共同富裕背景下浙江省远郊型村庄规划实践探索——以宁波市万竹村为例

文／胡明杰 宁波市自然资源和规划局奉化分局 注册城乡规划师 硕 士

孙藤峰 奉化区规划测绘院 注册城乡规划师（通讯作者）

毛磊波 深圳蕾奥浙江分公司 注册城乡规划师 硕 士

1 研究背景

1.1 浙江共同富裕示范区的提出

改革开放以来，城市的知识、技术、劳动力和资本等要素高度集中发展，乡村却陷入了人口流失、产业凋敝的尴尬境地。要素与资源向城市的单向流动，使城乡“二元化”问题日益凸显。2021 年，中共中央发布《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》（以下简称意见），意见中提到了当前我国发展不充分不平衡问题仍然突出，区域发展水平和收入分配差距仍然较大，促进全体人民共同富裕是一项长期且艰巨的任务。

近年来，作为沿海发达地区的浙江省在探索解决发展不平衡不充分问题方面取得了明显成效。浙江共同富裕示范区的建设，对于探索破解新时代社会主要矛盾的有效途径和为全国推动共同富裕提供省域范例有着积极的意义。远郊村作为发展最为落后、收入差距最大的区域，是浙江解决发展地区不平衡、建设共同富裕示范区道路上的重中之重。

1.2 浙江省村庄规划的探索

浙江的村庄规划演进历程，经历了3 个阶段：一是从2003 年到2010 年的“补缺阶段”，这一阶段村庄规划的主要目的是解决农村脏乱差问题，通过“千村示范、万村整治”工程，大力推动乡村“六化”和规划全覆盖；二是从2011 到2019 年的“扬长阶段”，这一阶段美丽乡村示范，着力推进“四美三宜”，安吉和桐庐的“中国美丽乡村”成为全国村庄规划与建设的学习对象；三是从2019 年至今的“全面振兴阶段”，这一阶段乡村规划新思路开始逐渐明晰，村庄规划向国土空间规划体系进行转型，村庄建设从单一服务村民功能逐步转向多元趋势与需求，包括土地综合整治与生态修复、建设用地的流转与集约利用、乡村文脉的传承等新需求，要做“实用、管用、好用”的乡村规划。

2 远郊型村庄的定义与困境

2.1 远郊村的定义

远郊村是指远离城镇建成区，处于基础设施服务半径以外，区位优势不突出，人口大量流失，建设用地闲置，工业化水平相对较低，以农业生产为主，保留了大面积山、水、林、田、湖等生产和生态景观斑块，表现为“半自然-自然”景观的村庄。

2.2 远郊村的发展困境

远郊村由于远离城区，普遍存在以下几个问题：一是仍以小农经营的生产方式为主，农地分布零散，农业专业化、规模化、集约化水平不高；二是年轻壮劳力流失、老龄化加剧，村庄智力的流失又导致农业转型慢、科技推广难等问题；三是由于区位优势不突出，村庄转而大力发展生态旅游，旅游项目和产品普遍存在特色不明显、产品低端、体验单一等问题；四是一方面土地、房屋闲置，另一方面发展要素供给跟不上，村庄公共配套设施不足，加速了村庄的破败，村庄发展存在两难困境；五是农村金融体系不健全，渠道少、缺口大，资金供给总量远不能满足农村经济发展对资金的需求。

3 远郊村发展的应对策略

村庄的发展离不开劳动力、土地、资本和技术等要素的保障，远郊村的发展比之城边村、城郊村，其区位优势不突出、人才吸引力不足、要素保障等问题更为突出，在村庄的发展道路上，我们需要重点考虑三个方面的问题：

一是如何在人口减少、土地要素供给受限的情况下，实现村庄产业的振兴、人居环境的改善和公共服务的普及。

二是如何在村庄年轻壮劳力流失的情况下，实现村庄经营模式由传统化、家庭化向专业化、规模化以及智能化的转变。

三是如何在村集体经济差、村民不富裕、融资渠道少的情况下，满足农村经济发展对资金的需求。

3.1 策略一：空间精明收缩，科学重塑人地关系

随着人口逐步减少和村庄逐渐衰退，土地资源的合理退出和优化重组是维持远郊村活力和区域效率的唯一选择。为此，远郊村应坚持人地挂钩的集约发展思路，按照“盘活存量、适度减量、做优增量、提高质量”的原则，梳理现状土地资源，科学重塑人地关系，继而推动产业结构转型升级、村庄功能优化调整。

人地关系的重塑是村庄建设的重点，需要做好以下几点：一是梳理现状存量用地，加快存量盘活，通过村庄闲置用房、低效用地再开发，实现村庄产业提升和经济社会发展；二是推进以人为核心的乡村建设，探索建立人地挂钩，以人定地制度。通过政策引导村庄集聚，推动建设用地规模总量降低和公共服务的普及普惠；三是严格控制新增用地供给；四是开展农地综合整治和农用地整理，提升耕地的数量和质量。

3.2 策略二：创新生产经营体系，重构人业协作关系

远郊村人口与智力流失的现实情况，注定只依靠本村老龄化人口无法满足农业农村高质量发展需要。同时，土地、房屋等要素资源碎片化的现实情况，也不利于专业团队的导入，因此需重点做好以下几点工作：一是需推动土地、资本、人才等要素在城乡之间双向流动，稳妥推进探索土地所有权、资格权、使用权“三权分置”。要素充分地流动以及权益的明确继而带动生产经营体系的创新，最终实现专业人做专业事，专业团队带领零散农户走向共同富裕。二是建立返乡人才激励机制，改变优质人口从农村流向城市的单向流动格局。三是创新乡村人才培育和引进使用机制，建立城乡、校地之间人才培养交流合作机制，以及医生、教师、科技等专技人员定期下乡服务机制。

3.3 策略三：坚持共建共享，完善利益联结机制

村庄建设覆盖面广，资金需求大，仅靠村民、村集体自有资金无法满足庞大的资金需求。村庄的发展需要政府、村集体、市场主体、村民多方参与，在过程中应积极引入外部资金、整合多方资源，探索土地、资本等要素使用权、收益权，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。同时，具体操作层面需要完善主体的利益共享、义务共担机制，注重保障村民获取潜在收益的正当权利，并充分激励村庄的受益主体，主动承担建设成本并积极参与公共品供给活动。

4 宁波万竹村村庄规划实践

4.1 万竹村概况

万竹村位于浙江省宁波市奉化区大堰镇东北部，东临宁波饮用水水源横山水库，西距国家5A 级风景名胜区溪口镇20 公里，处于宁波“四明山-雪窦山”大景区区域内。整个村庄四面环山，生态环境良好，村庄下辖万一、万二、万三和西堡岙4 个自然村。2021 年村庄户籍人口2560 人，人口年龄中位数为58 周岁，近年来由于缺乏新兴产业，年轻人口不停流失，老龄化日益严重。全村域现状建设用地40.31公顷，人均建设用地为157.52 平方米，按照宁波市村庄人均建设用地110平方米的使用标准，村庄建设用地有进一步集约使用的潜力。

万竹村产业主要为水稻、竹笋、花卉苗木、茶叶、水蜜桃与西瓜种植等，二、三产业较为落后。据统计，2020 年万竹全村人均收入12000 元左右，集体经济收入约32 万元，集体经济收入来源主要为茶山、花木、林地承包一级政策补助。根据官方统计,全国农村居民收入平均水平17131 元，2020 年浙江农村居民人均纯收入31930 元，万竹村在全国和省内都属于“相对贫困”的村庄。

4.2 万竹村的规划实践

4.2.1 空间——科学重塑人地关系

科学的人地关系是新时期远郊村建设的重要基础，万竹村在重塑村庄人地空间关系与乡村风貌上主要做了以下几个工作：

框定规模总量，选取地形坡度、高程、坡向、道路交通、河流水域、居民点聚集度、耕地连片度、耕地质量、地质条件、生态红线、植被条件等11 个因子作为适宜性评定依据（图1），按照落实永久基本农田、生态红线、农业适宜区及优化整合建设区的优先顺序，确定万竹农业生产区、生态保护区以及适宜建设区范围。结合现状农用地分析和规划期人口规模预测，规划划定村居点建设用地23.5 公顷，农业空间327.94 公顷。其中，永久基本农田293.98 公顷，其他农用地面积为33.96 公顷。规划通过撤并整合西堡岙局部、万二（前池村居点）、万三（西畈、青山下村居点）推动村居点宅基地复垦，复耕面积为7.88 公顷，复耕退建指标除满足中心村集中建设用地需求外，结余指标城乡统筹使用，指标收益用于村庄建设资金平衡。

图1 国土空间的适宜性评价——单因子分析（图片来源：作者自绘）

盘活闲置存量，随着资源要素约束加强，外部资源利用的“单程式经济”模式，越来越不具有可持续性，做好存量利用工作是远郊村人地关系处理的重要环节。村庄规划以实用性为出发点，做好村内“一户多宅”和违法用地的摸排调查，将万竹村79 处村庄闲置用地、违法用地、零散产业用地进行分类统计。按照主体意愿、减量成本、产业类型、产出效益等因素进行减量化筛查，明确近期减量对象，选择存量用地的减量实施路径（图2）。同时，基于村民问卷调查的数据，针对村民年龄结构偏大的特性，利用村内现状闲置用地，按照设施的服务人群和服务半径，精准植入医疗、养老、社会停车、村民图书馆、活动室、公园绿地等需求较大的公共服务设施，建立起基于“乡村生活圈”的远郊村公共服务设施，实现公共服务普及普惠，乡村生活提质增效。

图2 减量用地实施路径图（图片来源：作者自绘）

做优发展增量。万竹村人口虽处于逐渐减少的状态，但建设用地供给不能只依靠盘活存量用地，由于存量用地的处理需要渐进的过程，对于民生急需类项目仍应采用增存并举的原则，保障土地的供应。具体实践中，规划分类统计了村庄大龄青年集中安置、新兴产业用地、公共服务配套建设的用地需求，按照“一需一供”原则精准供地,最大化节约利用土地指标，提高乡村发展持续性。

提升环境质量。整治提升万竹村庄风貌，强调风貌延续、整旧如旧、新旧协调。村庄的凋敝往往来自于房屋的闲置和公共空间的破旧，村庄建设以这两点为切入点，开展了万兴路街道改造（图3）、万竹溪流域整治（图4）、万一横楼和徐氏宗祠两个文保点的修缮，通过重点项目以点带面优化村庄环境，提升公共空间质量。同时，以传统民居、美丽庭院改造为契机，将其改造为公共配套设施或发展民宿，提高万竹村的活力和宜居性。土地整理上，积极探索“基本农田-永农储备区-整备引导区”的分层联动机制，村庄规划结合国土空间综合整治，探索零星永久基本农田退出，争取农田集中连片，最终实现永农数量有增加、质量有提高、布局更集中、生态更优化，形成“田成方、林成行、渠相通、路相连”的基本格局。

图3 万兴路街道改造前后对照图（图片来源：作者自绘）

图4 万竹溪一侧设计前后对照图（图片来源：作者自绘）

4.2.2 产业——加强人业纽带协作

万竹村现状村庄产业主要以竹笋、水蜜桃、高山西瓜、茶叶、花卉苗木种植等为主导，产业类别简单，规模化、智能化较低。从万竹村实地的人、业出发，明确万竹村产业发展路径：（1）发展规模经济，进一步加大土地流转力度和规模，以“设施化、特色化、规模化、品牌化”为重点发展方向，积极引进农业龙头企业和水蜜桃、茶叶等种植大户，积极推行“企业+基地+农户”“合作社+农户”模式，通过专业团队提高农业产量和农产品附加值，实现“零散”小农户与现代农业有机衔接，将贫困户与专业团队精准捆绑，共享发展成果。（2）发展特色旅游产业，积极融入“四明山-雪窦山”景区，以柏坑漂流、三溪樱花基地、万竹溪等周边旅游资源为依托，深度挖掘乡间资源，通过环境整治、闲置用房改造、庭院美化，打造一批有特色、有品质的田园农家建筑，为民宿产业、农家乐产业发展提供基础。整理优化茶田竹林，探索“生态+田园+文化+旅游”的发展模式和“地方政府牵头+本地能人动员+市场主体经营+村民资产入股”的经营模式。（3）推行校企村合作教育和农民在线远程教育，针对万竹村村民专业技术程度低的问题，通过开设远程教育课程，定期组织在线直播课以及建立微信互动平台等，为农民提供后期学习与咨询的平台，同时，积极组织宁波职业技术学院、农业合作社，定期教导农民如何制作地方特色产品，形成地方品牌，让品牌效应发挥最大作用。

4.2.3 资金——完善共筹共享机制

村庄公共配套设施完善、风貌整治提升、乡村旅游开发等项目的开展都需要资金的保障，单单依靠村内自有资金是远远不够的，为此需要积极引入外部资金、整合多方资源，建立多渠道、多元化“三农”投入格局，同时应完善利益共享机制，充分调动各方主体的积极性，万竹村相关工作主要为以下几点。

一是政府投入，完善外部环境。按照《浙江省财政厅等四部门关于印发浙江省财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法的通知》，积极利用政府专项资金补助、贷款贴息、建设用地结余指标收益，开展村庄公共设施建设、风貌整治提升和土地综合整治等工作，万竹村由于区位优势不足，外部环境的完善是吸引社会资本投入的前提，也是远郊村村庄建设的先期工作，这部分资金需要政府先行投入。二是引入社会资本，提升村庄活力。依托社会资本在融资、产业发展、运营管理的先进经验，鼓励其参与规模农业和旅游业的发展建设，带领村民致富。三是充分利用村集体和村民自有资产、资金，发挥土地、房产等要素使用权、收益权，通过村民与专业团队精准捆绑，提高资产收益。四是完善各项目主体的“共筹、共建、共享”机制，充分调动各收益主体参与项目的积极性。利益分享方式是项目合作成败的关键要素，以万竹村民宿项目为例，通过地方政府培育期托底，村集体、市场主体、16 户业主公共参与项目的建设运营，明确各自职责、利润分红比例，最终有效推动了项目的实施（图5）。村民自筹自建的方式，有效地减轻了地方政府的财政负担，降低社会资本的运营风险，最大化地将发展的收益留给村民并激发其主体性与能动性。

图5 民宿项目利益联结机制图（图片来源：作者自绘）

结语

当前，我国发展不充分不平衡问题仍然突出，促进全体人民共同富裕是一项长期且艰巨的任务。远郊村作为特别不发达的区域，具有广阔的优化空间和发展潜力。新时期的村庄规划，将逐步完成从原先片面关注建设空间到关注全域全要素的管理的转变，强调规划的实用性与落地性。本文从土地、人力、资金三个层面介绍了万竹村在引入新兴产业、多元化运作、盘活存量土地、优化空间布局、提升村庄品质、出台保障政策等方面的实践经验，希望为全国推动共同富裕提供一定的借鉴。