诉源治理下的温州金融ADR机制优化路径*

曾建飞，金 丛

（1.浙江东方职业技术学院，浙江 温州 325011；2.温州市龙湾区人民法院，浙江 温州 325000）

一、金融ADR机制的必要性

习近平总书记在2019年中央政法工作会议上明确提出要“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。他指出，“要善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局。要创新完善平安建设工作协调机制，统筹好政法系统和相关部门的资源力量，形成问题联治、工作联动、平安联创的良好局面。”[1]2021年2月19日，中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，强调要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。[2]

金融机构为消费者提供金融产品或者服务时，因对产品的理解和期待上的偏差，难免产生争议，为妥善化解矛盾，降低诉讼成本，提倡引入调解、仲裁等机制，将纠纷化解在诉讼之外的柔性ADR机制。[3]优化温州金融ADR（Alternative Dispute Resolution）机制，是贯彻落实习近平总书记关于推进诉源治理的重要指示精神在地方金融领域内的有效实施途径。浙江是“枫桥经验”的发源地，在原有纠纷解决机制的基础上，发动力量建设县级社会矛盾纠纷调处化解中心（以下简称县级矛调中心），截至目前，已覆盖全省所有县（市、区）。

（一）建立金融消费信心、防范金融风险

只有金融消费者的利益获得保障，才能构筑其消费的安全感。若没有合适的救济方式，影响其投资热情，动辄进入耗时较长的诉讼程序，对消费者购买金融产品的信心造成的消极影响，则会波及整个金融行业的顺利发展。而金融ADR机制的创设和优化，可以多渠道并行高效解决金融消费者权益纠纷，扭转金融消费者对金融机构的态度，发掘更多的金融潜在消费者，促进整个行业和社会的良性循环。

（二）追求金融消费实质的公平正义

金融消费者相较于一般的消费者，其交易弱势特点较为突出。首先在于金融商品专业特性，看不见摸不着，消费者对于商品的了解非常有限。金融消费有风险，对消费者的经济状况、知识水平、心理承受能力都是考验。其次在于信息的不对称性，金融消费者基于作出消费判断的信息来源有限，很多时候根据金融机构对商品的宣传和业务员的推销，实践中，金融机构容易利用金融市场上的信息不对称侵害消费者的权益。[4]金融消费者与金融机构的实力难以势均力敌，发生争议时，需要国家公权力介入平衡二者的利益，做到“扶弱抑强”，达到实质意义上的公平。

（三）金融纠纷解决方式的多渠道疏解功能

金融消费者大部分为普通老百姓，对诉讼有畏惧心理，且找不到其他解决纠纷的机制。当消费者发现自己为同一利益受损者且争议金额不大时，就怠于行使诉讼权利，而静观其他诉讼者的历程以便同享有利的诉讼结果。如此金融机构更欲挑战小额诉讼纠纷的金融消费者的底线，对其侵害更加肆无忌惮。若能提供健全的金融ADR机制，让普通消费者对争议的解决途径毫无畏惧，没有负担，就能更好地保护金融消费者的权益，将矛盾化解在基层，保障金融市场的健康发展。

二、温州金融纠纷案件数据统计

温州是金融改革的先行者，2012年获批成立的金融综合改革试验区，对切实解决温州民间借贷问题起到积极的作用，为全国金融改革提供经验。改革规范了民间融资，构建了新型的金融组织，发展了专业的资产管理机构，创设了新的金融产品和服务，但信用卡等小微金融纠纷，高发易积聚；金融消费者权益保护措施依然不容忽视。金融纠纷案件数量较多，合计标的额比较大。

2020年，温州市基层法院一审金融案件结案数33280件，中级人民法院受理金融二审案件1446件（含立案庭未缴费案件233 件），上诉率约4.34%左右（与上年基本持平）。共审结金融二审案件1178件，其中发回重审11 件，改判80 件，其他20 件（含二审裁定驳回起诉14 件，撤销变更原裁定决定6件），发改案件共计202件，发改率17.14%（2019年为20.14%），详见表1。

表1 温州法院近3年金融纠纷案件数据统计表

三、温州金融纠纷解决机制存在的问题

中国人民银行从2010年开始在各级分支机构开展区域性的金融消费权益保护试点工作，旨在保护金融消费者权益，从而构建覆盖面较广的消费者权益保护体系。[5]金融ADR 机制的程序性价值不容忽视，一定程度上解决了部分金融纠纷，但从温州法院近3 年的案件统计数据来看，金融纠纷案件依然不少。

（一）纠纷的解决依赖司法系统，ADR 机制没能发挥应有的作用

国务院批准的《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》要求建立金融综合改革风险防范机制。该机制应该包含金融纠纷的解决机制。金融业的健康有序运行不仅要事前、事中予以有效监管，事后的纠纷解决机制也是不可忽视的一环。[6]从近几年温州法院的数据（表1）来看，金融ADR机制并没有充分发挥应有的作用。由于当事人对调解协议反悔的低成本，ADR 机制达成的协议执行困难，以及较低的信任度等问题，诉讼机制依然是大多数人的选择。

（二）缺乏以金融消费者为中心的服务意识

从银行、保险或者证券购买的产品大部分不是一次性消费，所订立的合同对双方的义务要求是长期的。比如个人办理信用卡，并不是推销出信用卡就能结束服务，对于信用卡后续的使用是否做到相应的良性引导，配套的还款方式选择等服务机制是否健全等问题都有可能引发金融纠纷。

调解能通过和谐谈判解决社会矛盾，有利于当事人深入接受化解矛盾的结果。但温州针对金融纠纷的调解员和调解系统比较匮乏，没有老百姓信服的权威体系。仲裁作为纠纷解决的方式之一，需要有相应的仲裁条款或者协议，“一裁定局”的方式相对诉讼灵活，遗憾的是未能获得广大消费者的接受，在实践中应用性不高。除仲裁外的其他ADR纠纷解决机制多不具有实效性和约束力，通过机构调解能促使双方达成协议。协议是平等主体协商的结果，如果违反的成本不高，双方都有可能违约。若经过多番努力的调解协议“打水漂”，就加重了社会调解的负担和资源的浪费。金融消费者和金融机构最后的选择依旧是具有国家强制力保障的诉讼机制，溯源治理的效果难以显现。

（三）金融纠纷解决渠道过窄，金融消费者对纠纷解决的信心不足

温州金融消费者保护体系的现状是分散和割裂的，金融消费者投诉归口不明确，金融机构系统内部为消费者投诉维权、解决争议提供适当的途径较少。有消费者打12345 投诉，有消费者向金融机构直接投诉，有消费者向银保监会或者证监会等监管机构投诉等等，然而这些举措的实际效果甚微。投诉途径多样，但没有健全的融合机制，各部门未能协调运行，维权渠道依然很有限。例如，金融消费者向主管部门投诉，主管部门会反馈至被投诉的金融机构或者上级机构，让消费者辗转之后回到原来的矛盾主体，对消费者来说是一种时间上的消耗，同时增加了消费者的不安全感，最终转入仲裁或司法程序的可能性较大。兜圈之后又将争议交回到消费者与金融机构之间，只是简单的投诉渠道数量的增加，并没有有效地解决问题。[7]此外，普通老百姓对于诉讼有嫌麻烦的心理，尤其是小额纠纷，性价比不高成为金融消费者心中的“拦路虎”，久而久之，矛盾若没有得到合理的疏解，积少成多，会对整个金融行业造成一定的影响，同时也会影响和谐社会的健康运转。矛调中心一定程度上解决了上述问题，将各个机构设在一处，但形式上的“一地”并没有完全解决实质上的“兜圈”问题。金融ADR机制需要进一步优化。

四、在矛调中心基础上优化温州金融ADR机制的建议

为深入贯彻习近平总书记关于推进诉源治理的重要指示精神，浙江省委省政府在基层成立矛调中心，旨在“一站式”解决人民群众的争议，有效将矛盾化解在基层。各县级矛调中心，整合咨询、投诉、调解、仲裁以及诉讼资源，为群众提供全方位服务，实现“最多跑一地”。矛调中心的设立为温州金融纠纷ADR机制的完善起到很大的作用，解决了场地、人员、矛盾解决衔接等问题，运用政治、经济、法律、行政、教育等多种手段协调处理金融纠纷，对金融纠纷的诉前治理起到较大的积极作用。在党委和政府的指导和支持下，针对金融行业的特点和温州的地方特色，还应提升温州金融ADR机制的软件。

（一）坚持党委和政府的领导，多方协同参与

根据2021年4月国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》要求，优化金融ADR机制，应坚持和加强党对基层治理的全面领导，坚持以人民为中心，依托党委、政府有政治上的优势，可以广泛动员不同部门的力量，整合资源，协同解决问题。在党和政府的领导下，温州金融ADR机制的创新工作和智慧治理能力建设会进一步发展。

（二）设置多层级的金融调解专员

首先，金融产品售出时的专员服务，应延续到后续的售后安排。若消费者对已买到的产品有疑问或不满，由专门的服务人员负责跟进解释。避免因消费者情绪上的原因而产生不必要的纠纷。其次，除了金融机构内设调解员之外，建议银保监会、证监会或者政府设立有独立的金融调解专员，以第三方介入金融纠纷，以公正无私的态度充分了解双方的分歧，在求同存异的基础上协调双方利益，达成共识，化解金融矛盾。此外，应加强宣传引导。金融管理部门、金融纠纷调解组织要积极宣传金融纠纷ADR 示范案例、加强金融消费者的ADR 知识普及，提升社会公众对金融纠纷ADR解决机制的知晓度和信任度，引导金融消费者和金融机构通过多元的纠纷解决机制来化解矛盾，理性保护自身的权益。

（三）以金融消费者为中心，降低消费者的投诉成本

1.为金融消费者提供可操作性较强，时间和费用成本较低的纠纷解决途径

金融ADR机制以解决纠纷为目的，以双方满意为目标，具有费用低廉，程序简便，较强的灵活度的特点。金融机构自身的调解机制费用应为金融机构自身的成本费用，不应由消费者来负担。金融ADR专员的费用则由银保监会或者证监会设立专门的ADR 基金来覆盖。降低金融消费者的维权成本，切实做到让消费者后顾无忧。但需要注意的是，在最大限度收案的情况下还应有防范恶意投诉的意识。这就需要加强调解专员的培训，提高调解业务能力。

2.加大调解协议司法确认力度

调解协议的达成，只是金融纠纷解决的初步共识，最终的目的是希望当事人能信守承诺，履行协议上的规定的义务。为了稳固金融纠纷ADR机制的成果，有必要对调解协议进行司法确认。尤其是对于分期付款的协议、履行期限较长的协议以及金额较大的调解协议，更应该引导当事人申请司法确认。调解协议经过司法确认后，当事人不得反悔，若不主动履行，另一方可申请法院强制执行。如此可以避免前期的调解工作前功尽弃，切实发挥诉源治理的实效。

（四）制定递进式的纠纷解决机制，深度化解纠纷和矛盾

加强金融纠纷ADR平台建设，金融管理部门作为业务指导单位，要加强金融纠纷调解组织的建设，具有一定的适应力、高效性、便民性和覆盖面。在矛调中心为金融纠纷的调解组织和调解员设立专门的金融纠纷调解室；时刻掌握调解组织清单、特邀调解员名录，以备金融纠纷当事人能随时查阅到准确详实的信息，加强信任度。鼓励金融管理部门、金融机构为金融纠纷调解组织提供必要的人员支持。加强信息化建设。统一发布操作指引，引导当事人网上或无纸化立案，充分发挥智慧数字化、在线纠纷解决（ODR）等平台对金融纠纷网上“一站式”多元化解的积极作用。引导银行当事人通过在线平台，参与在线协商、在线调解、在线仲裁等工作。金融纠纷调解组织应积极开发和运用数字技术手段，建立在线调解、线下调解、调解室调解、电话调解等多途径的调解体系，高效及时化解纠纷。