央地联动组织实施关键核心技术攻关的新型举国体制——以国家重点研发计划某重点专项为例

陈之瑶,罗 军,李正旺

(广东省技术经济研究发展中心,广东广州 510070)

0 引言

当前,世界正处于百年未有之大变局,第四次工业革命正深刻改变着人类社会和生活,国际创新领域竞争日益激化。改革开放以来,我国通过引进外资、引进技术、引进人才等方式,推动了产业跨越式发展。但自2017年以来,中美贸易摩擦逐渐升级,我国科技创新面临着新的威胁和挑战,在关键核心技术攻关上的短板逐步显现。鉴于我国仍处于科技创新战略转变期,原创性技术研发能力较弱,中高端科技供给能力与国际水平存在明显差距,前沿关键核心技术对国外依赖较大[1],只有实现关键核心技术的高水平自立自强,才能真正提升我国的国际战略地位,掌握科技发展主动权。构建关键核心技术攻关的新型举国体制,集聚全国的技术、人才等高层次创新资源,调动全社会力量形成强大合力,是逐步减小与发达国家差距的必由之路。

现代科学技术的发展与突破越来越依赖于多领域、多学科、多部门的联合攻关,需要政府在其中发挥组织、协调和引导作用。新型举国体制作为我国科技创新领域的一大制度优势,可以将政府、市场与社会主义制度的优越性有机地结合起来,有利于促进创新驱动发展战略实施和创新型国家建设[2]。2019年10月31日,党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出,要加快建设创新型国家,构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制。2020年9月11日,习近平总书记主持召开科学家座谈会并发表重要讲话,指出当前我国经济社会发展、民生改善、国防建设面临许多需要解决的现实问题,要发挥我国社会主义制度能够集中力量办大事的优势,优化配置优势资源,推动重要领域关键核心技术攻关。我国已将构建关键核心技术攻关新型举国体制作为提高自主技术创新能力的重要举措,“举国体制”因此被赋予了新的内涵与使命。在过去的发展实践中,大部分举国体制应用于工程类的战略任务,其适用于关键核心技术攻关的模式和具体路径还有待进一步探索。因此,要加快构建关键核心技术攻关新型举国体制的科研范式,探索一套有针对性、精细化的组织管理模式,充分调动各行业、各领域的创新主体力量,开展大规模的协同攻关,强化技术创新力量。

1 举国体制的内涵及发展

举国体制的核心是为实现某个难以完成的目标,集中全国资源进行统筹管理。传统举国体制在我国已有多年实践,计划经济时期,“两弹一星”、大庆石油会战、人工合成胰岛素等工程所获得的重大突破,离不开全国上下集中力量攻坚克难。传统行政体制仅考虑政府与高校双方的成本分担、利益共享,不过多引入市场化力量,更能集中全国力量攻坚克难。在市场经济体制下,企业成为技术创新的主体,产学研合作日趋紧密,为推动科技成果转化、促进经济高质量发展带来积极影响。但是,由于不同创新主体对创新投入的分担和经济社会利益的分配有不同的要求,而当前的体制、环境、格局、分配机制等与计划经济时期存在较大差异,导致科技创新活动形成更复杂的局面,传统举国体制越来越不能适应经济社会发展需求。只有把握好举国体制的重点和原则,才能使举国体制在新的历史阶段承担新的历史使命、发挥新的作用,从而促进我国经济增长动力转换,实现经济高质量发展[3]。在日趋复杂的外部环境下,要通过强化顶层设计,左右协同、上下联动,形成新时代、新发展阶段、新发展格局下集中力量办大事的协同机制[4]。为此,我国在新时期提出要探索实施新型举国体制,从“基础研究—应用研究—产品开发”的传统线性科研模式向科技产业一体化转变,探索运用系统工程化思维,加强跨学科、跨领域协作与综合集成。新型举国体制与传统举国体制的差异详见表1。

表1 新型举国体制与传统举国体制的差异

2 研究综述

2.1 国外实践情况

关键核心技术攻关举国体制在国际上被广泛应用,一些发达国家充分发挥科技创新举国体制的作用推动科技创新发展,如表2所示。例如,美国国防先进技术开发署(DARPA)由美国国防部组建,通过挑战赛的模式联动项目负责人、军方和工业界代表多方参与,利用美国甚至世界的技术研发力量,在网络、通信、智能、设计制造、生物医药等技术领域取得了颠覆性创新成果,为美国在尖端领域技术攻关和产业化发展提供了要素和技术保障[5];欧盟科研框架计划是欧盟至今为止投入最大、领域最广、参与机构和人员最多的研发计划项目,通过整合欧洲各国家的科技力量共同推进科技项目合作[6];日本为了追赶美国半导体产业,构建了全国参与的超大规模集成电路研发体制,由政府部门组织动员全国技术力量,利用无息贷款、税收减免等政策工具,成功将美国挤出动态随机存取存储器(DRAM)芯片市场[7];韩国半导体行业最初以装配技术为主,生产零配件全部依赖进口,其后通过制订本国半导体行业发展六年计划,不断培养和引进人才,建立高水平研发机构,韩国已逐步占领大规模集成电路行业市场,获得了市场竞争优势[8]。根据国外运用举国体制推动科技创新的经验,适用举国体制的项目通常是大型基础设施或战略产品、需要政府在中期支持企业联合研发的共性关键技术,以及需要通过政府倾斜性资源投入的追赶阶段技术,因此,需要逐步探索关键核心技术攻关新型举国体制与项目领域匹配的适宜路径。

表2 发达国家和地区科技创新举国体制的应用

2.2 国内研究现状

我国对关键核心技术攻关新型举国体制的探索和实践起步较晚,但学者在理论研究方面有一定的积累。曹晓阳等[9]结合我国经济结构的特殊性、复杂性,提出新型举国体制要针对不同应用领域进一步细化并分类施策。樊继达[10]提出应从加大基础研究力度、发挥企业主体作用、提升科技创新治理效能、营造创新生态等方面构建关键核心技术攻关新型举国体制,提升我国在关键核心技术领域的自主创新能力。曾宪奎[11]分析了我国构建关键核心技术攻关新型举国体制的历史背景和现状,基于国内外的相关经验和对我国的框架分析,提出应强化政府组织管理职能,建立和完善共享技术研发成果的成本分担和利益分享机制;在实践路径上,提出要限制新型举国体制的应用范围,依据先试点后推广、动态演变的原则稳妥发展新型举国体制。部分学者从技术领域角度进行分析,如杨燕[12]以技术学习与追赶为视角,对我国制造业的特点进行梳理,并分析其发展背后遵循的逻辑规律,对我国掌握核心技术再造优势、把握制造业这一国家安全命脉具有借鉴意义;陶永亮[13]等对汇聚创新模式进行系统研究分析,以人工智能领域为切入点,借鉴汇聚创新典型模式的实践经验,提出我国构建关键核心技术攻关新型举国体制的若干建议;马雪梅等[14]从创新生态理论的角度,探究新型举国体制下复杂重大工程创新生态系统的内涵及构成,研究创新主体间的依赖与演变关系,提出应在新型举国体制的助推作用下,建设以大型央企为创新主体,产学研高效参与的创新生态系统,推动复杂重大工程高质量发展。

3 广东省实施央地联动模式的必要性分析

面对当前科技发展新形势,理清国家和地方的协同关系,集中国家和地方的科技力量,联动实施关键核心技术攻关,有助于探索出一条攻克关键核心技术“卡脖子”难关的新道路。结合广东省科技创新发展特点,以央地联动新模式组织实施关键核心技术攻关新型举国体制存在以下3个方面的必要性。

3.1 促进重点产业发展的需要

广东省虽然连续5年区域创新综合能力排名蝉联全国第一,但知识创造和知识获取能力相对薄弱,基础与应用基础研究短板比较突出。正如习近平总书记指出,广东省经济体系的突出短板是产业体系问题,特别是科技创新的驱动力亟待加强,一些核心技术、关键零部件、重大装备受制于人,广东省要着眼于国家战略需求,主动承接国家重大科技项目,引进国内外顶尖科技人才[15]。广东省当前的科技计划体系与新时期高质量发展的要求存在一定差距,通过央地联动模式的实施,有利于广东省享受国家优势资源红利,学习国家先进做法,不断提升对国家大科学装置、国家重大科技项目的承接和对接能力,促进全省产业转型升级,提高新兴产业培育能力以及建筑、交通、环保、能源等重大基础设施工程的支撑能力。

3.2 构建新型科技计划管理机制的需要

广东省原有的科技计划管理体制在纵向协同和横向联动方面存在不足。在纵向协同方面,对于科技创新的政策引导、规划布局、统筹协调,国家、省、市纵向衔接顺畅的协同管理机制有待进一步畅通;在横向联动方面,与省内相关业务厅局、省外优质创新资源横向联动开展关键核心技术攻关的机制有待进一步深入探索。央地联动作为新型科技计划管理机制的重要组成部分,有利于充分发挥科技创新在创新驱动发展战略中的引领作用,支撑广东省高质量推进现代化经济体系和科技创新强省建设。

3.3 构建开放创新生态的需要

广东省原有的科技计划项目形成机制比较单一,项目形成主要依靠政府制定指南、各类创新主体自由申报,对省外优势科技创新资源整合力度不够。当前的科技创新是开放环境下的创新,只有主动融入全球创新网络,汇聚国际一流科研团队,集聚全球一流创新资源,才能持续、高效地提升自主创新能力[16]。因此,广东省亟需依托更大的创新平台,营造开放的创新生态环境,整合更多创新资源,构建新型关键核心技术攻关体制,以更好地适应新时代科技创新发展要求。

4 央地联动模式的实践

广东省一直处于改革开放前沿,是国家科技体制改革和创新政策先行先试的地区,发挥着创新政策试验田的作用。2018年,科技部经过前期与部分省市的深入互动,最终确定广东省作为全国首个央地联动合作的省份,基于“国家主导、部省联动、需求牵引、聚焦重大、开放融合”的原则,科技部和广东省签订了以央地联动模式组织实施国家重点研发计划某重点专项的框架协议,探索实施科技部和广东省共同出资、共同组织实施国家重大研发任务的新机制,这是国家与广东省以央地联动模式来组织实施关键核心技术攻关新型举国体制的首次探索。依托央地联动任务专项,广东省充分参与国家重点专项顶层布局,结合广东省应用市场广、成果转化快的特点,以应用示范类和广东省特有优势的共性技术类为主的项目采用央地联动的方式组织实施。其中,应用示范类项目由广东省面向全国组织申报和推荐;其他央地联动项目要求至少有一个课题由注册地为广东省的单位承担。这是对广东省关键技术攻关体系的有益补充,是广东省关键核心技术的重要创新来源,也是广东省科技创新体系的有机组成部分。广东省以央地联动模式组织实施关键核心技术攻关的新型举国体制,不仅有益于强化广东省对国家重大战略部署的承接能力,补齐产业发展短板,带动广东省科技发展和人才队伍建设,提升广东省在相应领域的自主创新能力和国际竞争力,更能为国家战略部署贡献出广东力量。

4.1 央地联动模式的实施要点

央地联动模式是指在省级层面与国家层面签署央地联动组织实施国家重点专项框架协议的基础上,结合国家重大研发任务战略部署与地方产业优势,以“国家主导、央地联动、省市联合”为原则,将地方重点产业需求与国家重大战略部署相结合,构建由国家层、省级层、市级层从重点专项领域创新资源投入、项目攻关、技术成果转化等方面联合部署和管理的组织管理模式和管理机制。以科技部和广东省以央地联动模式组织实施国家重点研发计划某重点专项为例,其实施要点如表3所示。

表3 广东省科技攻关采取央地联动模式的实施要点

4.2 基于创新链的央地联动模式

4.2.1 创新资源联动投入

在资金投入方面,国家和广东省合作构建了中央财政和地方财政共同出资、社会资本和企业跟进投入的多元出资模式,通过接续支持、联合支持、补齐支持、补充支持等方式,联动中央、省、市财政资金,由国家重点专项管理部门统筹使用、统一管理;在人力投入方面,由广东省推荐高层次专家进入专项的国家总体专家组、指南编制专家组和专家库,融合国家战略和广东省重大需求,全面参与国家重点专项顶层设计、指南编制和任务部署等工作。

4.2.2 项目攻关联动实施

通过央地联动模式组织开展专项任务,是国家和广东省在重大科技项目部署中相互补充、联合攻关的重要体现。一方面,广东省主动承接涉及共性技术类的国家重大科技项目,联合国家力量努力攻克一批产业必争和受制于人的关键核心技术,同时,国家充分利用广东省在成果转化和产业化方面的优势,突出广东省重大需求以及承接力,通过央地联动模式集中力量支持国家布局且可落地广东省的应用示范类重大科技项目;另一方面,在广东省科技计划专项部署中设立相应专项,可以实现与国家专项差位化、集成化、继承性的有效衔接。

4.2.3 技术成果联动转化

在央地联动管理模式下,国家和广东省共同建设高新技术领域技术验证广东省基地。一方面,结合国家对高新技术相关领域的发展需求,由广东省组织开展技术验证项目遴选和技术验证方案制定的工作;另一方面,技术验证基地立足于广东省,服务粤港澳大湾区,同时作为国家重点研发计划相关重点技术领域项目技术验证和成果转移转化的重要平台,集中力量解决国家科技项目在中试放大、功能验证环节缺位或接力不足等方面存在的问题,延伸央地联动合作创新链条,加快探索国家优质重大科技成果在广东省应用转化的新路径。

4.3 央地联动组织管理机制

在组织管理上,由国家级专业机构组建重点专项管理办公室,下设部省联动任务项目管理工作组,由国家级专业机构、广东省科技部门以及广东省专业机构人员共同组成。在过程管理上,一方面,按照A角主办、B角协办的工作制度,由广东省相关人员作为项目主办(A),国家专业机构相关人员作为项目协办(B),共同推进央地联动项目管理工作;另一方面,由国家和省共同设立专家委员会,由专家委员会专家对专项总体进行跟踪指导,包括对专项的技术领域方向、项目管理方案、年度部署任务等提出意见和建议,对各技术方向的目标和任务提出调整建议,对专项总体实施情况开展评价等(如图1所示)。

图1 科技攻关的央地联动组织管理机制

5 广东省央地联动模式的实施成效

5.1 央地联动模式的实施情况

在部省联动组织实施国家某重点专项期间,广东省取得历史性重大突破。2018—2020年,国家某重点专项共部署72个指南方向,其中部省联动任务31个,由广东省牵头的部省联动任务专项项目22个,占部省联动任务项目总数的比例为71%,无论是在牵头承担国家重大专项项目数量还是获得国拨经费金额方面都处于全国领先水平。

由广东省牵头承担的部省联动任务集聚了当地高校、企业、科研院所等不同创新主体,发挥了明显的创新资源优势。对广东省牵头承担的专项任务情况进行分析(如表4所示),2018—2020年,牵头单位类型为企业的项目数量合计16项,占总承担项目数的51.6%;由高校牵头承担的项目数量仅次于企业,合计10项,占比为32.3%;由科研院所牵头承担的项目数量最少,合计5项,占比为16.1%。在实施专项任务的3年期间,2018年以高校为主要的项目承担主体,占当年总承担项目数的66.7%,2019年和2020年则转变为以企业为主,其中2019年企业牵头承担项目数量占当年总承担项目数的比例高达80%,可见广东省龙头骨干企业在关键核心技术攻关上占据了主动地位。

表4 2018-2020年广东省单位牵头承担央地联动专项任务情况

5.2 央地联动模式的实施成效

在中央财政和地方财政共同出资、社会资本和企业跟进投入的多元出资模式下,广东省部省联动任务专项实施带动的社会资本投入超过100亿元,有效推动了创新资源集聚、创新成果产出,优化了广东省创新生态环境。首先,仅重点专项中的8个部省联动应用示范类项目就汇聚了全国65个机构、超600位高层次科研人员参与,促进了以院士为代表的高端创新资源向广东省加速集聚;在央地联动实施国家重点专项政策的影响下,相应行业领域的国际性会议于2020年移师广东省,对广东省汇聚全球顶尖创新资源,巩固和提振产业发展信心发挥了重要作用。其次,央地联动专项的实施有效推动了相关行业省实验室快速集聚和整合高端人才队伍,为加快建设国家实验室奠定坚实基础。同时,广东省成建制引进建设了中国科学院空天信息研究院粤港澳大湾区研究院等一批高端平台和人才队伍,有效促进了广东省高水平新型研发机构的发展,推动广东省形成产业创新策源地。

在技术成果产出方面,央地联动机制所探索出的体制机制创新,推动了广东省在专项行业领域研发出一批标志性突出成果。例如,大型数字政务平台的技术开发,为广东省主要政务系统应用提供支撑,有效提升了广东省政务服务水平;由广东省高校牵头承担的多个项目技术水平达到了国际领先水平;由粤港澳联合办学机构牵头承担的项目产业化水平已超过国际业界量产产品的2倍以上,部分“卡脖子”技术指标已达到国际先进水平。同时,广东省依托国家重点专项下设置部省联动任务的方式,根据相关前沿产业发展的需求,加快推动前沿尖端技术领域的前瞻性谋划布局,助推省重点高校、科研院所以及龙头企业抢占前沿尖端技术战略制高点。

6 总结与建议

采取央地联动模式组织实施关键核心技术攻关的新型举国体制,是对以往国家重大专项攻关体制机制的深化和扩展,有利于有效落实国家发展战略,推动地方经济高质量发展。由于我国央地联动模式的实践起步较晚,随着新形势的发展,需要进一步探索如何从工作层面上升到制度层面、从统一管理模式上升到分类施策管理模式,从项目合作为主上升到创新平台载体合作共建、从央地联动为主拓展到部省港澳多方联动,这对央地联动的深度和广度提出了更高要求。

6.1 进一步拓展央地联动的深度和广度

继续深化央地联动工作模式,推动“十四五”期间央地联动模式开好局、起好步。一方面,在当前部省联动任务专项的指导下,探索构建新兴前沿技术领域新型举国体制的科研范式,着力将央地联动从工作层面上升到制度层面、从项目合作为主上升到机构与团队建设并重。另一方面,争取将央地联动模式应用到更多广东省具有优势的基础技术、前沿技术、“杀手锏”技术、颠覆性技术等领域,进一步拓展央地联动的方式和方法,着力破除体制和技术方面的障碍,加大央地创新数据资源共享,探索利用接续、接力、补充、补齐等多样化支持方式优化央地联动模式的路径,提升央地联动机制资源配置效率。

6.2 构建央地联动创新平台载体体系

其一,针对广东省基础研究薄弱、重量级高校和科研院所不足等弱势,通过央地联动模式,积极布局和引进一批国内外知名高校和科研院所、企业来广东省设立分支机构或研发中心。其二,对不同创新主体实行分类管理。对企业采取有效政策,鼓励企业加强基础研究;研究高校、科研院所与产业界深度合作的新模式,打通国家战略需求与经济发展的成果转化通道,进一步提升创新主体综合实力。其三,强化关键科学设施建设。在广东省部署更多国家重大科研基础设施和大型科研仪器。其四,建设广东省实验室、重点实验室和工程研究中心等高端研发平台,进一步提升广东省对国家重大任务的承接能力和响应能力,形成具有国际影响力的产业技术创新策源地。

6.3 推动央地双方联动向部省港澳多方联动迈进

深入推进粤港澳大湾区国际科技创新中心和深圳的中国特色社会主义先行示范区建设,在既有的央地联动框架下,提升港澳机构参与程度,探索港澳机构牵头或参与央地联动模式下组织实施的国家关键核心技术攻关领域项目。在深入总结现有央地联动机制的经验做法基础上,探究部省港澳多方联动、共同出资等模式的国家关键核心技术攻关的实践路径,增强粤港澳大湾区对国内外创新资源的整合能力,集聚粤港澳大湾区建设综合类国家技术创新中心的现实需求,推动粤港澳大湾区创新能力持续提升。