我国31个省份执业药师继续教育管理与实施方式比较研究Δ

蒋蓉，朱佳文，邵蓉（中国药科大学药品监管科学研究院/国家药品监督管理局药品监管创新与评价重点实验室，南京 211198）

自1994年开始实施执业药师资格制度以来，截至2021年底，我国注册的执业药师人数达639 991人[1]。1996年，原国家医药管理局发布了《关于印发执业药师继续教育管理暂行办法的通知》，确立了我国执业药师继续教育制度，并分别于2000年和2003年对其进行了修订[2]。执业药师在取得执业资格后，需通过继续教育不断保持和提升其药学服务能力，以保障公众用药安全。各省份执业药师在继续教育管理机构的监管下，可任意选择施教机构参加继续教育课程学习，以获取继续教育学分证明，从而满足再注册的相关要求。虽然我国执业药师继续教育制度已有近30年的发展历程，但在实践过程中仍存在少数地区执业药师继续教育管理混乱，继续教育管理机构借继续教育之名收费敛财，学分管理较为形式化等问题[3]。本文系统检索了自1994年执业药师资格准入制度实施起至2021年12月31日，我国执业药师继续教育相关政策、通知及文献，并梳理了各省份在2021年度发布的执业药师继续教育通知，围绕我国31个省份执业药师继续教育管理组织机构体系和继续教育实施方式进行详细分析，深入剖析当前继续教育管理过程中存在的问题，并提出建议，为完善我国执业药师继续教育管理提供参考。

1 我国执业药师继续教育管理组织机构体系

1.1 国家层面

为保证执业药师继续教育质量，自1996年起我国开始对继续教育实行规范化管理。原国家医药管理局于1996年发布了《关于印发执业药师继续教育管理暂行办法的通知》，这是我国首次出台的有关执业药师继续教育的规范性文件。1998年，原国家药品监督管理局成立，并于2000年重新修订了《执业药师继续教育管理暂行办法》[2]。2003年3月，原国家食品药品监督管理局在原国家药品监督管理局的基础上组建，并由其监督和指导执业药师资格考试、注册、继续教育等工作。在1996－2013年期间，我国执业药师继续教育管理职责一直由国务院药品监督管理部门承担。

2013年国务院机构改革，组建了原国家食品药品监督管理总局，其在“三定方案”中明确了取消执业药师继续教育管理职责，转由中国执业药师协会承担[4]。2014年5月，中国执业药师协会更名为中国药师协会，并于2015年7月印发了《执业药师继续教育管理试行办法》（国药协发〔2015〕8号），对继续教育的组织管理、内容和形式、学分管理等方面作出了规定，明确由中国药师协会负责全国执业药师继续教育管理工作。省级（执业）药师协会负责本辖区执业药师继续教育管理工作，并接受中国药师协会的指导[5]。2016年6月，按照《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发<行业协会商会与行政机关脱钩总体方案>的通知》（中办发〔2015〕39号）要求，中国药师协会与原国家食品药品监督管理总局脱钩，各级药品监督管理部门对本级（执业）药师协会不再具有业务管理关系。各省级（执业）药师协会独立运行，与中国药师协会没有管理隶属关系，但要接受其指导[6]。2019年8月，中国药师协会发布的《执业药师继续教育管理办法（征求意见稿）》则提出，执业药师继续教育实行中国药师协会、省级（执业）药师协会二级管理。

2021年9月29日，中国药师协会修订并发布了《中国药师协会章程》，将原“开展药师队伍建设研究，加强药师继续教育管理，科学、有效地组织开展相关培训工作”条款修改为“加强药师队伍建设，组织开展药师培训和技能竞赛，促进药师能力提升”，取消了执业药师继续教育管理职能的相关表述[7]。但目前尚未有公开文件明确执业药师继续教育管理职责调整方案，现阶段管理主体尚不明确。国家层面执业药师继续教育管理主体变更情况见图1。

图1 国家层面执业药师继续教育管理主体变更情况

1.2 地方层面

1.2.1 管理主体 各省份执业药师继续教育主要由省级（执业）药师协会或省级药品监督管理局履行管理职责。在2020年，辽宁、安徽等9个省份由药品监督管理局负责执业药师继续教育管理，北京、天津等20个省份由（执业）药师协会负责执业药师继续教育管理，青海、宁夏2个省份则由药学会承担执业药师继续教育管理[8]。

为进一步规范执业药师继续教育工作，国家药品监督管理局于2021年2月7日发布了《“堵塞管理漏洞、规范组织实施”执业药师继续教育专项整改方案》（药监综人〔2021〕13号），重点强调要着力解决执业药师继续教育“管教不分”、不当收费的问题，旨在推动各省份执业药师继续教育实现“管教分离”。经查询各省级药品监督管理部门、（执业）药师协会等单位网站发现，截至2021年12月，我国有16个省份由省级（执业）药师协会承担继续教育管理职责，14个省份由省级药品监督管理局承担继续教育管理职责，宁夏由省级药学会承担继续教育管理职责。31个省份执业药师继续教育管理主体统计情况见表1。

表1 31个省份执业药师继续教育管理主体统计情况

1.2.2 组织实施机构 组织实施机构主要负责组织继续教育的实施与开展工作。经查询各省级药品监督管理部门、（执业）药师协会等单位网站发现，截至2021年12月，我国有22个省份由省级（执业）药师协会负责组织实施执业药师继续教育。个别省份执业药师继续教育组织开展工作由其他机构承担，如江西由江西省药品监督管理局行政受理与投诉举报中心承担，贵州由贵州省食品药品监督管理局宣传教育中心承担。31个省份执业药师继续教育开展机构统计情况见表2。

表2 31个省份执业药师继续教育组织实施机构统计情况

1.2.3 施教机构 施教机构承担执业药师继续教育课程的具体施教工作，为执业药师提供学习平台并收取相关费用。自2021年以来，各省份普遍采取公开招标方式遴选施教机构，引入施教机构市场竞争机制，以保证执业药师继续教育施教机构选择的公平性和公正性。目前，我国执业药师继续教育施教机构主要包括高等院校、第三方教育培训机构、医药行业社会组织等。虽然仍有部分省份的（执业）药师协会承担施教职责，但基本上已经实现了“管教分离”。各省份施教机构数量不一，一般为2～7家，执业药师可根据个人意愿和需求自主选择施教机构、教育内容和培训档期，以完成公需科目和专业科目的学习。

以广东省为例，2021年5月10日，广东省药品监督管理局发布《关于遴选全省执业药师继续教育施教机构的公告》，提出公开遴选一批具备继续教育培训资质、教学条件、教学管理和专业水准的继续教育施教机构来承担广东省执业药师继续教育任务[9]。2021年6月，广东省药品监督管理局已经遴选并确定了3家网络远程继续教育施教机构[广东省药师协会、广东省直属医药职业技能培训指导中心、中国药科大学继续教育学院湘源培训基地（长沙市湘源医药食品职业培训学校）]和2家面授继续教育施教机构（广东省药师协会、广东药科大学医药商学院）。从2021年7月开始，当地执业药师参加继续教育时，必须先进入广东省执业药师管理系统平台报名，报名通过后可在该平台上自由选择上述施教机构中的任意一家进行学习，并及时登记学分。

除此之外，广东省还专门制定了《广东省药监局执业药师继续教育机构遴选方案》，详细规定了申报对象要求，申报受理部门和申报流程、要求，申请所需提供的相关材料、证明，申报材料审查及公告，继续教育施教机构管理要求等内容，并对面授继续教育机构和网授继续教育机构的培训场所、设施设备、师资力量等也作出了具体要求[10]，旨在有效保障广东省执业药师继续教育施教机构的整体质量。

2 我国执业药师继续教育实施方式

2.1 授课方式

根据《专业技术人员继续教育规定》（人力资源社会保障部令第25号）及《中国药师协会关于做好2020年度全国执业药师继续教育工作的通知》（国药协发〔2020〕1号）规定，执业药师继续教育内容包括公需科目和专业科目。公需科目涵盖执业药师应当掌握的思想政治、法律法规、职业道德、诚信自律等基本知识，专业科目包括从事药学服务工作应当掌握的专业领域法律法规、专业知识和专业技能等内容[11－12]。

2021年度执业药师继续教育的公需科目和专业科目均由各省份自行组织实施，执业药师需关注本省份（执业）药师协会或有关机构发布的继续教育通知，并按要求参加学习。公需科目通常以线上网授形式进行，执业药师可以利用各省份指定的学习平台或手机客户端进行免费学习，考核合格后即获授学分。专业科目的授课形式多样，包括网授、面授、函授等。

经统计，在2021年度的执业药师继续教育中，有17个省份仅采取网授的形式，即执业药师进行线上学习与考核；13个省份采取网授+面授的形式，其中参加面授的学员必须在面授施教机构完成线下学习与考核；1个省份（河南）采取网授+面授+函授的形式（参加函授培训的执业药师需携带身份证和执业药师资格证书原件到河南省执业药师协会填写相应年度的报名表，缴费后领取学习资料和试题，完成学习后获授学分）。其中，云南省在继续教育通知文件中特别提出，专业科目继续教育形式包括网授学习、面授学习、专项定制班、综合能力提升班、专题学术讲座等，相较其他省份其继续教育形式较为丰富。在突发公共卫生事件等特殊情况下，大部分省份会暂停开展面授继续教育，改为参加远程继续教育培训，或暂缓开展面授继续教育。2021年我国31个省份执业药师继续教育授课方式统计情况见图2。

图2 2021年我国31个省份执业药师继续教育授课方式统计

2.2 收费情况

国家层面未对执业药师继续教育收费标准进行明确规定，而是由各省份根据实际情况进行收费。其中，公需科目统一在各省份执业药师继续教育平台或手机客户端免费学习；专业科目的收费标准由各省级管理主体与组织实施机构制定，具有较大的差异性。

在31个省份中，江苏、江西、吉林3个省份的执业药师继续教育不收费。以江苏省为例，根据江苏省人民政府发布的《省政府关于取消和转出部分行政事业性收费的通知》，相关的行政事业性收费将自2018年2月1日起取消[13]。江苏省的执业药师继续教育培训属于法定培训，收费项目也纳入行政事业性收费，因此，江苏省所有执业药师自2018年2月1日起，参加继续教育都无需再缴纳培训费。其余28个省份制定的专业科目收费标准不一，一般为150～300元/（人·年）。其中，有11个省份的收费标准为＞150～200元/（人·年），13个省份为＞200～300元/（人·年），4个省份为≤150元/（人·年）。我国31个省份执业药师继续教育收费标准统计（2021年）见图3。

图3 我国31个省份执业药师继续教育收费标准统计（2021年）

2.3 特殊政策

2021年部分省份（如江西、吉林、河北、黑龙江、湖南、山西、海南、宁夏等）对于参加抗击重大突发公共卫生事件的执业药师及参加援藏、援疆、援外工作6个月以上的执业药师规定了特殊政策，即视同其已完成本年度继续教育（含公需科目和专业科目）的学习，符合政策的执业药师可进行免考申请。另外，除了上述条件，陕西省还规定以下情况视同参加本年度继续教育学习，包括正在参加药学相关专业在职学历教育的执业药师和已参加2021年度药学系列职称继续教育专业课学习并取得学分的执业药师。

3 我国执业药师继续教育管理存在的问题

3.1 继续教育管理体制亟待理顺

我国执业药师继续教育先后经历了从药品监督管理部门监管体制到药师协会监管体制的转变，而现阶段管理主体尚未明确。在药品监督管理部门监管体制下，执业药师继续教育的规范性较强，继续教育质量可以得到较好的保证。在药师协会监管体制下，（执业）药师协会作为社会团体，不具备行政管理权限和能力，对执业药师继续教育相关主体的约束力下降。另外，2016年药品监督管理部门与（执业）药师协会脱钩后，不再具有业务主管关系，且协会之间也没有上下级管理隶属关系，中国药师协会难以对省级（执业）药师协会实施实质性管理[14]。由于缺乏强有力的法律法规或行政部门的监管约束，部分规范意识不强的省级（执业）药师协会利用承接省级药品监督管理局下放的继续教育管理职责机会，超出协会业务范围违规开展执业药师继续教育施教工作，造成执业药师继续教育监管体系断层的局面[15]。另外，现阶段中国药师协会剥离了执业药师继续教育管理职能，急需从全国层面统一明确执业药师继续教育管理体制以及国家层面和地方层面管理主体，确保执业药师队伍规范化发展。

3.2 施教机构管理有待改进

虽然目前大部分省份通过公开遴选施教机构破除了（执业）药师协会施教垄断之嫌，但施教机构遴选主体多元，如部分省份由药品监督管理局遴选，部分省份由（执业）药师协会遴选，还有少数省份委托第三方机构遴选，各省份遴选标准和程序缺乏统一标准。目前，从各省级药品监督管理部门、（执业）药师协会等单位网站查询后仅发现2021年5月广东省执业药师注册中心发布了《执业药师继续教育施教机构遴选方案》[10]，其他省份并未公开遴选方案、程序等内容，这在一定程度上无法保证遴选工作的公平性、公开性和公正性。另外，施教机构资质标准体系尚未建立健全，这可能会导致培训教师来源多元化以及教师专业水平参差不齐，施教机构的教育考核方案、规章制度设计不完善等问题，使得教育质量良莠不齐、教育效果难以保障，不利于保证各省份执业药师队伍质量的一致性和统一性。

3.3 施教内容及方式有待丰富优化

综观各省份执业药师培训的全过程，实践培训是现阶段继续教育体系的一个缺陷。长期以来，执业药师继续教育注重药学理论知识类课程，而缺少医患沟通、治疗方案选择、常见疾病应急处理等药学实践类课程，研讨会、案例研究交流会、技能情景演练等继续教育活动较少。总体来看，各省份继续教育内容及形式缺乏实践性和针对性，授课内容与工作实践脱节，使得执业药师继续教育培训效果有限，不利于激发执业药师继续教育的内驱动力，影响了执业药师接受培训的积极性；且其对国际前沿药学知识与药学实践技能的培训较为落后，这在一定程度上阻碍了执业药师药学服务水平的提高[16]。另外，大部分省份执业药师的继续教育以网授形式开展，欠缺教学互动性和课程评价体系，且考核过于形式化，网授课考题答案随处可寻，容易造成执业药师仅仅为获得学分证明而学习的情况，无法引导他们深入思考，学习效果得不到真正保障[17]。

3.4 多数地区经费保障不足

《专业技术人员继续教育规定》明确提出：“行业管理部门直接举办继续教育活动的，应当突出公益性，不得收取费用。行业管理部门委托继续教育机构举办继续教育活动的，应当依法通过招标等方式选择继续教育机构”[11]。经统计，除江苏、江西、吉林3个省份由当地财政部门划拨专项财政经费对执业药师继续教育给予保障，使当地执业药师享受免费继续教育外，其他省份并无专项财政经费支持。因为经费保障不足，所以需要向参加继续教育的执业药师收取一定费用来维持继续教育工作，而一旦涉及到收费问题，就可能带来各地收费标准不统一、施教机构乱收费、巧立名目收费敛财等问题。

4 我国执业药师继续教育管理完善建议

4.1 明确继续教育管理职责分工

现阶段我国执业药师继续教育管理主体尚不明确，需尽快理顺相应的管理体制。如前文所述，相对而言，由药品监督管理部门直接管理执业药师继续教育工作可以强有力地规范相关主体的行为，切实保证执业药师继续教育效果。但是在药品监督管理部门监管体制下仍需进一步明确继续教育管理职责分工，设立管理体制过渡期，各级协会与药品监督管理部门进行职能交接，药品监督管理部门完成执业药师继续教育管理的准备工作（包括基础制度建设、网络信息平台建设等）；国家药品监督管理局应制订并定期修订《执业药师继续教育指导意见》，为继续教育的课程设置、学分管理、施教机构管理以及教育质量考核等提供政策支撑，加大继续教育相关主体违法违规行为的处罚力度。另外，省级药品监督管理部门可根据实际情况，委托第三方机构承担继续教育施教机构的遴选工作，公开招标第三方施教机构。省级药品监督管理部门与第三方施教机构签订书面合同，明确违约责任等约束性条款，建立服务质量动态考评机制，确保对第三方施教机构的行为进行有效约束和督导。最后，应建设执业药师继续教育管理队伍，有计划、有步骤、分层次地定期开展执业药师继续教育管理人员岗位培训，引进具有医药管理专业教育背景的优秀人才，让其在工作中发挥积极影响。

4.2 完善施教机构管理

目前，各省份施教机构遴选主体多元，且遴选标准和程序缺乏统一标准，这可能导致教育质量良莠不齐、教育效果难以保障。建议从全国层面确定统一的施教机构遴选标准，明确施教机构的资格与办学条件、申请或备案程序、认定与评估标准等，符合标准的施教机构才可以通过公开招投标申请施教资格。国家层面制定标准后，还要定期评估地方层面对标准的执行情况，切实保证施教机构标准体系的落实与执行。对此，建议我国可借鉴美国经验——美国执业药师继续教育施教机构由药学教育认证委员会（Accreditation Council for Pharmacy Education，ACPE）统一进行认证，具有明确的施教机构准入条件、流程和准入后的管理程序、管理标准、考核评估要求以及退出管理具体情形等。ACPE以风险管理为核心对施教机构进行资格认证和监管，根据申请机构提交材料的评估结果给予其不同的认证时长[4]。

另外，省级药品监督管理部门应定期或不定期地对施教机构的教学效果进行评估，抽查并考核施教机构实施培训的情况，通过审查执业药师培训后的考试得分以及公众对执业药师在岗药学服务能力评价情况等了解掌握执业药师的培训效果；此外，建议对教师开展的教学活动进行督导评分，考查其施教态度和质量。对此，建议我国可参考美国ACPE的做法，每年度对施教机构进行综合考核评价，对于培训效果差的继续教育机构提出警告或惩罚；对于问题严重的继续教育机构，应取消其施教机构资格。通过动态管理和科学考评的方式，促进继续教育机构健康发展，保证继续教育质量平稳有序地提升。

4.3 丰富继续教育内容及形式

不同学历、不同专业以及不同工作岗位的执业药师对于药学知识的需求存在差异。针对上述不同背景执业药师药学知识的需求不一致，继续教育应围绕实用性、针对性原则，建立差异化的执业药师继续教育体系。对此，可根据学历背景及工作性质设置不同的继续教育课程：对于学历层次较低的执业药师，应建立“继续教育+学历提升”的课程体系，在补充基础知识的同时将其向更高的学历层次培养；对于非（中）药学专业背景的执业药师，则应当设置“菜单式”药学专业课程，以补充其专业知识的短板；对于在不同工作岗位上执业的执业药师，则应针对性地设置相应课程。

目前大多数省份执业药师继续教育以网授形式开展。建议将网授与面授的优势相结合，在网授平台中融入教学互动和评价体系。如设置讨论区，形成教师与学员及学员与学员之间的互通渠道，营造良好的学习氛围，增加执业药师的学习兴趣。此外，建议通过多种形式收集继续教育情况反馈，如填写调查问卷、留言评价等，了解学员需求、评价教学质量，以不断提升教师素质和课程实用性。另外，还需加强执业药师的实训培养。如英国执业药师继续教育的内容除了专业知识外，还涉及人际交往能力、服务技巧、技能演练等实践层面的内容，具有很强的实用性导向，可全面提高药师的综合素质[16]。建议我国可借鉴英国的授课内容和形式，提供更多实践类型的教育课程，丰富执业药师的继续教育形式。如在网授课基础上，发展专项定制班、综合能力提升班、专题学术讲座、情景模拟演练等实践性继续教育活动，做到理论教育与实践应用相结合，充分发挥继续教育的实用性和互动性。

4.4 保障执业药师继续教育管理经费

《专业技术人员继续教育规定》提出：“鼓励和支持企业、事业单位、行业组织等举办公益性继续教育活动”[11]。针对目前各地区经费保障不足的情况，笔者认为应根据上述规定的要求，保持执业药师继续教育的公益性，在不增加执业药师经济负担的前提下开展高质量继续教育，避免继续教育的性质过于商业化，从而有效提高执业药师参与继续教育的积极性。对此，可借鉴江苏省在经费保障方面的做法，取消行政事业性收费。当执业药师继续教育培训收费项目取消后，相关部门及所属事业单位依法划拨行政管理职能所需经费，由同级财政予以统筹安排，保障执业药师继续教育工作正常有序开展。国外执业药师继续教育课程就保持了公益性的基本原则。如英国大部分执业药师继续教育课程都是免费的，在英国皇家药学会（Royal Pharmaceutical Society，RPS）官网上就为药师提供了很多免费的培训教育课程，如社区药师咨询服务（community pharmacist consulting service，CPCS）培训课程，旨在培训执业药师如何在现实生活中管理CPCS转诊；且RPS电子图书馆给所有会员提供24 h免费服务，可使药师轻松获得各类电子书、指南及数据库等资源，为继续教育提供了基础保障[16]。

5 结语

加强执业药师继续教育管理，不断提高执业药师职业素养和药学服务能力，对于保障公众安全用药、全民健康战略目标的实现具有重要意义。目前，我国执业药师继续教育管理仍存在一定问题，如继续教育管理体制亟待理顺，施教机构管理有待改进，培训内容缺少针对性和实用性，培训方式缺少实践性，继续教育经费保障不足等。各级继续教育管理部门应加强管理，逐步健全继续教育管理制度，完善继续教育管理体系；应控制施教机构的准入条件并严格管理，加强考核和评估；应注重药学知识的应用以及实践操作技能的训练，培养服务型、应用型药师人才。最终，通过科学、规范、高效的管理，不断提升继续教育培训质量，并通过经费保障增强执业药师参加继续教育的主动性和积极性，让继续教育在执业药师队伍建设中发挥重要作用，切实保障公众用药安全，助力“健康中国”目标的实现。