；2001年完成2万亩，包括退耕地还林1万亩，配套荒山造林1万亩；2002年完成11.0万亩，包括退耕地还林4.5万亩，配套荒山造林6.5万亩；2003年完成20.5万亩，包括退耕地还林3.5万亩，配套荒山造林17万亩；2004年完成1.3亩，包括退耕地还林1万亩，配套荒山造林12万亩；2005年完成7万亩，包括退耕地还林2万亩，配套荒山造林3万亩，封山育林2万亩；2006年完成1.7万亩，包括退耕地还林0.4万亩，配套荒山造林1.3万亩；2007年完成2.5万亩，全部为荒山造林；2008年完成1.3万亩，包括配套荒山造林1万亩，封山育林0.3万亩；2009年完成1.1万亩，包括荒山造林0.7万亩，封山育林0.4万亩；2010年完成0.9万亩，包括荒山造林0.7万亩，封山育林0.2万亩；2011年完成荒山造林0.2万亩；2012年完成荒山造林0.2万亩；2013年完成荒山造林0.2万亩；2014年完成1.2万亩，包括新一轮退耕还林1万亩，荒山造林0.2万亩；2015年完成新一轮退耕还林2.0172万亩；2017年新一轮退耕还林1.3万亩；2018年新一轮退耕还林2万亩。各年度任务完成情况分别占省市下达任务的100%。

1.2 工程建设质量

秦州区是一个多山的县级农业区，山地占全区总面积的80%，人均7亩的山荒地是秦州最大的优势。我区在开展退耕还林工程建设过程中，把质量作为整个林业工作的生命线和永恒主题，以严字当头，从治本入手，以提高“四率”、确保造林质量为目标，把质量工作贯穿于林业建设的始终。

一是科学规划，合理设计，严格执行《造林任务设计规程》，加强计划管理和设计管理。在造林作业区的选择上，以便于管理和施工相对集中的区域为主；在树种的选择上，坚持适地适树，宜乔则乔，宜灌则灌的原则，以刺槐、落叶松、侧柏、山杏等乡土树种为主；在林种的选择上，按照全区森林分类经营方案，大力营造生态林。通过多年实践，全区探索总结出了一些较为成功的模式和经验，形成了按照因地制宜、适地适树的原则，多树种配置、多林种混交、乔灌草结全、整流域推进等各具特色的工程建设模式，科学指导全区造林作业设计，为提高造林质量提供了技术依据。

二是大力推行良种壮苗，加强苗木组织管理。在工程实施过程中，建立健全苗木组织管理制度，明确各类苗木等级标准，实行苗木分级制度，大量使用一、二级苗木造林。在苗木组织管理上，凡生态林苗木由区种苗站统一调运，经济林苗木经区果业局验收后方可用于造林。苗木除达到等级要求外，侧柏等常绿苗木一律实行带土球起苗，草绳绑扎，刺槐、花椒等裸根苗木一律实行泥浆蘸根、塑料袋包装，苗木就近供应，随起随运，随到随栽，当天栽不完的就地假植。人工植苗造林过程中共中央重点推广运用容器苗，采取订单的形式与广大育苗户签订合同，使容器苗造林的使用率超过80%，为提高造林成活率，确保造林质量奠定了苗木保障。

三是依靠科技，精心施工，确保成活。为切实提高造林成活率和保存率，在施工栽植中积极推广带土栽植、泥浆蘸根、应用APT生根粉等先进科技成果，将科技措施纳入了工程造林规划，依靠科技支撑提高了造林质量。

2 工程建设成效

20年退耕还林，秦州区画出一片片壮丽的美景，即扩大了全区的林草植被，改善了生态环境，增加了林地面积，提高了森林覆盖率，又调整了农村产业结构，减少了坡耕地农耕面积，一定程度上改变了广种薄收的局面，拉动了林业产业的发展壮大，从而大大增加了农民收入。现在，秦州区山岭郁郁葱葱，山川大地的基调已经突现了由黄变绿的历史性转变。这是几代秦州人梦寐以求的愿望，是秦州儿女用20年心血和汉水换取的重大成果。

2.1 生态效益明显

退耕还林工程使我区林地面积、森林面积同步增长，林分结构和质量进一步优化，林木蓄积量逐年递增，森林覆盖率显著提高，生态环境明显改善，工程区水源涵养和遏制水土流失能力明显得到加强。20年来，全区累计完成退耕还林工程面积72.9万亩，林业用地面积净增22.4091万亩，森林覆盖率逐年提升，达到24.9%。通过20年的退耕还林，“水不下山、泥不出沟、路不起尘”的良好气候正在逐渐形成，水土流失的面积和程度在显著减少和减弱，抗御自然灾害的能力明显得到了加强，生态效益十分显著。

2.2 经济效益巨大

退耕还林工程是“德政工程、民心工程”，20年来我区累计兑现退耕还林补助资金51496.36万元，其中粮食折资和现金直补资金455652.59万元，种苗造林费5843.77万元，退耕农户户均经济收入达0.98万元，即增加了农民收入，开辟了新的致富渠道，又调整了农村产业结构，促进了农民脱贫致富，推动了农村经济发展。一是栽植的部分高效经济林已发挥经济效益，且挂果后的经济收入远远大于单产粮食的收入。通过大樱桃、苹果、梨等一大批适宜我区种植的林果产业，许多种植户脱了贫致了富走上了富裕之路，同时提高了全区农民发展林果产业的积极性，促进了我区果品产业多元化、高效化发展。二是通过解放土地耕种劳动力，促进劳动力转移，从事劳务输出、手工业、果品加工业、运输业、舍饲畜牧业等一大批产业的发展。实施退耕还林工程，对提高农民经济收入极为显著。

2.3 社会效益突显

秦州区在20年退耕还林工程建设中，累计退出耕地22.4091万亩，耕种土地面积的减少，促进农村劳动力转移，带动了种植业，舍饲畜牧业、果品加工业、商贸流通业、运输业、手工业等一大批相关产业的蓬勃发展，不仅拓宽了林副产品销售渠道，稳定了林农收益，拉动了农村经济发展，而且消化了农村剩余劳动力，充分体现了退耕还林在调整农业产业结构、优化产业布局、改善经济结构、增加农民收入、促进脱贫致富方面发挥的巨大作用。同时，通过退耕还林工程的实施和宣传，农民群众不仅从国家退耕还林补助中得到了实惠，而且感受到了生态改善给生产生活带来的好处，生态意识明显增强，实施退耕还林、改善生态环境的积极性空前高涨。各级党委、政府更加注重生态建设，把生态建设与区域经济发展紧密结合起来，大力发展绿色产业、环保产业、生态旅游等，从而形成了多种经营、各业共建、协调发展的新局面。

3 主要经验做法

3.1 创新运作机制，实行工程项目管理

在工程建设过程中不断强化工程建设全过程的质量管理，按照“统一规划设计、统一质量标准、统一施工作业、统一检查验收、统一上图存档”的总体要求，在造林过程中严把设计关、种苗关、整地关、栽植关四道关口，造林的各个环节都按技术标准组织实施。针对全区荒造任务大的实际，在全面总结林业生态建设管理机制的基础上，创新机制，加强管理，变行政推促和发动群众造林为个体承包和合同造林。一是全面推行了专业队承包造林，由林业局、专业队、乡镇政府三方签订造林合同，明确各方的权利义务，实行公开招标，责任到人，组织多支专业队开展整地和栽植工作，既解决了发动群众造林劳力难以组织的问题，又通过专业队验收苗木进一步杜绝了等外苗、人情苗、劣质苗上山造林的问题，并通过严格执行合同和在资金管理上的报账制，从机制上保证了造林质量。二是大力发展非公有制林业，不栽无主树，不造无主林。我区非公有制林业起步较早，基础较好，2003年以来，全区坚持落实“谁造谁有，合造共有”的政策，为各种林业经营主体创造公平竞争的环境，解放思想，用足用活政策，进一步明确明晰产权，树立了放手发展民营林业的新思路；坚持给民营林业以国民待遇，落实退耕还林有关苗木补助政策，营造了民营林业发展的新环境；坚持引导各林场将荒山治理与育苗相结合，普及乡土树种，推广容器育苗，实行林草、林药、林菌间作多种模式，以创新机制创造了民营林业发展的新动力。

3.2 加强组织领导和技术服务，严格落实目标责任制

自工程开展以来，市、区党委、政府高度重视退耕还林工程建设，把退耕还林工程建设列入重要议事日程，实行各级政府对退耕还林工程建设负总责，主要领导为第一责任人，分管领导为直接责任人制度。市、区、乡各级政府层层签订目标责任书，建立健全行政领导和技术人员“双轨”承包责任制，将各项目标任务细化分解到每一个领导和技术人员头，把工程建设成效与各级领导干部政绩和技术人员工资挂钩，定期考核，兑现奖罚。林业局领导班子成员划片负责，联系乡镇和各基层林业站，基层林业站技术人员固定联系乡镇，驻点服务，到乡包村开展技术服务工作。在检查验收管理上，实行定点、定人和“谁检查、谁签字、谁负责”的工作责任制。各个环节上责任制的落实，将造林质量全过程管理充分落到了实处。2003年中共天水市委、市政府实行了林业生态建设“八项制度”，即严格执行政府目标管理责任制、技术承包责任制、工程申报管理合同制、种苗供应责任制、管护责任制、检查验收责任制、粮款兑现责任制和督察责任制，并对林业生态建设实行“一票否决”。通过各方面的共同努力，进一步推动了我区退耕还林工程的建设步伐，并取得了可喜的成绩。

3.3 完善档案管理，严格兑现政策

退耕还林工程档案管理工作是退耕还林工程建设重要基础工作的组成部分，是退耕还林工程管理的重要内容。做好退耕还林工程档案管理工作，对提高退耕还林工程管理水平，确保国家政策兑现到位具有重要作用。因此，我区按照国家及省市有关档案管理的文件精神，把档案建立及管理工作作为工程实施的一项重要内容纳入工程管理全过程，并制定印发了《秦城区退耕还林工程建档手册》，在档案管理上，实行区、乡镇、村、农户四级管理体制。由于我区对建档工作高度重视，检查验收时将档案规范与否作为衡量工程质量的重要依据之一，目前各级都有一套完整、规范、整齐的退耕还林工程档案，并设有退耕还林专柜，委派专人进行管理。在完善档案管理的同时，全区严格兑现退耕还林政策，取信于民，在退耕还林工程实施过程中，始终把落实政策、兑现补助，维护人民群众利益放在首位，按照省市下达的计划指标，对验收合格面积，及时、足额地将各项补助发放到退耕农户手中。

3.4 效益监测的开展，为工程管理提供科学的依据

自退耕还林工程建设开展以来，我区把效益监测作为衡量退耕还林建设成效的主要手段来抓。在没有任何支撑费用的前提下，依托黄河水土保持天水治理监督局等单位，采取协作的形式，根据退耕还林实施情况，流域立地条件等因素在综合考虑观测流域的典型性、代表性及完整性等特征的前提下，最后确定以罗峪沟作为监测点，并抽调专人进行专项监测。监测工作采取典型农户及典型地块两种方法，监测内容涉及退耕农户人口、劳力、土地利用结构、土地生产率、投入与产出、生产生活消耗以及区域经济的影响各方面，以此来监测评估退耕还林工程建设后的三大效益情况。

3.5 强化管理措施，严格落实管护责任

一是管护实行双向目标责任制，即区政府与乡镇政府，乡镇政府与村民委员会签订目标责任书，将林木管护、火灾预防、人畜破坏、病虫害防治、毁林开荒、放牧等控制指标纳入政府年度工作目标，作为政绩考核内容；二是与所有涉及退耕地还林的农户签订合同书，充分体现“谁退耕、谁管护、谁受益”的退耕还林政策，并以此靠实管护责任，落实政策兑现；三是完善管护设施，健全管护机制。在蒿背山、棱干梁、市区南北两山等重要造林区域修建护林房。结合全面推行林长制工作，建立区、镇、村三级林长组织体系，区、镇建立党委和政府主要负责同志担任“双林长”的工作机制，村级设立林长和副林长，构建以村级林长、专职护林员（草管员）、监管员（村监委会主任）为主体的“一长两员”林草资源源头管护架构，形成干群结合，全民护林的管护体系。在措施落实上，突出依法管护，由区森林公安局通过巡查办案，震慑了犯罪，教育了群众。在对护林员的管理上，把管护成效与报酬相挂钩，靠实了管护责任。