不能以农村宅基地审批为由修改“三调”成果

□ 朱迪

案 情

不久前，某市自然资源主管部门接到该市某村村民覃先生提出的修改该村第三次全国国土调查（以下简称“三调”）成果中耕地图斑类型的书面请求。村民怎么会对作为重大国情国力调查的“三调”成果有异议？该市自然资源主管部门负责信访事项的工作人员经过多方了解后才明白事情的原由。覃先生家中8 口人都居住在村里的老屋中，覃先生于2022 年结婚分户后，就不便与父亲和兄弟姐妹挤在老屋共同生活。为改变自身居住条件，经该村村委同意后，覃先生到所在镇乡村建设综合服务中心申请农村宅基地。对于覃先生的申请，农房审批承办人员答复：目前“三调”成果已经启用，其拟申请的农村宅基地位置地类为耕地，不能批准宅基地使用申请，并建议其到市自然资源主管部门将选址范围内的耕地改为其他地类才能通过审批。这也就出现了本文开头覃先生要求修改“三调”成果的一幕。那么，“三调”成果能不能修改？修改了图斑类型的宅基地建设申请能否通过审批？

分 歧

“三调”数据成果客观地反映了国土利用状况，也反映了耕地保护、生态建设等方面存在问题，各相关领域在对“三调”数据成果应用中，时有调整成果以适应其管理需求的提法出现，其原因是没有准确理解国家对调查真实性的要求。

覃先生认为，2020 年年底，他将拟申请宅基地所在位置推平，之后一直没有耕种，就不能算是耕地，市自然资源主管部门如果能按乡村建设综合服务中心要求，将对应“三调”地类改为建设用地，他申请的宅基地就能顺利通过审批，希望市自然资源主管部门能予以办理。

乡村建设综合服务中心认为，中心承接了自然资源、农业农村、住房城乡建设等部门委托的农宅建设审批职能，上级部门要求新批农宅要充分利用原有宅基地、村内空闲地和未利用地，不得占用耕地建住宅。通过在该省农宅建设审批系统中核查，覃先生宅基地选址占用到耕地，因覃先生又不愿意修改选址，就想着找自然资源主管部门修改“三调”成果，并希望通过系统审查。

市自然资源主管部门认为，新《土地管理法》实施后，农宅建设审批管理部门明确为农业农村部门。该省进行农宅审批改革时将审批权限下放乡（镇）人民政府承担，基层审批部门对于农宅用地审批相关业务理解出现与《土地管理法》等法律法规不一致的地方时，应由市农业农村主管部门进行指导。该市的“三调”成果已经省、国家核查入库，相关成果任何部门都不能随意修改。覃先生的诉求，自然资源主管部门不能支持。

市农业农村主管部门认为，农宅建设审批系统是省自然资源厅、省农业农村厅联合建设并批准使用的，其中的地类数据来源于自然资源主管部门，基层工作人员在农宅建设审批时遇到地类问题应由自然资源主管部门负责解决。

分 析

实践中出现这样的问题，原因在于对“三调”成果与农宅建设审批关系的理解存在误区，误认为“三调”的地类可以根据需要随意修改，误认为地类不是耕地的可随意占用。如何消除这些误区，需要从以下三个方面进行分析理解。

首先，“三调”成果不能随意修改。

“三调”是重大国情国力调查，也是国家制定经济社会发展重大战略规划、重要政策举措的基本依据。调查数据的真实准确是“三调”的生命线。自然资源部反复强调“对调查真实性毫不动摇，寸步不让，虚报严惩”。为确保“三调”数据真实准确，国务院第三次全国国土调查领导小组办公室印发了《关于加强第三次全国国土调查质量管理保证调查数据真实性的通知》，强调要保证调查数据真实性，对存在擅自修改调查资料、数据，伪造、篡改调查成果，编造虚假数据，提供虚假调查资料等行为的，要依据《统计法》《土地调查条例》《统计违法违纪行为处分规定》《土地调查条例实施办法》等有关规定，移交有权处理的机关，对责任单位有关人员或直接责任人依法依规给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。“三调”之后，实地地类确有变化的，可在年度国土变更调查据实调查后变更。不能因为违规审批农宅等原因纂改“三调”数据成果。

本案中，市自然资源主管部门通过核实该乡（镇）的调查时点影像、外业举证照片、省级核查记录等调查资料，证实覃先生宅基地选址范围的土地在2020 年之前主要用于种植玉米和木薯。调查人员根据土地种植情况、土壤条件、灌溉条件等综合判断其为地类旱地，完全符合“三调”技术规程。覃先生提出的修改地类诉求没有依据，乡村建设综合服务中心要求修改“三调”数据成果作为农宅建设审批前提的做法也不符合相关法律法规的规定。

其次，农村宅基地履行审批手续可使用耕地。

为解决农村宅基地申请难、审批难的问题，新《土地管理法》将农村宅基地审批权下放乡镇政府，但相关审批规则并没有进行大幅调整，依据新《土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准……农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续……”以及第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续……”的相关规定，农村宅基地可以使用包括耕地在内的农用地，前提是要办理农用地转用审批手续。

在实践中，各地制定的农村宅基地审批管理办法，对不予批准宅基地的情形，并未增加此项内容。可见在乡（镇）基层审批机构实施农村宅基地审批时，不能以农村宅基地选址占用到了耕地，作为不予批准宅基地的理由。

本案中，市自然资源管理部门核实了该省印发的农村宅基地审批管理办法，也没有涉及占用耕地不予批准宅基地的规定，而是要求尽量选择村内空闲地。乡村建设综合服务中心以覃先生农村宅基地选址占用到了耕地，不予批准宅基地的做法，与新《土地管理法》等法律法规的规定不符。

最后，原为耕地更须落实“占补平衡”。

在农村宅基地审批中，对“三调”成果启用最为普遍的误解是：“三调”成果启用后，只要是“三调”地类为建设用地的土地，就可直接批准用于建设。为此，自然资源部办公厅印发《关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》，要求自2022 年4 月15日起，建设项目用地审查报批的地类要以“三调”为基础的最新年度国土变更调查现状地类为准。在确保地类真实性的前提下，应综合考虑地类来源的合理、合法性。同时，现状为建设用地的，根据其来源合法性进行分类处理。有合法来源的，按照建设用地地类报批；无合法来源的，按照建设占用时调查的实际地类报批，地类为耕地的，应依法落实耕地“占补平衡”。简言之，即便农村宅基地选址涉及“三调”地类是建设用地，如果“三调”之前是耕地，且没有合法的建设用地手续，还是要履行农用地转为建设用地报批程序，并同时办理耕地占补平衡手续。

本案中，覃先生拟选址范围在“三调”之前一直是耕地，且覃先生2020年底推平土地打地基，也未办理合法手续，即便选址范围的“三调”地类是建设用地，覃先生申请农村宅基地审批，也依然要办理耕地“占补平衡”、农转用等相关手续。

在国务院第三次全国国土调查领导办公室、自然资源部、国家统计局于2021 年8 月26日联合发布《第三次国土调查主要数据公报》之后，“三调”成果逐步在国土空间规划、生态环保建设等领域应用，由于“三调”是遵循实事求是、以现状认定地类的原则进行调查，其成果必然会真实反映出某些领域管理中存在的问题。然而在农村宅基地审批的实践中，要解决此类历史遗留形成的分歧与冲突，须在《关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》明确的处置规则基础上，依法依规履行农用地转为建设用地的报批、耕地“占补平衡”等涉及农村宅基地审批的相关手续。农村宅基地审批是与自然资源管理领域高度相关的工作，虽然在农宅审批制度改革后，转由农业农村主管部门负责，要确保农村宅基地审批的职能“接得住、接得稳、接得好”，就要理顺农业农村系统业务指导机制，加强农村宅基地审批的专项培训，提升基层审批机构的自然资源管理相关专业素质。这需要农业农村、自然资源等相关主管部门的共同努力、通力协作。