河南省水治理领域政策工具分析

艾丽娟，杜春桃，王子彦

(大连理工大学 人文与社会科学学部，辽宁 大连 116024)

1978年以来，我国水治理面临着水资源供需紧张、水环境质量下降、水生态破坏严重、水利工程建设和管理滞后、水治理体系不完善等问题[1]。河南省地跨黄河流域、长江流域、淮河流域、长江流域四大流域，但全省入境水量少于出境水量，水资源总量不足全国的1.42%，人均水资源量不及全国平均水平的五分之一[2]。河南省水旱灾害多发，使得水资源利用效率不高，水资源供需矛盾突出。另外，随着河南省经济发展和人口数量的增多，废水排放量日益增加，水环境污染严重，但水生态修复能力却不足。这些问题反过来又制约着河南省经济的发展。2021年，河南省水利工作会议要求全省水利工作要深入贯彻习近平生态文明思想和“十六字”治水方针，持续推进四水同治，建设河南水利发展新格局，推动水利事业高质量发展[3]。2021年5月，习近平总书记在推进南水北调后续工程高质量发展座谈会上发表了重要讲话，为新时期治水工作提供了基本遵循[4]。

目前，对水治理政策工具的研究主要集中在水污染、水资源等具体领域，系统梳理并分析水治理不同领域政策工具的文献较少，也缺少分析水治理政策工具演变的研究。因此，全面研究水治理不同领域政策工具的使用情况，能够反映政策工具的使用偏好，利于在政策制定过程中科学选择政策工具组合，使水治理政策更加科学规范，有效提升水污染、水灾害、水环境、水工程等治理的效果。

1 水治理政策工具的内涵与分类

政策工具，又称“治理工具或政府工具”，是在既定的政策环境下，政策执行者为解决政策问题、达成政策目标而采取的实施政策方案等的具体手段和方式[5]。

环境政策工具是公共政策主体为解决某一问题或者实现环境目标而采取的手段的总称[6]。国际上，最初将环境政策工具分为命令-控制式工具和市场化工具，后随着环境治理理论和治理实践的不断发展，环境政策工具增加了公众参与型[7]。通过分析环境政策工具的演变发现，传统的命令-控制型工具存在局限性，多种工具组合使用是新的研究和实践方向。选择合适的政策工具是政策工具研究的另一重要方向[8]。余伟等人利用2004—2011年间我国省级面板数据，分析不同环境政策工具对技术创新的影响，并提出我国环境政策工具应综合运用管制、经济手段和“软”手段等政策工具[9]。罗敏等人认为，环境政策工具的有效选择与组合在环境污染的源头、过程以及末端治理中，都发挥着至关重要的作用[10]。李胜兰等人研究认为，在不考虑交易费用的情况下，三类环境政策工具均有改善环境质量的效果[11]。

结合现有文献，本文使用环境政策工具三分法，将河南省水治理政策工具分为3种类型，即强制型、市场型和社会参与型。强制型政策工具是指政府使用强制性权威对特定的目标群体进行规制或限定，例如监督监管、整改、考核、禁令等措施；市场型政策工具是以市场为基础，通过经济杠杆和市场调节，尽可能地减少负外部效应对水体的污染，其中最常用的是税费制度和排污权交易，除此之外还有财政补贴、生态补偿等；社会参与型政策工具是指公民、企业、社会组织等参与水治理事务，包括社会监督、宣传引导等。

2 政策文本来源与分析方法

2.1 政策文本获取与筛选

本文在北大法宝、中国知网以及河南省人民政府、河南省发展和改革委员会、河南省自然资源厅、河南省生态环境厅、河南省水利厅、河南省林业局、河南省水文水资源局等厅局网站平台，以“水” “水治理” “水环境治理” “河道治理”“湖泊”等为主题词，对河南省水治理政策进行检索。结合Python(计算机编程语言)爬虫和人工收集的方法，剔除了目录清单类、任务及总结类、监督评审类、技术征集类、标准类、会议通知类等，同时删除了表格、工作安排等政策附录，仅保留有实质内容的附录。最终，本文选出1978—2021年间的政策文本426份，其中包含法律、条例、实施细则、实施办法、通知、意见等文本类型。

结合1978—2021年间社会主要事件以及重要节点政策的出台，将河南省水治理政策演变划分为4个阶段，即政策初始阶段(1978—1997年共27份)、政策调整阶段(1998—2010年共69份)、政策发展阶段(2011—2014年共109份)、政策深化阶段(2015—2021年共221份)。

2.2 政策工具的编码

本文采用内容分析法，先利用Nvivo 11 Plus软件对所有文本进行解读并逐句或者逐段落编码；再结合“查询-文本”搜索功能进行二次复核与编码，形成开放式编码；然后对所有编码进行比较与归类，进行主轴编码；最后将相对范畴化的主轴编码纳入对应的政策工具类型中，形成政策工具编码范例表(见表1)。在信度检验阶段，由另一位编码员随机对4个阶段的政策文本抽取1份进行独立编码，两位编码员的编码一致率达到95%，说明编码具有较高的可信度。

表1 政策工具编码范例表

结合《中国水治理研究》[12]和“四水共治”对治水的分类，本文将水治理分为：水灾害治理、水资源治理、水环境治理、水工程治理、水市场治理、水生态治理、水综合治理7个领域(表2)。

表2 水治理领域分类

在对水治理进行分类后，按照水治理不同领域与不同的政策工具类型进行横向与纵向的比较，分析河南省水治理政策工具的选择偏好，优化水治理政策工具的使用。

3 河南省水治理政策工具及其发展分析

3.1 河南省水治理政策文本及政策工具的演变分析

对1978—2021年间的政策文本和政策工具按照时间段进行划分，呈现出河南省水治理政策文本和政策工具在不同阶段的演变过程(见图1、图2)。

图2 政策工具在水治理不同领域的使用分布

3.1.1 水治理领域

从图1可以看出，前两阶段，河南省水治理政策集中在水工程和水灾害治理领域，政策文本数量占总数的40%。经分析发现，河南省地理气候条件特殊，水旱灾害频发，此时的水利工程与非水利工程在应对灾害方面能力不足，给经济、社会造成巨大损失。

图1 水治理不同领域政策文本数量与政策工具分布

第三阶段，除了水工程和水灾害治理领域，水环境和水资源治理领域也成为政府关注的重点，水环境治理和水资源治理领域的政策文本数量分别比第二阶段增加了300%和80%。改革开放后，河南省工业企业快速发展，但一二三产业和工业内部结构不合理，造纸、皮革等污染严重行业所占比例仍较大，大量工业企业排放不达标，偷排现象严重，全省污染排放总量高于环境承载能力，污水处理设施也不能满足需求，导致河南省整体水污染严重，水质和水环境质量差。2011年，河南省大力推进水利改革，推动水利跨越式发展。这一阶段，河南省不仅加强了污染减排、监测、考核三大体系建设，还开展了农村环境综合整治试点和节水工作，加强了对水资源的管理。

第四阶段，河南省水治理政策文本在水市场治理和水综合治理领域数量增长幅度最大，分别比第三阶段的政策文本数量增加了17倍和3倍。由于水资源的公共性和环境污染的负外部性特征，政府的强制权威显得尤为重要，而市场的激励机制能够更有效地发挥政府与市场的作用。

例如，农业水价综合改革、水权试点和水权交易、水利建设市场主体“黑名单”管理办法等政策，均显示了市场在水资源配置中的决定性作用，更好地促进了水资源的优化配置。其次，水综合治理领域的政策文本数量随着河南省对四水同治、水事纠纷、水行政执法、水利技术等领域的关注而不断增加。总体来说，水治理不同领域的政策文本数量均有所增长，说明河南省水治理问题受到更多的关注，水治理体系更加健全。

3.1.2 政策工具的使用情况

从图1和图2中可以看出，河南省水治理政策工具均以强制型政策工具为主，水环境治理、水资源治理和水市场治理领域中，市场型政策工具使用次数较多，占市场型政策节点总数的61%。社会参与型政策工具在水环境和水资源治理领域中使用频次较高，在水治理其他领域使用频次较低。

强制型政策工具贯穿河南省水治理全过程，第一阶段中，强制型政策工具的使用比例为81%，市场型政策工具的使用占比为11%，社会参与型政策工具的使用占比为8%；第四阶段中，强制型政策工具的使用占比降低了6%，市场型政策工具的使用占比增加了2%，社会参与型政策工具的使用占比增加了4%。虽然，河南省水治理中强制型政策工具的使用仍占主体，但是市场型和社会参与型政策工具的使用比例在不断增加，这体现了河南省水治理政策正从“政府管控”向“多元合作治理”过渡。

3.2 河南省水治理政策手段的使用分析

河南省水治理政策工具分为强制型政策工具、市场型政策工具、社会参与型政策工具等，每种政策工具均由多种政策手段组成。本文对数量多、使用频率高及具有代表性的政策手段进行了分析(见图3)。

图3 不同阶段政策工具的使用变化

在强制型政策工具中，监督监管一直是河南省水治理4个阶段中使用最频繁的政策手段，该政策手段有强制约束的功能，对行为主体的行为起到了规范作用。比如，工程监理是对水文工程建设的质量、资金、安全等全面的监督。责任职责与问责惩处具有一致性，在河南省水治理中有许多具有代表性的责任划分制度。例如，行政首长负责制、河长(湖长)制、环境责任追究制等，在政策制定时就已经明确了责任单位与主管部门的责任范围与内容，能够有效地对责任单位和主管部门进行监督。目标规划主要包括环境目标与水旱灾害防御规划。通过明确整治目标、重点任务、整治措施和实施周期，制定专项整治方案和年度整治计划，能够更好地开展后续水治理与评估，同时也可以科学预防水旱灾害，减轻水旱灾害造成的损失。强制规定、准入许可、总量管控、污染企业关转停等政策手段均具有强制约束力，能够从不同角度干预行为者的行为。总体来说，在河南省水治理政策中，政府主导的强制型治理手段占主导地位，而且已经形成事前防御目标与责任划分、事中执行与监管、事后考核评估与问责惩处等一系列治水程序，为河南省水治理提供了制度保障。

在市场型政策工具中，使用较频繁的政策手段是技术推广，主要集中在水资源治理领域。在河南省水治理的4个阶段中，政策文件多次提到要在污水处理、水质监测、灌溉、节水、湿地保护等方面推广运用科学先进的技术、工艺和设备，做到从源头治水以减少污染成本，实现水资源和生态环境的可持续发展。此外，还有收费、价格政策、金融支持、税收等手段。收费包括对水土保持补偿费、生态补偿费、污水处理费、排污费以及水资源费等费用的征收，这是最常使用也是最有效的市场型政策手段。 价格政策这一政策手段是水资源费征收的重要保障。工业用水、服务业用水、居民生活用水等均需要有配套的水价与水费计收机制，价格政策这一政策手段有利于促进节约用水，提高用水效率，实现水资源可持续利用。金融支持这一政策手段的使用主要集中在水工程治理和水环境治理领域，一方面政府通过资金补贴以及利息减免等方式加大对水利建设的支持力度；另一方会利用防治优惠贷款和引进外资等政策用于水污染防治。金融支持政策手段的使用不仅能为河南省治水提供资金保障，还能提高治水的积极性。税收和收费都是将环境污染的外部成本内部化的有效手段，但税收与收费不同，税收更具有专项性，很少能用于地方治污的公共开支，因而收费成为是环境治理中最有效的市场型政策手段[13]。虽然市场型政策工具在三类政策工具中所占的比例较小，但其总量已有所上升，说明河南省已意识到市场在治水中的重要作用。这有助于从不同角度提高河南省治水积极性和质量。

社会参与是社会参与型政策工具中最常用的政策手段，尤其是在水环境治理领域。河南省政府通过公众监督、举报、听证等方式借助公众力量，听取公众意见，使得水治理政策更能满足公众需求。宣传引导这一政策手段的使用数量也在逐阶段增加，河南省政府采取多种形式，加大对国情、省情、水情的宣传力度，增强广大人民群众的水患意识、节水意识、水资源保护与水土保持意识等，广泛动员全社会力量理解、支持和参与水利建设，为水利事业又好又快发展营造良好舆论氛围。信息公开这一政策手段的使用，有效解决了政府与公民之间的信息不对称问题，降低了公民参与监督、举报等公共事务的成本，为社会参与提供了更加透明化的信息保障，有助于调动公众参与的积极性。另外，社会公众的力量还体现在多层次、多渠道开辟资金来源上。例如，2006年河南省为建设农村饮水安全工程，逐步建立了以政府投资为导向、群众投入为重点、社会投资为补充的多元化投资体制，PPP模式(公共私营合作制)在水污染治理领域也发挥了突出的作用[14]。以上分析说明，河南省治水已经形成了从思想到具体实践的社会参与水治理的机制，呈现出河南省水治理更加尊重民意的趋势。

4 河南省水治理政策工具存在的问题

4.1 水治理政策工具存在治理盲点

水治理政策工具存在的治理盲点主要表现在，河南省治水对水市场、水生态治理等领域关注滞后，导致治水片面化及其政策工具较少。河南省水治理第一阶段，水治理政策集中在水灾害治理领域，第二阶段水治理政策集中在水灾害治理、水资源治理、水工程治理等领域，第三阶段在第二阶段的基础上增加了水环境治理领域，第四阶段水治理7个领域均受到重视。2018年，河南省政府提出“四水同治”包括：水资源、水生态、水环境和水灾害4个领域。2021年12月，河南省发布《河南省“十四五”水安全保障和水生态环境保护规划》对水安全和水生态提出了新要求，增加了水治理的范围。但本文分析发现，水市场治理和水生态治理领域政策文本数量所占比例不足18%。这说明，在河南省水治理政策中，水市场治理与水生态治理领域处于初始阶段，政策数量相对较少，政策工具的使用稍显不足。

从总体来看，水灾害治理、水工程治理、水环境治理、水资源治理、水综合治理等领域的政策数量、内容及手段等较为多样，但是水市场治理、水生态治理领域的政策数量较少，具体的治理内容及其政策手段仍有局限性，体现了河南省水治理政策关注点分布不均衡，政策体系仍不够完善。

4.2 水治理政策工具结构失衡

第一，政策工具的整体失衡。在河南省水治理政策中，强制型政策工具占据77%，市场型和社会参与型政策工具分别仅占12%、11%，这说明强制型政策工具在河南省水治理中占主导地位。强制型政策工具大多以命令-控制型的方式对涉水行为主体的行为进行约束，虽然有易操作、可监管的特点，但是这种治理方式往往会因为政策的普适性与程序或考核指标的僵化性而导致政策失灵[15]。

第二，各政策手段配置失衡。结合前文分析，强制型政策工具中监督监管、责任职责、问责惩处、目标规划等政策手段的使用占比很大，而总量管控、“三同时”制度、准入许可等能够更好地保障水治理执行的细节性政策手段的使用频次较低；在市场型政策工具中，税收是将环境污染的外部成本内部化的一种不可替代的方式[16]，但是税收政策手段的使用次数非常少；教育培训与多方交流等政策手段是从外部获取信息、汲取不同经验的有效方式。但在社会参与型政策工具中，政府使用的政策手段主要集中在社会参与、信息公开和宣传引导上，相比教育培训、多方交流等政策手段的使用频率差别较大。

4.3 不同领域的政策工具缺少针对性

第一，水灾害治理领域的政策缺少预测性与参与性政策手段。水灾害的发生有一定的不确定性，且会造成巨大的社会经济损失。因此，水灾害治理比较注重事前的预测与事后政府的集中统一领导，同时需要借助社会力量共同参与救援。然而从统计数据来看，在水灾害治理政策中，使用与推广预警洪涝灾害技术、鼓励社会参与的政策手段数量少，防洪标准低，不利于最大限度地预防水灾与应对危害。

第二，水资源治理与水环境治理领域的政策中，强制型政策手段过多。水资源、水环境治理具有复杂性与公共性，政府的强制约束力对水资源与水环境的治理是必要的，但强制型政策手段主要集中在监督监管、责任职责等方面，忽视了准入许可、“三同时”制度等政策手段的使用。另外，在水治理过程中，政府的单边管制容易产生程序僵化、部门条块分割等问题，仅使用强制型政策手段不能满足人们对优美生态环境的需求，现有政策中市场型与社会参与型政策手段数量较少。

第三，水工程治理领域的政策手段过于单一。水工程治理具有耗时、耗成本、数量多且有安全隐患等特点。因此，依靠市场与社会资源筹措资金以完成水利建设，是近几年水利工程建设常用的方式。比如，政府通过与社会资本合作共同完成水利工程的建设，不仅可以减轻政府的财政压力，还能够提高工程建设的效率，但这方面政策手段的使用稍显不足。除此之外，在水利工程建设、完工与投入使用中，政府对建设单位与工程验收的资质指标以及考核评估是保障水利工程质量、保持水利工程正常使用的关键步骤。在分析统计数据后发现，考核评估与资质指标政策手段使用的次数共占水工程治理领域政策手段总比例的7%，属于较低范围，这说明水工程治理领域的政策手段较为单一。

第四，水市场、水生态治理领域关注度不足，政策手段总数较少。水市场、水生态、水综合治理等领域是近几年水治理比较关注的领域。水综合治理领域的政策量及政策手段数量有所增长，但水市场和水生态治理领域的政策及其政策手段数量较少。例如，生态补偿是水生态治理的一种新型环境管理手段，能够协调生态环境保护中的各种利益关系，是保护和修复生态环境的重要措施[17]。但在水生态治理领域中，生态补偿和技术推广的政策手段使用并不广泛。

综上可以看出，水治理不同领域有不同特点，但是政策工具的使用具有普适性，水治理不同领域使用针对性政策手段的科学性有待提高。

5 进一步完善河南省水治理政策的建议

河南省水治理不同领域均有不同属性，需要构建更加完善的水治理政策体系，结合各领域特点，最大限度地发挥政策工具在水治理政策中的调节作用，提升河南省水治理的水平。

5.1 水治理领域政策工具全覆盖，消除政策工具盲点

通过前文分析发现，河南省水治理政策体系的内容不断丰富，治理领域不断扩大。但是河南省水治理政策体系在水治理领域及其政策工具层面仍存在不足，因此要结合新时代需求调整水治理政策，不断完善水治理体系。

本文将河南省水治理划分为7个领域，河南省“四水同治”只包含了4个治理领域。因此，未来河南省水治理政策可以从3个方面改善：一是要将“四水同治”贯彻到底，统筹治理水资源、水生态、水环境、水灾害等领域，建设现代化水利工程；二是要重视水市场、水工程、水综合治理等领域，利用市场机制，通过水权交易、水价等手段推进水利工程建设，改善水资源管理，同时要完善水事纠纷、水情教育、水政等方面的政策，做到水治理领域各方面均衡发展；三是在未来的政策中要科学选择政策手段，强化多种政策手段的综合运用。

5.2 综合运用3种政策工具，加强政策工具的组合

政策工具的合理使用反映了河南省水治理的政策偏好与治理水平。多种政策工具的科学组合能够提升水治理的能力与效果，保障水资源的可持续利用，打造人与自然和谐共生的生态格局。

第一，强制型政策工具在河南省水治理政策工具中已占较大比例，因此,在未来的政策制定中，更需要市场型与社会型政策工具在水治理中发挥作用。通过市场激励、非营利组织和公众参与等方式，调动不同主体的积极性。在政府主导的水治理基础上，加快由政府单一管制向多元治理的转变，不断提升政府应对各种水问题的能力。

第二，在今后的水治理中，应适当降低强制型政策工具的使用比例并规范强制型政策工具的使用。一方面，要对强制型政策工具与手段进行评估，对投入与产出进行比较，避免资金、资源的浪费；另一方面，在政策执行前要对当地的水问题进行调研，结合实际情况选择合适的方式。同时，适当扩大税收、公众参与和宣传教育等在水治理政策工具中的使用比例，不仅能够直接使环境外部成本内部化，增加政府收入，还能够通过安全、环境等方面的教育培训提高公众应对水问题的能力和保护环境的意识。

5.3 结合不同治理领域特点，针对性地使用政策手段

水治理的不同领域需应对不同的水问题，若使用普遍性的政策手段则不能起到高效治理的作用。在开展水治理时，应充分了解每种政策手段的优缺点，结合水治理不同的领域，有针对性地使用政策手段，实现政策手段与治理领域的协调互补。

第一，针对水灾害的发生具有不确定性的特点，应加强洪涝灾害防御规划与技术推广等政策手段的使用，提高灾害应对能力；第二，针对水环境和水资源治理复杂的特点，应综合使用强制型政策手段，利用准入许可制度严格限制污染设施的建设与污染物的排放，发挥“三同时”制度预防新污染、治理旧污染的作用；第三，针对水工程治理的特点，应利用市场型政策工具，加强政府与社会资本的合作，加快转变政府职能，依靠资质指标与考核评估等政策手段，严格把关以保障水利工程的质量；第四，针对水生态治理，在政策制定中应更重视生态补偿和技术推广等政策手段的使用，运用经济手段调节相关利益者的关系，有效解决用水矛盾、生态破坏等问题。

另外，河南省水治理需综合运用市场型与社会型政策工具，形成以政府为主导、市场与公众共同参与的多中心治理的治理结构，加大省情、水情和水生态环境保护宣传教育力度，激发人民群众爱水护水的积极性，营造良好的水保护氛围。