基于文本量化分析的区块链政策比较研究

王启飞，程梦丽，殷敏越，张 毅

（华中科技大学公共管理学院，湖北武汉 430074）

1 研究背景

当前，以区块链为代表的新兴技术和产业蓬勃发展，而有效的产业政策对促进技术创新和产业发展具有重要作用［1］。我国工业和信息化部于2016年10 月发布了《中国区块链技术和应用发展白皮书》［2］，首次在国家层面上对区块链技术的基础架构与应用价值进行明确，并提出国家区块链标准化路线图。此后，北京、上海、广东、贵州等地方政府纷纷发布促进区块链产业发展的相关政策。

当前，部分学者对区块链技术的理论基础、技术演进与发展趋势进行了研究，也有众多学者探讨了区块链技术在电子商务、政府治理创新、能源互联网、供应链管理、农产品流通等具体场景的应用路径。然而，目前仅有少数学者从产业政策的视角来研究区块链的创新与发展路径。例如，高小平等［3］定性地比较我国现有区块链政策的地域差异，李芊等［4］从政策工具与政策目标两个维度对我国区块链政策文件进行量化分析。上述研究对于理解当前我国的区块链政策现状具有重要价值，然而相关问题仍然值得进一步探索。例如，我国东部、西部、中部地区与中央政府制定的区块链政策的特征分别是什么？不同区域与层级之间存在何种差异？应当出台什么样的产业政策促进我国区块链行业整体协调发展？为回答上述问题，本文对我国中央和地方政府出台的区块链产业政策文本进行量化分析，挖掘相应政策的重点。此外，从政策主题、政策工具维度和创新价值链等三维视角分析了不同区域与层级间区块链政策的差异，发现我国现有区块链政策的短板，进而提出优化建议。

2 政策文本选择与编码

为保证政策文本筛选的完整性、权威性、相关性，本文在政府门户网站、北大法宝数据库、学术文献、研究报告和新闻报道等多元渠道进行检索，并遵从以下三项原则：一是选取与区块链直接相关的政策文件，即文件标题中包含“区块链”。对仅在文本内部笼统或粗略提及区块链或没有提出具体发展措施的政策文件不予采用；二是政策文件类型为法律法规、条例、白皮书、行动计划、实施办法、意见、通知等，不包含领导讲话、会议纪要、政策解读等文件；三是政策文件来自于公开渠道。在多次筛选、核对后，本研究最终收集到2016—2020 年之间的有效政策样本数量为38 份，其中包括《中国区块链技术和应用发展白皮书（2016）》等中央政策文件7 份，《北京市区块链创新发展行动计划（2020—2022 年）》《湖南省区块链发展总体规划（2020—2025 年）》等地方政策文件31 份。基于国家统计局对我国区域的划分标准［5］，其中地方政策文件中东部、中部和西部地区的文件数量分别为18、4、9 份。

为了便于对政策文件进行量化分析，对已筛选的38 份政策文件进行数据预处理。政策文献量化研究的分析单元和类目架构是实现客观、准确分析的关键［6］，因此本文借鉴毛子骏等［7］、吕文晶等［8］学者的操作方法，将政策条款作为基本分析单元，并通过人工方式遴选出属于政策性话语的独立分析单元，采用“政策编号-政策章号-条款编号”的规则对政策文件进行编码。经过信度和效度检验后，本研究共得到650 条政策条款。

3 政策分析框架

对政策文本的分析，吴宾、李明、叶选挺等学者基于外部属性分析与内部语义挖掘两个维度，分别对中国海洋工程装备制造业政策、央地人工智能政策、中国产业政策进行了深入研究，其中外部属性包括政策发文时间、主题词、发文机构等，而内部语义则是从政策工具视角探索政策内容的差异化特征［9-11］。参考上述文献，本文从“外部属性”和“内部语义”两个方面展开政策文本分析。政策外部属性关注的核心内容是政策主题［12］，而政策内部语义通常关注政策工具。政策工具反映制度决策者的主观意志和价值偏好。从政策工具视角出发能够更加透彻、全面地了解政策所内含的价值属性或利益属性［13］。除此之外，不同于一般的政策分析对象，区块链具有颠覆性创新技术的特点，本文从政策主题、政策工具与创新价值链等三个维度对其进行分析。本文采用的分析框架如图1 所示。

图1 区块链政策文本量化分析框架

3.1 政策主题维度

对政策主题进行分析，不少学者采用共词分析及聚类分析等定量分析方法。近年来，也有学者开始使用主题建模（topic modeling）的新方法进行政策文本分析。该方法假定给定的文档集合由较少的主题集生成，并利用潜变量挖掘、降维及聚类等一系列算法对文档集合中的文本内容进行建模［14］。由于政策文本具有的数据量大、规范严谨、数据多样性等特点［15］，而传统的量化分析方法无法很好地解决不同语境下政策词语的内涵差别较大［16］、同义词和多义词无法有效区分等不足［17］，基于主题建模的政策文本量化分析方法具有明显优势。因此，本文也采用主题建模方法，对中央与地方政府在区块链政策方面的核心关注点进行分析。

3.2 政策工具维度

本文参考Rothwell 等［13］的研究，将政策工具分为供给型、需求型和环境型工具等三类。同时，参考现有文献研究中关于上述三类政策工具的划分，并结合已筛选得到的区块链政策文本的具体内容，表1 对三类政策工具的具体含义进行了总结。

表1 政策工具类型及具体含义

供给型政策工具体现为政策对区块链产业发展的推动力。以政府执行和部署为驱动力［18］，采用自上而下的政策手段直接作用于市场生产要素、有效扩大产业供给、改善相关要素供给状况［19］，具体可分为技术基础设施、人才保障、资金投入、培育产业、科技信息支持等［20-22］。

需求型政策工具体现为政策对区块链产业发展的拉动力。通过优先政府采购、减少市场贸易管制、消除区域性壁垒等方式，降低市场的准入门槛和不确定性，间接影响产业主体和消费者的市场行为，进一步扩大产业发展需求，实现新兴产业技术的推广应用，其子工具主要包括政府采购、对外承包、国际交流和试点示范等［21-24］。

环境型政策工具的作用是扩大政策对产业创新发展的影响力。该政策工具通过制定目标规划、行业规制、财政优惠等内容，营造一个有利于政策落地、科技创新的制度环境和市场环境，进一步推动区块链产业发展与技术升级，具体包括政策性策略［7］、税收优惠和法规管制等［25］。

3.3 创新价值链维度

创新价值链是由一系列相互关联又相对独立的创新链条集合体所组成的［26］。从创新价值链的维度进行政策分析，不仅可以反映不同环节中的政策差异，也能够从宏观视角把握不同政策之间的内部关联。基于《中国区块链技术和应用发展白皮书》等权威政策文本对于区块链产业发展规律的总结，并借鉴汤志伟等［21］、Hansen 等［27］学者对创新价值链的划分，本文将区块链的创新价值链划分为基础理论研究、技术研发和产业应用等三个环节。

首先，基础理论研究是区块链产业发展的初始阶段，其内涵包括从理论层面探索区块链的基本原理、体系结构和系统应用逻辑等，研究智能合约、共识机制、加密算法等核心技术的前沿问题，以及对区块链与大数据、人工智能、物联网等其他技术融合创新进行理论上的可行性分析。其次，技术研发是区块链产业发展的关键阶段，是连接基础理论与行业应用的桥梁。在此阶段，企业、国家高等院校和科研院所等研发部门，对区块链技术进行持续突破，实现从基础理论到现实应用的突破。最后，产业应用是区块链产业发展的最终阶段，也是区块链技术社会价值的直接体现。在此阶段，实验室研发成熟的技术通过产业化方式，在电子存证、供应链流通、金融服务、政务服务、社会治理等与民众直接相关的领域和行业实现深度、大规模的应用，推动经济发展与社会进步。

4 区块链政策量化分析

4.1 政策主题比较

主题建模是对文本进行主题挖掘的有效工具，LDA（Latent Dirichlet allocation）方法是其中最常用的一种。该方法通过构建三层结构，即关键词、主题和文档的联合概率分布框架对文档语料库进行特征提取，并使用模型反复迭代以实现文本主题的识别与生成，可用于文本情感分析、主题挖掘、趋势演变、话题追踪等目的。遵循LDA 方法的一般流程，本文进行政策主题的挖掘过程如下：（1）文本预处理并构建标准语料库；（2）LDA 主题建模，得到文档主题和关键词。具体过程如下：

4.1.1 政策文本预处理并构建标准语料库

本文基于Python 软件，利用相关模块及函数对政策文本进行处理。首先，以政策文本为文档语料库，采用Jieba 分词工具将文档语料库中的语句划分为不同词性的语义短语；其次，利用哈工大停用词表等开放停用词表，过滤数字停用、单字停用、常规名词词汇等停用词；最后，引入TF-IDF 算法进行词向量加权，筛选出区块链领域的高权重词汇。经过上述数据清洗步骤，最终形成中央、东部、中部、西部等4 个标准化语料库，分别包含高频词语1 901个、2 216 个、1 401 个和2 242 个。

4.1.2 LDA 主题建模

依托构建完成的标准化语料库，LDA 主题建模利用top-topics 方法对其进行再次训练和识别，得到固定个数的关键词词组。需要指出，LDA 主题建模方法需要预设主题个数。本文利用“主题一致性”计算不同个数主题下高频词汇间的语义相似度，语义相似度最高值所对应的主题数目即为最佳主题数目，由此确定中央、东部、中部及西部地区的最佳主题数目为2、5、2、4 个。

表2 展示了不同区域区块链政策文本的主题和主要关键词。结果表明：中央政策主要集中于总体框架规划和行业标准建设，注重从基础设施建设、技术创新、产业化应用与服务等方面提供政策保障，强调以数据保护、信息管理为核心的全周期监管。东部地区的主题词是政府支持、技术应用、科技成果转化、基础服务支撑和技术标准，这表明东部地区强调政府积极引导和支持区块链企业创新发展，通过颁发一系列扶持政策实现人才、资金、平台等基础设施的合理配置，如《关于加快福州市区块链产业发展的三条措施》《广州市黄埔区广州开发区加速区块链产业引领变革若干措施实施细则》《苏州高铁新城区块链产业发展扶持政策（试行）》等法规都提出通过经营扶持、平台扶持、应用支持、人才扶持、金融扶持等扶持政策，加快完善数字基础设施，以满足当地区块链产业发展需求。中部地区政策关注焦点主要集中在技术应用和技术标准两类主题，这表明中部地区鼓励区块链与实体经济的深度融合、协同创新，同时重视行业规范和技术标准对区块链发展的保障作用，探索信息资源共享与数字监管的平衡点。西部地区政策的关注点聚焦于技术应用、数据资源共享、人才支持和技术研发。贵州省、云南省、广西壮族自治区均提出要运用区块链推进数字政府高效协同，优化政务服务、提升政府治理水平；此外，西部地区通过区块链基础设施建设、人力资源联盟等政策，加强区块链技术在农业、医疗等领域的应用。

表2 区块链政策文本的分类主题及主要关键词

由此可见，中央层面区块链政策具有明显的指引属性，从顶层设计、行业规范、应用示范等方面进行宏观指导与调控。地方层面既体现了对国家政策的落实，也体现了区域的差异性。三个地区都注重区块链产业应用，但其侧重点存在较大差异，例如，东部地区侧重在政务和金融领域，而西部地区侧重在农业和医疗领域。这在一定程度上与地方的经济发展水平与产业结构有关。

4.2 政策工具比较

基于供给型工具、需求型工具、环境型工具等三种常用的政策工具，对中央、东部、中部和西部地区使用上述政策工具的特征进行比较分析。首先，对650 条政策条款编码进行赋值，若某条政策条款与上述某个或多个政策变量匹配时，则在对应变量下赋值为1，否则为0。其次，以中央政府为基准，将地区变量作为协变量，比较不同地区相对于中央政府在3 个政策变量维度上的差异。由于因变量是二分类变量，采用二元Logistic 回归模型进行分析。表3 展示了中央、东部、中部和西部地区在政策工具维度的差异。

表3 政策工具比较分析结果（以中央为基准）

在供给型政策工具方面，中央政府比地方政府更加注重区块链基础设施建设，如《高等学校区块链技术创新行动计划》指出针对我国发展自主可控区块链关键核心技术的需求，应当集中攻克共识算法、智能合约等关键核心技术，建设区块链关键技术研发平台。地方政府则更加倾向于直接对区块链企业或机构进行资金投入，如福建省、广东省、江苏省、上海市、贵州省、重庆市等均出台区块链产业发展专项政策，设立区块链产业投资基金，通过落户奖励、经营性奖励、经营扶持及费用补贴等方式推动区块链产业深入发展。此外，出于推动产业与经济发展的目的，中、西部地区政府更加重视培育区块链产业，而东部地区与中央层面重视程度不存在显著差异。

在需求型政策工具方面，中、西部地区比中央更重视试点示范的作用。如广西壮族自治区发布的《广西壮族自治区区块链产业与应用发展规划（2020—2025 年）》中明确指出要结合本地区的经济实力、应用需求和产业特色，构建“区块链+现代农业”示范区、“区块链+医养健康”服务示范区，打造面向东盟的区块链产业发展新高地。《湖南省区块链发展总体规划（2020—2025 年）》中提到要切实推进“区块链+数字农业”创新应用示范。除此之外，中央和地方在政府采购、对外承包、国内外交流等需求型工具的使用上均不存在显著差异。

在环境型政策工具方面，中央政府对法规管制的重视程度显著高于地方政府。中央政府作为政策的顶层设计者和相关法律法规的制定者，通过制定行业标准、技术规范等标准及其他法律法规，对区块链产业链进行宏观调控。如2019 年《区块链信息服务管理规定》详细阐述了全国区块链信息服务的监督管理执法工作内容，明确规定区块链信息服务提供者在管理执法工作中的监督责任。相对于中央政府，中、西部地区政府则更倾向于运用制度环境工具。

4.3 创新价值链比较

针对基础理论研究、技术研发、创业应用等创新价值链的三个环节，对中央、东部、中部和西部地区在上述三个环节出台的政策文本进行比较分析。政策文本的编码及分析方法与第2 节相同。

表4 展示了中央、东部、中部和西部地区在创新价值链维度上的政策差异。可以发现，中央政府比地方政府更加重视基础理论研究与技术研发等两个环节。其原因在于，区块链产业作为国家战略性新兴产业，其发展还处于初期探索阶段，相关技术和标准体系还不成熟，对其进行基础理论研究和技术研发需要较大的投入，且存在一定的失败风险，对于地方政府是较大的考验。在产业应用方面，东、中、西部地区政府普遍比中央政府更加重视，但也各有侧重。其中，东部地区注重区块链技术在政府服务领域和金融科技领域的创新应用，西部地区更重视区块链技术在实现精准扶贫、医疗健康等民生服务的智能化应用，中部地区则倡导以信息化为主体的多领域应用。

表4 创新价值链比较分析结果（以中央为基准）

5 研究结论与政策建议

5.1 研究结论

本文通过分析区块链技术的产业政策，发现以下结论：一是中央和地方政府对区块链技术的政策主题存在显著差异。从整体上看，中央政府在政策制定时以规范与指导为主，而地方政府体现出较为明显的自上而下规划指导与自下而上探索试验相结合的政策制定模式。二是政策工具偏好存在差异。一方面，中央及地方政府偏好的政策工具存在较大差异。在供给型、需求型、环境型三类政策的使用上，中央和地方政府偏好的政策子工具均存在差异。另一方面，政策工具使用不均衡，即某项政策工具内部的子工具使用比例存在较大差异。单一政策工具的过度使用可能会对区块链产业的发展造成不利影响。三是不同区域和层级的政府对创新价值链的关注存在差异。中央政府更加重视基础理论研究和技术研发，地方政府更加重视产业应用。其中，东部和西部地区分别侧重于政务服务及金融科技、民生服务，中部地区关注的技术应用领域则更为宽泛。

5.2 政策建议

第一，不同地区兼顾个性化与均衡发展，推动政府跨区域协作。各地政府应当结合自身经济发展、资源禀赋、基础设施的具体情况，提出具有区位优势的专项产业政策，因地制宜确定政策导向、合理选择政策工具，提高政策的靶向性。此外，应当避免在区块链等新兴技术领域形成新的“数字鸿沟”。不同区域之间应当加强政策沟通交流加强信息共享和资源互补，促进区块链技术与产业在区域之间协同发展。

第二，优化政策工具的结构配比。首先，强化供给型政策工具的实施力度，发挥其推动作用，尤其加强人才建设和技术支持在供给型政策中的比重，同时发挥中央政府的统筹规划作用，一方面继续加强区块链产业的基础设施建设。另一方面出台各种激励手段，调动地方政府的积极性，加大对区块链企业或机构的资金投入力度，培育企业自主创新能力和核心竞争力，推动地区产业与经济发展。其次，完善并优化环境型政策工具内部结构，中央政府应进一步加强政策的规范性并确立其法律效力，地方政府因类施策，适当细化技术标准和行业监管等方面的实施性细则，同时加强税收优惠、奖励补助等金融支持政策的使用，为区块链产业生产投入和成果转化提供有效的物质保障。再次，加强需求型政策工具的制定和使用，充分发挥其拉动作用。中央和地方政府应明确政府采购、国际化技术沟通、科技信息共享等专项政策，提高其在需求型政策工具中的应用比重，重点支持基础好、潜力大的试点地区发展，积极运用市场机制疏通产业链需求端通道，充分挖掘市场潜力，以需求牵引区块链产业持续创新发展。

第三，进一步深化政产学研用相结合，加强对创新价值链全链条的覆盖。区块链产业具有关联性强、涉及面广和利益主体多元等特点，因此各地区在制定区块链产业政策时应加强政府部门间合作，以及政府部门同企业、高校和科研院所等主体间的合作，通过“强强联合”的形式，打造区块链产业共同体［28］，使得不同主体各自在产业价值链的不同环节发挥比较优势，形成对区块链所有产业环节的完整覆盖。