高质量发展背景下的黄河流域营商环境建设

冯 杨, 宋 洁

(1.河南财政金融学院 计算机与信息技术学院, 河南 郑州 450046;2.河南工程学院 人文政法学院, 河南 郑州 451191)

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出,持续优化市场化、法治化、国际化营商环境。“双循环”发展格局下,黄河流域要践行生态保护和高质量发展战略,其发展正在经历质量变革、动力变革、方式变革,正处于结构深度调整、发展提质增效的关键阶段,传统的劳动力、土地等生产要素、传统产业、传统管理思维正在加快失去优势,以市场主体需求为导向,深刻转变政府职能,优化市场环境,提升政府服务,激发市场活力和社会创造力应当成为黄河流域竞相推动高质量发展的自觉行动。

当前,营商环境研究的焦点集中在指标构建及评价,影响效应及优化策略。其一,基于世界银行《2020年营商环境报告》的指标体系,国内学者开展了大量营商环境评估研究。“中国城市营商环境评价研究”课题组从公共服务、人力资源、市场环境、创新环境、金融服务、法治环境、政务环境7个维度对2019—2020年中国城市营商环境进行评价与排名,黄河流域内城市部分分项指标均值远低全国均值[1]。张三保等构建了市场环境、政务环境、法律政策环境、人文环境4个维度(24项评估内容)的省级营商环境指标体系,指出各省营商环境呈现出层次化,其均衡程度也存在较大差异[2]。其二,营商环境的影响效应。杜运周等探究营商环境生态要素的耦合对于城市创业行为的影响,得出要重视发挥政府与市场的互惠互补作用,使二者的生态位相互增强提高环境承载力,从而促进城市创业活跃度[3]。冯涛等认为营商环境优化可以提升金融发展对创新项目的资本配置总量和效率,进而促进企业技术创新[4];徐浩等指出营商环境优化可以有效抑制地方政府决策中的同群偏向性,从而避免创新投入损失,提升政府创新投入绩效[5]。其三,营商环境的优化策略。郭燕芬等提出政府在营商环境建设中负有首要和主导责任[6];后向东认为政务公开在营商环境中处于基础性重要地位[7];刘刚等提出要从政府供给导向到企业需求导向的转变,从制度环境、硬件环境、商业生态系统、宜居环境出发建设新时代中国特色营商环境体系[8]。

一、新格局高质量发展对黄河流域营商环境优化的要求

“双循环”格局下,黄河流域省、自治区(以下简称“省”或省略“省”)要以优化营商环境为抓手,以更加规范、更高质量的建设标准,以市场化、法治化和国际化为立足点,不断提高营商环境的可预期性和稳定性,以此推动产业升级和新旧动能转换,加快深度融入国际分工和全球产业链,形成在“双循环”中互促式发展。

1.营商环境优化要能够促进资源要素的快速流动和合理配置

“双循环”建设中的人流、物流、资金流“洼地”就是营商环境的“高地”。营商环境优化要有利于破除妨碍生产要素市场化配置和商品服务流通的障碍,降低全社会交易成本;要有利于实现生产要素产权的合理保护,形成生产要素市场竞争机制、分配机制;也要有利于黄河流域人才的培养、引进、开发和实现人力资源综合效应的提升。

2.营商环境优化要能够激发政府和市场的双重活力

政府与市场二重逻辑下依托公共服务的金融服务与科技创新,可以发挥出政府的顶层设计、宏观指导、监督督促作用,以及市场的优胜劣汰、降低成本、提高效率的作用。营商环境优化要能够促进黄河流域协调协同发展。营商环境是企业经营中面临的硬环境和软环境,涉及市场与公共服务的双重交互性,是一种复杂的系统性环境。优化黄河流域营商环境,要坚持系统观,从公平竞争的市场环境、高效廉洁的政务环境、公正透明的法律政策环境到开放包容的人文环境和宜居的生态环境,都要统筹安排,齐抓共进。

二、黄河流域营商环境建设的成绩

1.基础要素供给水平进一步提高

黄河流域的各项生产要素供给和基础设施建设取得了显著成绩。2010—2019年,黄河流域地区平均供水量年均增长3.44%;平均天然气供气量年均增长11.62%;平均发电量年均增长7.50%;平均铁路营业里程年均增长4.73%;平均公路里程年均增长2.26%。互联网宽带接入用户从2011年427.92万户,增长到2019年1 453.07万户,年均增长16.51%,高于全国年均14.70%的增长率(1)如无特别说明,本文采用的数据均来自《中国统计年鉴》、各省统计年鉴、各省国民经济和社会发展统计公报及国家数据库。。

2.相关政策体系不断完善

截至2021年6月30日,四川、河南、陕西、山东和山西5省均出台了本省优化营商环境条例,甘肃、青海两省和内蒙古、宁夏两个自治区没有出台本地条例。同时,沿黄河流域9省依据地方资源和发展规划,成立工作小组,提出营商环境建设目标、行动方案和具体措施,初步形成了营商环境政策体系,如河南省实施《河南省优化营商环境三年行动方案(2018—2020年》和16个专项提升方案;四川省实施《深化“放管服”改革,优化营商环境行动计划(2019—2020年)》和5个子方案等。

3.政务环境日趋高效便捷

沿黄河流域9省均出台了《办税事项“最多跑一次”清单》,实现了百余种事项最多跑1次。优化流程、精简材料,构建高效的不动产登记工作体系,截至2020年年底,黄河流域9省大多实现了一般不动产登记时间在5天之内。建设统一的工程建设项目审批和管理体系,实现流程优化和审批服务标准化,施行“多审合一、多证合一、多测合一”。黄河流域9省工程项目全流程审批时间基本上实现了120个工作日以内,尤其是甘肃省2021年5月出台《关于进一步推进工程建设项目全流程在线审批的通知》将所有工程建设项目审批时限压减至90个工作日以内。

4.企业主体作用日益增强

2010—2020年,黄河流域规模以上工业企业的利润总额增长15倍,年均增长15.71%,高于全国年均增长率0.97个百分点。外商及港澳台商投资工业企业利润总额增长13.26倍,年均增长15.91%,高于全国年均增长率1.42个百分点。黄河流域不断落地商事制度改革,催生新的市场主体;认真贯彻落实财税金融政策,减费降税,支持小微企业发展。2010—2019年黄河流域企业法人单位数增长了2.53倍,年均增长率15.05%,高于全国年均增长率1.1个百分点。

5.对外开放水平不断提高

2010—2020年,黄河流域平均实际利用外资额年均增长7.30%;除2010年,其余时间均高于全国平均水平;平均进出口总额年均增长8.57%,与全国平均水平的差距不断缩小。黄河流域对外经贸规模稳中有进,利用外资额不断扩大,对外投资也日趋活跃,2018年黄河流域对外非金融类投资占比之和为16.14%[9]。同时,沿黄河经济带构建现代立体交通体系和现代物流体系,不断提高“一带一路”贸易活跃度,将黄河文明融入世界文明。

6.司法文明建设成效显著

根据中国司法文明指数的评估,黄河流域9省司法文明指数在波动中不断提高(见表1)。以2015—2019年的均值排名,宁夏自治区位于第4位,山东、四川、河南3省分别位于第12、13、16位;四川省司法文明指数进步最快,从2015年64.8分提高到2019年的71.3分[10]。

表1 2015—2019年黄河流域省区司法文明发展水平

三、黄河流域营商环境存在的问题与不足

1.市场活力不足和科技创新短板突出

本文采用社会融资规模增量与GDP的比值表示地区的融资水平。2013—2020年,黄河流域在2014年、2015年和2017年平均融资水平高于全国平均水平,其余时间均低于全国平均水平;与长三角地区相比,2013—2015年高于长三角平均水平,其余时间均低于长三角平均水平(见表2)。2010—2019年,黄河流域规模以上工业企业数不断下降,从2010年的94 236个,下降到2019年79 650,减少了15.48%,其平均值落后于全国地区平均水平17.72个百分点;落后于长三角地区平均水平65.87个百分点。2011—2017年,黄河流域非国有经济比重,即非国有企业社会固定资产投资占内资企业全社会固定资产投资的比值,均低于全国平均水平,平均低全国均值5.8个百分点,平均低长三角地区均值17.9个百分点。可以看出,黄河流域社会融资规模增量有较大的提升空间,市场活力有待进一步激活。

表2 2013—2020年黄河流域、长三角及全国地区平均融资水平

黄河流域科技创新基础、创新投入、创新成果转换均处于落后局面。2010—2019年黄河流域R&D经费投入总量和投入强度均低于全国平均水平,R&D经费投入总量平均低于全国均值25.1个百分点,R&D经费投入强度平均低于全国均值18.1个百分点(见表3)。2010—2019年黄河流域专利申请量和授权量均低于全国平均水平,申请量平均低于全国均值39.1个百分点,授权量平均低于全国均值43.3个百分点。

表3 2010—2019年黄河流域专利申请、授权与R&D经费占全国平均水平的比重 %

2.人力资源结构和素质存在不足

根据第七次全国人口普查数据(见表4),2020年黄河流域常住人口数占全国总人口数的29.18%;与2010年第六次全国人口普查数据相比,山西、甘肃和内蒙古常驻人口呈负增长。从每10万人中拥有大学文化程度的人数来看,山西、陕西、内蒙古和宁夏高于全国平均水平;从城镇化率来看,仅宁夏、内蒙古的常住人口城镇化率高于全国平均水平,甘肃常住人口城镇化率最低;从老龄化程度来看,山东和四川高于全国平均水平,河南、山西、陕西、甘肃和内蒙古基本和全国水平持平,青海和宁夏的老龄化水平较低,其中,青海最低,为8.68%。

表4 黄河流域第七次人口普查概况

可以看出,一方面,黄河流域人口数量具有一定优势,但人口空间分布不均衡,山东、河南和四川的人口数量占黄河流域人口总量的67.6%,山西和陕西的人口数量占17.8%,而内蒙古、宁夏、青海和甘肃的人口数量仅占14.8%。黄河流域的城镇化平均水平低于全国3.32个百分点。另一方面,黄河流域高素质人才数量和综合利用效率与生态保护和高质量发展需求不匹配,制约了黄河流域高端产业承接能力和本地产业高端化升级的进程。

3.信息化程度较低,“数字政府”与东部地区差距明显

黄河流域社会信息化程度、数字经济发展水平仍处于全国下游水平,信息指数排名全国前10名的有山东和内蒙古,陕西和山西分别位于14、15位,四川、青海、宁夏位于20、24和25位,河南和甘肃排名是28、30位[11]。根据清华大学国家治理研究院等发布的《2020年中国政府网站绩效评估报告》对各级政府网站进行的综合评估,四川、陕西处于优秀梯度,河南、内蒙古、青海、山东处于良好梯度,甘肃、宁夏和山西处于中等梯度[12]。根据中国软件评测中心主办的“2020年数字政府服务能力暨第十九届中国政府网站绩效评估”结果,省级数字政府服务能力优秀级的总共有8个,其中包括四川省;重点城市数字政府服务能力优秀级的共有10个,其中包括青岛市、成都市;省、自治区政府网站前10名的有四川和山东;省会城市政府网站前10名的有成都、太原、济南[13]。整体来看,黄河流域信息化建设与东部相比劣势明显,其数字化治理体系仍需完善。同时,黄河流域“数字政府”建设过程中仍存在诸多问题,如顶层设计合力不足,各级、各部门系统建设分散、数据资源分散、信息基础设施集约化程度较低,平台技术落后、基础支撑能力较弱,线上线下融合不够等。

4.政府效率仍需提高,政商关系仍待规范

2010—2020年,黄河流域平均一般公共预算支出从2 334.71亿元增长到6 299.87亿元,年均增长率为10.44%,低于全国年均增长率0.59个百分点,低于全国平均水平;与长三角地区相比,则平均低了约40个百分点。从一般公共预算支出占GDP比重来看,该比值越小,一定程度上代表行政效率越高。2010—2020年黄河流域一般公共预算支出占GDP的比值则高于全国水平和长三角地区水平,平均高于全国均值1.34个百分点,平均高于长三角地区均值5.97个百分点,这说明黄河流域政府的行政效率仍待提高。

根据中国社会科学院法学研究所发布的《中国政府透明度指数报告(2019)》, 四川、山东、宁夏在2019年中国政府透明指数排名中分别位于第5、6、9位, 河南、陕西、甘肃和青海排名居中, 分别位于第12、20、21、22位, 内蒙古和山西排名较为落后, 分别位于第26、29位; 沿黄河流域9省的平均得分65.16, 低于全国平均水平的65.64分和长江三角洲平均水平的72.09分[14]。根据中国人民大学国家发展与战略研究院的《中国城市政商关系排行榜2020》从“亲近指数”和“清白指数”两个指标对政商关系进行评价, 山东位于第6位, 四川、宁夏和山西分别位于第12、17、20位, 内蒙古、陕西、甘肃分别位于第21、22、24位, 青海和河南位于第26、30位[15]。黄河流域的政府透明度仍需提高, 政商关系仍待进一步规范。

5.法治和信用环境建设仍待完善

整体来看, 当前东部沿海地区法治化营商环境较好, 制度性交易成本最低, 中西部地区法治化营商环境较差[16]。通过对1 244份营商环境相关政策文件的分析研究, 许中缘和范沁宁认为中西部地区在发文量、政策高频词汇、政策焦点与东都地区存在较大的差异, 西部和中部地区主要关注营商环境的进程及基础性建设, 东部地区则关注破产案件的审理与执行问题; 东部地区为全面优先型, 中部地区为基础稳健型, 西部地区为滞后追赶型[17]。当前,黄河流域地区推动法治化营商环境建设主要是政府或部门通过工作方案、行动方案、意见及通知形式下发的行政指导性文件, 规范性及法律性的约束效应不够充足; 同时,其公正执法水平、司法保护力度, 以及跨区域法律协作能力都有待提高。

黄河流域信用环境也需进一步改善。根据国家公共信用信息中心对全国县级以上城市开展的信用状况监测,2020年36个省会及副省级以上城市综合信用排名前20名中,黄河流域有青岛、济南和郑州,261个地级市综合信用指数前50名中,包含山东5个、河南1个,内蒙古1个、陕西1个、四川2个,总共占比20%。山西、甘肃、青海和宁夏均没有城市上榜[18]。

四、黄河流域营商环境优化的路径

1.提升营商环境法治化水平,营造资源要素自由流动的制度环境

法治化的营商环境可以进一步增强市场信心,激发市场活力,释放市场潜力。黄河流域要高度重视营商环境法治化建设的重要性,用良法保障善治、用公开规范执法、用服务维护权益。①加强地方立法,甘肃、内蒙古、宁夏和青海各省要尽快出台地方优化营商环境条例,各地要抓好条例的组织实施,并进行营商环境建设效果的科学评估,查找问题,不断改善;借鉴北上广深先进经验,在涉及面广、介入部门多的领域,如项目审批、执法监督等方面进行多部门联合发文、形成联动治理,避免多头发文,降低政策执行成本。②根据最高人民法院发布的《关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》(法发[2020]19号),加强地方人民法院与黄河河务部门的协作配合,及时研究黄河流域生态保护和高质量发展中的重点、难点问题,协调落实涉及黄河执法司法中的重大事项;此外,加强流域内各地方法院之间在立案、审判、执行方面的工作协调对接,对发生跨区域的环境污染、生态破坏案件实现跨区域司法协作。

2.促进科技创新,创造资源要素高效利用的技术条件

科技创新是推动经济转型升级、提质增效的“第一动力”,是高质量发展的核心驱动要素。黄河流域要尽快弥补创新基础薄弱,创新能力不足的短板,加大政策支持力度、加强人才引进及培养,促进创新环境深度改革。①黄河流域要继续通过加大科技研发投入、加强科技基础设施建设、拓宽创新信息交流渠道等方式补齐创新要素不足的短板。②在“双循环”格局下,黄河流域要积极从需求角度给予科技创新发展机会,通过创造需求实现科技创新资源和要素的聚集效应;要紧跟时代创新科技信贷服务模式,强化与基金、证券、保险等机构合作,设立多种专项金融产品,加快推动科技成果转换与应用。③黄河流域各省要主动加强科研合作与交流、重视产学研环节、充分发挥陕西基础科研的带动效应,提高其他省的科技创新基础能力。

3.重视市场基础作用,营造亲情新型政商关系,激发双重活力

一方面,提高金融服务能力,激发市场活力。黄河流域各省要紧紧围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革,持续优化信贷结构。①提高金融服务的便利性和普惠性。加快建设省级金融综合服务平台,提高企业获得信贷便利度;进一步提升对中小微企业的支持力度。②进一步降低融资成本。出台规范收费管理政策,通过利率下浮、手续费减免等进一步降低企业融资成本;鼓励优质企业改制上市、支持并购重组再融资、推动基金产业发展、发挥小额贷款公司的作用等持续激发市场活力。另一方面,改善政务环境,营造亲情新型政商关系。黄河流域要尽快结合地方发展实际建章立制,为建设国内国际一流营商环境提供坚强的纪律保障;要坚持正面清单引导与负面清单约束并重,坚持“亲不逾矩、清不远疏”,“有度”与“有为”统一;进一步提升政府透明程度与服务创新能力,用“权力清单”明确政府的行为界限,鼓励公职人员积极为企业发展提供服务、排忧解难;继续深入落实联系企业制度,回应企业诉求,营造公平竞争的营商环境。

4.加快数字化建设,尽快实现黄河流域协同治理

黄河流域要进一步强化信息资源深度整合,提升政务云和政务网集约化建设水平,推动黄河流域数据共享,实现黄河治理的数字化,为全流域协同治理奠定基础。①黄河流域要以“省区一盘棋”工作机制,规范统一政务网络架构,实现行政层级全覆盖,形成标准化的“省域一张网”服务支撑框架;构建统一的大数据中心和数据共享交换平台,完善基础数据资源库和主题数据资源库;对于公共数据有序开放和规范管理,从而加速数据流动,激活数据资产。②黄河流域要学习长三角地区在各个领域打通数据壁垒的资源共享经验,比如,长三角7城市地铁一码通行,沪苏浙皖一市三省政务服务“一网通办”等;从推动全省一体化数据建设,逐步过渡到推进黄河流域数据共享,形成跨省级层面的“数据黄河”工程,为全流域协同大治理奠定信息基础。

5.培育国际化营商环境,助力黄河流域高质量发展

黄河流域要发挥区位优势和现代综合交通功能,成立陆海联动开放发展协作联盟,加强与“一带一路”沿线国家和地区的往来,提升对外贸易水平。①黄河流域要以自贸区为支撑,以“国际化”高标准探索体制机制创新,打造“一带一路”国际合作平台,积极构建双向投资合作中心、加强商旅文化交流;要推动自贸试验区建立开放型制度体系,在科研、技术服务、文化、教育等领域放宽注册资本、投资方式等限制,促进各类市场主体公平竞争;要不断提高通关便利水平,借鉴青岛经验,采用“先放后检”等模式,压缩通过时间,降低进出口环节的合规成本。②黄河流域要根据跨境电子商务和对外贸易发展需要,扩大金融领域对外开放,发展金融新业态,如跨境金融结算、跨境人民币业务、跨境融资租赁、铁路运单质押信用证业务等。

五、结 语

良好的营商环境就是生产力。黄河流域要以更具有竞争力、吸引力、创新力的营商环境作为抓手,促进落实生态保护和高质量发展战略。黄河流域具有特殊的、重要的生态地位,且处于发展的非均衡性阶段,要面对更为突出的环境压力与发展需求之间的矛盾。近些年,黄河流域营商环境建设取得了很多成绩。政府制定政策的能力和公共服务能力不断增强,为企业搭建了良好的发展平台。但是,黄河流域仍面临企业竞争力有限、科技创新活力不足、信息化建设落后等问题,同时,政府相关的公平、公正、公开的法治环境治理能力也亟待提高。因此,黄河流域要以“市场化、法治化、国际化”为基准,夯实流域内标准化、数字化政务服务基础,构建良好的司法环境,加强科技基础研发,提升金融服务水平,不断激发市场活力,提升营商环境国际化水平。