动物卫生监督执法改革存在的问题与建议

冯安凤，董同国，朱俊辉

（1.湖北省丹江口市农业综合执法大队，湖北 丹江口 442700；2.湖北省丹江口市动物疫病预防控制中心，湖北 丹江口 442700）

2018 年11 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》，各地按照指导意见的要求推进改革的落实。2020 年7 月，经湖北省各市编制管理部门批复，各市（县级市）组建农业综合执法大队，将分散在同级农业农村部门及所属单位（包括动物卫生监督所）的行政处罚，以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制职能，由整合组建后的农业综合行政执法队伍集中行使，以农业农村部门的名义统一执法，同时，撤销了市动物卫生监督所，人员转隶到了农业综合执法大队［1］。原动物卫生监督所承担的行政许可（动物及动物产品检疫）以及病死动物和病害动物产品的无害化处理等日常的行业监管工作未明确分工，原动物卫生监督所人员仍然承担着动物及动物产品检疫、无害化处理监管等日常的行业监管工作［2］，这种工作分配在一定程度上限制或影响了农业综合执法工作的开展，制约了改革的效果提升。

1 原动物卫生监督机构配置情况

原动物卫生监督机构职能配置主要分为两类：一是法律授权的职责。根据2021 年修订前的《动物防疫法》规定，负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督执法工作。二是委托交办的任务。受主管部门的委托，承担兽药、饲料、生鲜乳等有关畜产品质量安全监督执法职能［3］。

从行政管理的角度看，动物卫生监督机构行使的职权可分为3 种，一是行政许可。负责动物和动物产品检疫，跨省引进种用、乳用动物及其精液、胚胎、种蛋的检疫审批。二是监督检查。负责动物防疫检疫、养殖环节病死动物无害化处理、动物诊疗、畜禽屠宰监督检查；承担兽药和饲料生产、经营、使用环节的监督检查，养殖、屠宰环节的“瘦肉精”等违禁物监督检查，生鲜乳等有关畜产品质量安全监督检查。三是行政处罚，负责动物检疫、防疫等违法案件的执法查处；承担兽药、饲料、畜禽屠宰、生鲜乳等有关违法案件的执法查处［4］。

2 动物卫生监督机构体系建设主要成效

随着现代畜牧业快速发展和人民消费水平不断提高，动物卫生监督工作发挥的作用日益凸显［5］，其主要作用表现在4 个方面。

1）保障畜牧业生产安全。严格养殖环节的疫病防控和畜牧业投入品监管，对规模化养殖场（户）进行网格化管理，保障畜牧业生产健康稳定发展。一是强化养殖场的属地监管机制。遵循“属地监管为主要，分级监管为次要”的监管原则，对养殖场建立监管分类制度，A 类，质量信誉度好；B 类，有质量信誉度；C 类，质量信誉度一般；D 类，质量信誉度差。对D 类列入黑名单管理，对C 类要加强监管和抽检，对A、B 类定时监管抽检。根据经常性的监管抽检情况调整企业分类级次。加强属地监管，由各镇办处（区）畜牧兽医服务中心包联，将基层养殖场的监管工作分配到每个责任个体；由县级市进行整体指导，各镇办处（区）畜牧兽医服务中心进行具体监管，不定期安排人员到基层养殖场突击检查。县级部门定期整合各镇办处（区）畜牧兽医服务中心上报的信息，综合剖析各镇办处（区）的养殖安全形势，对于日常监管出现问题、防疫工作未符合标准、逃避免疫接种、未严格依循流程处置病死动物的养殖场，强化监管和惩戒力度，并实时跟进处理进程。二是强化养殖场信息网格化管理。信息化时代，养殖场日常管理也要与时俱进，推广并使用新型养殖场管理软件（比如湖北智慧兽医），把日常的防疫接种、消毒杀菌、兽药使用、饲料购置使用、检疫申报、无害化处理等一系列工作信息都及时计入到管理系统中，以此督促养殖场设置更具标准性和完善性的信息管理机制。细化来看，网格信息在横向上可以依循行政管理的层次结构进行细分，把具体的工作任务细化到每一个镇办处区；在纵向上可以依循辖区管理原则加以细分，将每一名从业人员的具体职责逐一落实到位、责任细化到个人。然后以网格的方式呈现出来，做到职责分化、任务具体、程序标准、信息明确，基于整体将每一个细节贯彻到位。三是推行养殖场和官方兽医包联制度。为切实做到各项监管政策的有效贯彻，在监管工作中推行官方兽医包联监管制度，让兽医和养殖场进行一对一结对。具体来看，组织县级兽医负责包联A 级养殖场，镇办处区兽医则负责B 和C 级的日常监管工作。各位负责人仔细检查所负责养殖场的具体情况，全面摸底清查，把养殖的畜禽类型、具体数量、免疫情况等各项信息记录下来，做到“面面俱到”，同时帮助养殖人员落实好养殖档案整理事宜。尤其要抓好对养殖场在畜禽养殖、药物喂服、消毒杀菌、无害化处理等工作的检查监管，仔细填好监管记录表，对养殖户进行养殖技术的指导，助推基层养殖的专业化、集约化进程。

2）保障动物产品质量安全。一是突出抓好动物产地、屠宰检疫和生猪屠宰监督执法工作。丹江口市依托“湖北省兽医卫生管理系统”上传动物检疫信息，申报、受理、检疫、出证等全流程可在“智慧兽医”手机App 操作或查看，从而实现了动物产品质量全过程可追溯、动物检疫业务全流程受监管。2021 年检疫畜禽205 万头（只），无害化处理病害动物产品及不可食用动物产品24 t。二是强化兽药、饲料日常监管，组织开展畜牧投入品、抗生素残留、“瘦肉精”等违禁添加物专项整治工作。三是加大执法工作力度。2021 年查出违反《动物防疫法》《兽药管理条例》《饲料和饲料添加剂管理条例》等案件共计21件。

3）保障公共卫生安全，严把外埠入本市动物及其产品安全［6］。动物与人的传染病密切相关，70%的动物疫病可以传染给人类，75%的人类新发传染病来源于动物。世界上已知的人畜共患病包括病毒病、细菌病、寄生虫病，还有衣原体病、真菌病等达200 多种，给相关从业人员和消费者带来严重威胁。在动物饲养、屠宰、加工、经营、运输等各个环节，动物疫病病原微生物对生产经营者的从业人员、最终消费者的人体健康可能会造成危害，也可能传播到周边的环境中给公共卫生安全造成危害。加强动物调运监管，严格外埠入本市动物及其产品落地监管。对用于屠宰的动物，严把入场关，认真执行查证验物、临床检查以及消毒等工作制度；对于继续饲养的畜禽，落实调运畜禽落地报告制度。对调入畜禽进行隔离、消毒，加强饲养管理，先饮水再喂食，饮水中添加电解多维，做好抗应激反应处理。每1 周进行1次环境消毒，监管30 d，健康无症状加强免疫后才可混群饲养。2021 年，外省调入手续齐全的畜禽车辆886 辆，其中猪牛羊23 230 头（只），禽866 000 羽，畜禽产品2 560 t，有效防范外来动物疫病传入和人畜共患病发生与传播风险。

4）保障生态环境安全。黄浦江上游水域漂浮死猪事件发生后，政府出台了建立健全病死畜禽无害化处理工作长效机制［7］，全面提升了病死畜禽无害化处理工作效率，加强动物疫病防控，保护生态环境，保障食品安全。一是建立运行体系，落实收集处理制度。丹江口市按照“统一收集、集中处理”的要求，建立养殖场（户）主动报告、乡镇统一收集、无害化处理中心统一转运处理或乡镇集中处理的病死动物无害化处理运行体系。以养殖量大小分类，以乡镇区域分片，即以18 个基层畜牧兽医服务中心、6 个规模化养殖场为依托建立了24 个收集点，购置暂存设施设备病死畜禽储藏冰柜等在收集点进行投放。二是引导社会资本投资。2017 年4 月，引进浙江禾和动物无害化处理有限公司，在丹江口市建立病死畜禽无害化处理收集中心，负责辖区内病死畜禽收集、运输、储存等环节无害化收集、处理工作，装满冻库后由运输病死畜禽的密封车运送到处理中心进行无害化处理，并执行申报、收集、暂存、转运、处理等监督管理制度。三是加强分散处理体系建设。动物无害化处理有限公司（收集中心）车辆无法到达的偏远区域（非集中收集处理区）生猪出现死亡，由辖区内的畜牧兽医服务中心到现场进行监督处理，严格按照《病死及病害动物无害化处理技术规范》（农医发〔2017〕25 号）进行处理，确保有效杀灭病原体，确保清洁安全，不污染环境。

2019 年，丹江口市建立病死畜禽无害化处理监管系统，此系统是涵盖病死畜禽收集、无害化处理、执法监管等环节的全方位管理平台。系统投入使用为丹江口市完善病死畜禽无害化处理机制，规范病死畜禽无害化的收集、处理、监管和补助申报受理等工作提供信息化手段，实现了病死畜禽收集、储存、调运、处理等无害化处理的全程规范运作和全程监管，既防范病死动物流向餐桌，又避免随意丢弃病死畜禽对环境造成污染，在保障公共卫生安全、食品安全、生态环境安全方面发挥积极作用。2021 年，丹江口市无害化收集处理病死猪16 853 头。

3 对动物卫生监督执法机构改革的建议

根据丹江口的动物卫生监督执法实践，建议依据2021 年1 月修订的《动物防疫法》，按照两种方案进行动物卫生监督机构改革。

（1）保留动物卫生监督机构，仅负责动物检疫和日常行业监管，行政处罚权以及与之相关的行政检查、行政强制职能并入综合执法机构。

动物卫生监督的日常监管比如检疫、无害化处理等环节属于行业管理，与农业综合执法机构主要行使农业监管工作中的行政处罚环节监管方式不同，可以采取行政许可、政策扶持、市场调控等措施，因而日常行业管理应划归动物卫生监督机构。从目前改革情况来看，不同地方、甚至不同领导对监管、执法、处罚职能划分界定各不相同，认为“监管仅限于处罚”“处罚就是监管的全部”的认识。普遍认为成立农业综合执法部门后，本部门就没有监管权了，把各自行业的日常监管也全交有农业综合执法部门，包办代替所有的行业监管事务，造成相互配合不主动，存在推诿扯皮现象。

（2）保留动物卫生监督所牌子，加挂于动物疫病预防控制机构，行使检疫职能和日常管理，行政处罚权并入综合执法机构。

中国动物疫病预防控制中心是承担全国动物疫情分析和处理、重大动物疫病防控、畜禽产品质量安全检测和动物卫生监督等事务的管理机构［8］。主要职责是协助兽医行政主管部门拟定兽医、动物防疫检疫等有关法律、法规和政策建议；受农业农村部委托，承担全国动物卫生监督的业务指导工作，协助开展重大动物卫生违法案件的调查；组织实施动物及动物产品检疫。县级动物疫病预防控制机构加挂动物卫生监督的牌子，行政处罚权并入综合执法机构，此类改革更容易建立一个权责明晰、上下贯通、指挥顺畅、运行高效、保障有力的动物卫生监督体系。

4 对动物卫生监督执法工作的建议

动物卫生监督机构体系对动物卫生监督工作发挥了极其重要的作用，动物卫生监督机构体系改革，对于保障畜牧业生产安全、保障动物产品质量安全、保障公共卫生安全、保障生态环境安全方面起到了较大的促进作用。综合执法体制改革是一个系统工程，既涉及到行政执法主体，涉及到机构和人员，又包含体制和机制、相关行为和规范，需要有系统的思维，综合统筹的谋划才能稳妥地进行。畜牧兽医主管部门应高度重视综合执法体制改革，应持续关注改革后出现的新情况和新问题，积极向政府领导汇报，与编制部门沟通，维护动物卫生监督执法体制延续和队伍稳定，实现动物卫生监督管理工作的平稳过渡。

（1）理顺执法职责及监管部门职能。理顺执法职责和监管部门关系，明确相互之间的行为边界和具体职责分工，着力解决部门间职责交叉等问题。建立监管部门与农业执法机构相互配合的“检打联动”工作机制。加强执法机构与行业管理、技术推广、检疫检验检测等其他机构的协作配合，充分发挥各自优势形成工作合力。建立监管部门与执法机构之间协调运行机制，杜绝出现推诿扯皮现象。不能简单的认为是“物理叠加”，而应该是复合的“化学反应”，达到“1+1>2”的效果。

（2）加大农业执法队伍培训。畜牧兽医执法涉及畜牧兽医方面的法律法规、规章制度有近百部，包括动物防疫、检疫监督、畜牧业、兽药、饲料、生鲜乳、种畜禽、屠宰管理、兽医实验室、疫情应急处置等。畜牧兽医执法专业性强，没有长期的专业学习、培训很难依法履职。机构改革后，执法人员变动较大要对症施决策：一是加强对执法人员专业知识培训，定期举办执法人员专业知识培训班，邀请专家授课，或组织执法人员现场培训、网络培训考试、案卷评查、岗位演练等途径切实提高执法人员的执法能力，提升执法人员综合素质，做到“会办案”“敢办案”，逐步达到“办好案”“办铁案”的水平。打造一支政治信念坚定、业务技能娴熟、执法行为规范、人民群众满意的农业行政执法队伍。二要严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度，执法资格考试不合格的，不得从事监督检查和行政处罚活动。要加大法律专业人员配置比例，提高执法人员政治素质法律素质、业务水平，推进执法人员专职化。