河湖长制下流域统筹能力建设研究

唐 见，李善德，沙志贵，曹慧群

(1. 长江科学院 流域水环境研究所，武汉 430010； 2.长江科学院 流域水资源与生态环境科学湖北省重点实验室，武汉 430010； 3.长江水利委员会 河湖保护与建设运行安全中心，武汉 430010; 4.长江科学院 院长办公室，武汉 430010)

1 研究背景

河湖长制是中国依据现行法律法规，坚持问题导向，落实地方党政领导河湖管理保护主体责任的一项制度创新，以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务。当前，河湖长制是国家和水利部的重要工作之一，是新时期水利改革与强监管的核心业务。全面推行河湖长制是建设美丽中国，解决河湖生态健康之贫、环境污染之困的重要抓手[1]。

跨省界河湖流域统筹管理是河湖长制工作突出的痛点和短板，河湖长制为地方属地管理，势必因上下游、左右岸等跨界因素造成了事实上的“一河(湖)多策”；地区间经济技术水平差异和流域统筹缺失导致流域河长制推行不能同频共振。河湖长制推行过程中，水利部、生态环境部、自然资源部、交通运输部以及流域管理机构等做了大量工作，取得了一定成效，但缺乏统筹协调机制[2]。

党的十九届五中全会提出“十四五”期间要进一步“强化河湖长制，加强大江大河和重要湖泊湿地生态保护治理”。2019年黄河流域生态保护和高质量发展座谈会和2020年全面推动长江经济带发展座谈会上，习近平总书记发表重要讲话，要求“流域上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理”，进一步为河湖流域系统保护指明了方向。2021年3月1日我国第一部流域法律《中华人民共和国长江保护法》实施，将习近平总书记关于长江保护的流域统筹、系统治理的重要指示要求和党中央重大决策部署转化为国家意志和全社会的行为准则。

因此，如何充分发挥河湖长制平台作用，加强流域统筹协调，提升河湖管理“共抓”和“大保护”水平，构建跨界河湖联防联控机制，切实落实习近平总书记的要求，推动河湖流域系统性保护迈上新台阶，显得尤为迫切。

本研究系统梳理河湖长制演进历程及其深化河湖长制对流域统筹的需求，以河湖长制为抓手，提出流域统筹能力建设建议，旨在提升跨省界河湖的流域综合管理与河湖长制推行水平，为地方人民政府和河湖长做好长江大保护相关工作提供协助。

2 河湖长制及其演进历程

河湖长制是一项衍生于水污染防治首长负责制、生态问责制的河湖治理与管理的新模式，即任命地方党政各级负责人为其管辖河湖的河湖长，负责辖区内水资源保护利用、水污染防治、水环境改善、水生态修复等工作。全面推行河湖长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决中国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新[3]。

河长制最早起源于浙江省长兴县[4]。由于经济快速发展，境内水域的河湖水生态环境遭受破坏，2003年长兴县为了完成创建国家卫生城市的目标，在卫生责任片区、道路、街道设置片长、路长、里弄长，城区河流实行河长制，由基层行政首长、水利局、环卫处负责人担任河长，推动水系整治行动开展，取得了非常明显的治污效果。

河长制成熟于无锡太湖地区[5]。2007年5月，无锡太湖蓝藻事件爆发，引发了江苏省无锡市的水危机，市民抢购纯净水。8月份，无锡市在中国率先实行河长制，由各级党政负责人分别担任64条河道的河长，加强污染物源头治理，负责督办河道水质改善工作。河长制实施后效果明显，无锡境内水功能区水质达标率明显提升，太湖水质也显著改善。2008年，江苏省在太湖流域全面推行“河长制”，浙江省的温州、嘉兴、衢州、湖州等地也陆续试点。2013年，浙江省全面推行河长制。

从2016年开始，河湖长制通过中央高层的政策文件进入全面推广阶段。2016年底，中共两办联合下发《关于全面推行河长制的意见》，要求到2018年底前全面建立河长制。2017年底，中共两办联合下发《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，要求到2018年年底前全国湖泊全面建立湖长制。河湖长制在全国范围得到推广普及，各级政府先后设置河湖长制办公室。2018年7月17日，在北京举行的全面建立河长制新闻发布会上，水利部部长鄂竟平表示，截至2018年6月底，全国31个省(自治区、直辖市)已全面建立河长制，共明确省、市、县、乡四级河长30多万名，另有29个省份设立村级河长76万多名，打通了河长制“最后一公里”。2019年1月24日，水利部召开全面建立湖长制新闻通气会上水利部副部长魏山忠表示，已在全国1.4万个湖泊(含人工湖泊)设立省、市、县、乡四级湖长2.4万名，其中，85名省级领导担任最高层级湖长。此外，还设立村级湖长3.3万名。

从2018年底，河湖长制从“见河长”转向“见行动”进入全面深化阶段。2018年10月，水利部印发《关于推动河长制从“有名”到“有实”的实施意见》，提出要聚焦管好“盆”和“水”，集中开展“清四乱”行动，系统治理河湖新老水问题，向河湖管理顽疾宣战，推动河长制尽快从“有名”向“有实”转变，从全面建立到全面见效，实现名实相副。

党的十九届五中全会审议通过的国家“十四五”和2035年远景规划目标纲要，提出“强化河湖长制，加强大江大河和重要湖泊湿地生态保护治理”，这是党中央对全面推行河湖长制工作作出的深化部署安排，标志着河湖长制改革进入新阶段。

3 河湖长制促进跨界河湖流域统筹的作用

河湖长制在推进流域统筹工作开展中的功能作用主要体现在：一是河湖长制可以将管理责任充分落实到单一主体上，有助于上升为“一把手”工程，高位推动，能够做到行动统一；二是河湖长制的省、市、县、乡四级河湖长制组织体系，有助于实现上级部门对下级部门的监督和考核；三是河湖长制的多部门联动机制，能够实现对各部门资源进行合理分配，提高各地政府对相关制度的执行力[6]。

河湖长制对于提高我国流域生态环境治理体系和治理能力现代化具有重要意义，能够实现跨部门协同，促进流域水生态环境综合管理的各项措施得到落实，可以为流域统筹能力建设提供制度和平台支撑，使稳定长效的跨界河湖流域统筹协调管理成为可能。

因此，如何充分发挥河湖长制平台作用，加强区域与部门间统筹协调，提升河湖管理“共抓”和“大保护”水平，构建责任明确、协调有序、监管严格、多方参与的流域统筹机制[7]，切实落实习近平总书记的要求，推动河湖流域系统性保护迈上新台阶，显得尤为迫切。

4 河湖长制下河湖管理的流域统筹需求

跨省(自治区、直辖市)界河湖流域统筹管理是河湖长制工作的薄弱环节。河湖长制下的属地管理形成上下游、左右岸等跨省(自治区、直辖市)界河湖分段(片)的保护管理模式，地区间经济技术水平差异导致相邻河段或湖面的保护管理目标、任务、标准和措施缺乏协调统筹[8]，造成“一河(湖)多策”，不能开展系统治理管护，不利于形成合力。因此，开展河湖长制下流域统筹协调管理工作迫在眉睫。

4.1 解决跨域水生态环境问题需要流域统筹

河湖水系是一个复杂的有机生态系统，下游的水生态环境问题可能源于上游的不合理的人类活动。河湖水生态环境问题没有行政边界，基于行政区域的碎片化属地监管模式，缺乏统筹协调，不能实现流域尺度的系统治理管护，难以有效解决跨界河湖水生态环境问题。要彻底消除河湖水生态环境问题，要在传统属地监管模式基础上，探索以流域为单元统一规划，资金资源高位整合，系统治理，实现跨界河流上下游、左右岸和干支流共治共管，才能实现跨域水生态环境问题的有效解决[9]，也更加符合习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水方针。

4.2 深化河湖长制工作需要落实流域统筹

传统的行政区域的碎片化属地监管模式不能有效解决跨界河湖管理保护难题，严重制约着流域河湖生态保护和高质量发展。中央深入推动河湖长制改革任务要求加强跨界河湖管理的流域统筹、区域协同和部门联动，实现河湖长制“有名”“有实”“有能”转变。

为了贯彻落实党中央、国务院关于强化河湖长制的重大决策部署，加强流域统筹，开展跨界河湖系统治理，国家、相关部委印发了相关文件(表1)，指导地方开展跨界河湖流域统筹管理工作。

表1 涉及跨界河湖流域统筹管理中央、部委印发的相关文件Table 1 List of documents issued by the central government and ministries regarding the overall planning andmanagement of trans-provincial rivers and lakes

河湖长制尚未针对跨界河湖联防联控进行制度设计，河湖长制下跨界河湖联防联控还存在问题，主要包括：①跨界河湖联防联控工作法制体系不完善，联防联控比较松散，覆盖面不足；②河长办部门协调能力较弱；③缺乏流域统筹规划，容易造成“一河(湖)多策”、河湖管理标准差异、省际边界联合执法力度不够；④跨界河湖联防联控工作缺乏深层次监督考核；⑤流域监测体系缺乏顶层设计，各部门掌握的监测数据及信息不能共享；⑥生态补偿考核办法激励性措施较少，补偿金使用侧重于项目建设，不能充分调动上下游各方积极性。

因此，跨界河湖流域统筹管理需要借助河湖长制平台，进一步完善跨界河湖流域统筹机制，在全流域探索形成统一规划、统一标准、联合监测、联合执法的流域环境治理与保护机制等举措，推进跨界河湖流域统筹工作取得更好效果。

5 河湖长制下流域统筹能力建设建议

5.1 完善河湖长制下跨界河湖流域统筹体系

5.1.1 完善河湖长制下跨界河湖流域统筹法制体系

5.1.1.1 修订现行涉水管理法律

充分吸收借鉴《中华人民共和国长江保护法》，修订《中华人民共和国水法》《中华人民共和国河道管理条例》《中华人民共和国水污染防治法》等涉水管理法律的立法理念和管理制度。立法理念上要体现新时期水管理的流域统筹、联防联控需要，管理制度上要明确河湖长的属地监管责任，全面系统地对流域水资源配置、水域岸线保护、河湖生态治理修复、生态流量、生态补偿、执法监管等重大问题的管理体制做出规定。

5.1.1.2 推进流域立法

推进黄河、淮河、珠江等大江大河保护立法工作；针对重要跨省河湖和饮用水水源地，出台流域保护条例或管理办法。

5.1.1.3 出台跨省界河湖联防联控指导意见

出台跨省界河湖联防联控指导意见，流域管理机构、各省以河湖长制为抓手，制定跨省界河湖联防联控实施办法。

5.1.2 完善跨省河湖流域统筹组织体系

5.1.2.1 深化部际合作

依托全面推行河湖长制工作部际联席会议平台，深化长江、黄河等大江大河的水资源配置、河道采砂综合整治、流域生态补偿、河湖生态治理修复、防灾减灾等部际合作。

5.1.2.2 建立流域协作机制

建立完善“流域管理机构+省级河长办+市级河长”协作机制，统筹协调流域联防联控的法制建设、规划、监督、管理，重大事项按程序报送水利部河长办。

5.1.2.3 强化省级河长办合作

流域内省级河长办借鉴“联合河长制”，互聘互派人员，推进跨区域跨部门协调联动。

5.1.3 经费保障

设立流域统筹协调专项经费，对联防联控开展较好省份的河长办进行奖励。省级人民政府设立联防联控专项资金，对联防联控工作予以倾斜。生态补偿专项资金增加对跨界河湖联防联控工作的转移支付。

5.2 强化河湖长制下跨界河湖联防联控的流域统筹

5.2.1 推进流域多规融合

组织流域管理机构编制流域保护综合规划，以水资源、水环境承载力作为最大的刚性约束，科学统筹流域水资源、岸线、采砂、河湖保护、监测站网建设、河湖管理信息化建设、河湖长制“一河(湖)一策”等涉水相关规划。

其中，长江、黄河等大江大河流域保护综合规划提请全面推行河湖长制工作部际联席会议审议，研究和协调流域综合规划与其他部委规划在河湖生态保护方面存在的冲突，推进多规融合。

流域内省级人民政府根据流域保护综合规划，编制本行政区域跨省界河湖保护专项规划。

5.2.2 加强流域河湖管理规范化和标准化建设

组织流域管理机构制定流域河湖长及河长办履职规范、水功能区水环境质量、生态流量等河湖监管技术规范和标准体系，推进河湖长履职规范化、跨界河湖水资源保护和水环境监督标准化。

5.2.3 开展联合执法

全面推行河湖长制工作部际联席会议办公室组织开展长江、黄河等大江大河非法取排水、非法采砂等水事违法行为的流域联合执法。

流域管理机构强化水政执法能力建设，联合省级水政执法力量开展直管河道和省际边界非法采砂、非法侵占河湖、违法涉河建设等专项执法。

相邻区域省级河长办组织相关部门开展省际边界水事纠纷处置、岸线清理整治、非法采砂打击、违规取排水口取缔等水事违法行为的联合执法。

5.3 加强河湖长制下跨界河湖流域统筹的监督考核

将跨省界河湖保护及河湖长制工作作为全面推行河湖长制工作部际联席会议办公室监督检查重点内容。将跨界河湖的河湖长职级、流域规划执行、水功能区水质、饮用水水源地建设及保护、采砂监管、生态流量、水土流失防治等纳入目标考核内容，跨界河湖联防联控工作监督检查结果作为省级领导干部的年度综合评价依据。

组织流域管理机构针对省际边界、重点流域、重点河段、重要水源地、生态敏感区等重点水域开展联防联控工作督导检查，针对督导检查发现的突出问题，提出有关意见和建议，督促其整改落实，及时将督导检查报告报送全面推行河湖长制工作部际联席会议办公室。

5.4 推进流域全覆盖监控与信息共享

5.4.1 大江大河流域监测与信息共享部际合作

将长江、黄河等大江大河的监测网络体系和监测信息共享建设作为全面推行河湖长制工作部际联席会议的主要议定事项，监测站网布设、监测标准、联合监测、监测预警信息发布与共享等必须经各成员单位审议后实施。

5.4.2 流域管理机构完善跨省河湖监测及信息共享机制

流域管理机构制定跨省河湖流域监测及信息共享制度，编制流域水监控规划，建立流域涉水大数据中心。各省份按照规划及制度制定实施办法，落实跨省河湖监测站网建设及数据共享。

5.4.3 开展跨省河湖联合监测

相邻区域省级河长办组织相关部门开展省际边界的水文、水质、水生生物、水域岸线、河道采砂、水工程等联合监测监控。

5.5 完善河湖长制下流域生态补偿机制

5.5.1 生态补偿作为部际合作重点事项

将流域生态补偿作为全面推行河湖长制工作部际联席会议的主要议定事项，补偿范围、标准、对象、资金使用等必须经各成员单位审议后实施。

5.5.2 流域管理机构参与生态补偿

赋予流域管理机构参与生态补偿管理的行政职能，充分发挥流域管理机构在河湖长制工作中的协调、指导、监督、监测作用，参与指导、协调和监督涉水生态补偿相关事项。

5.5.3 优化生态补偿资金使用方向

生态补偿资金使用方向要从重“建设”转向重“监管”，用于流域跨界河湖长制工作奖补、推进流域联防联控工作开展。

6 结 论

全面推进河湖长制以来，河湖监管不断加强，河湖面貌持续改善，但跨省界河湖管护的流域统筹体制机制还不健全，难以有效适应全流域完整性管理的要求，借助河湖长制平台，本研究提出流域统筹能力建设建议，希望能对推进我国流域生态环境保护联防联控制度研究及实施水平有所帮助。主要结论包括：

(1)传统的基于行政区域内的碎片化的管理体制难以消除河湖水生态环境问题，河湖长制能够实现跨部门协同，促进流域水生态环境综合管理的各项措施得到落实，可以为流域统筹机制建设提供制度和平台支撑，使稳定长效的跨界河湖流域统筹管理成为可能。

(2)通过修订现行涉水管理法律、推进黄大江大河保护立法、出台流域保护条例和跨省界河湖联防联控指导意见，完善法制体系；依托全面推行河湖长制工作部际联席会议平台深化部际合作，建立完善“流域管理机构+省级河长办”协作机制深化流域协作，省级河长办互聘互派人员深化区域合作。

(3)组织流域管理机构编制流域保护综合规划，科学统筹流域涉水相关规划。大江大河流域保护综合规划提请全面推行河湖长制工作部际联席会议审议，推进多规融合；组织流域管理机构制定河湖监管技术规范和标准体系，推进河湖长履职规范化、跨界河湖水资源保护和水环境监督标准化；全面推行河湖长制工作部际联席会议办公室、流域管理机构、省级河长办组织相关部门开展省际边界联合执法。

(4)组织流域管理机构编制流域保护综合规划，科学统筹流域涉水相关规划。大江大河流域保护综合规划提请全面推行河湖长制工作部际联席会议审议，推进多规融合；组织流域管理机构制定河湖监管技术规范和标准体系，推进河湖长履职规范化、跨界河湖水资源保护和水环境监督标准化；全面推行河湖长制工作部际联席会议办公室、流域管理机构、省级河长办组织相关部门开展省际边界联合执法。

(5)全面推行河湖长制工作部际联席会议办公室监督检查跨界河湖保护及河湖长制工作，检查结果作为省级领导干部的年度综合评价依据；组织流域管理机构针对重点水域开展联防联控工作督导检查。

(6)大江大河流域监测与信息共享开展部际合作；流域管理机构制定跨省河湖流域监测及信息共享制度，建立流域涉水大数据中心；相邻区域省级河长办组织开展省际边界联合监测监控。

(7)将生态补偿作为部际合作重点事项；赋予流域管理机构参与生态补偿管理的行政职能；生态补偿资金使用方向要从重“建设”转向重“监管”。