1+X证书制度试点的校企合作困境及其组织学解释

□李妮 阮宜扬

一、问题的提出

2019年，教育部等部门联合印发《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》，部署启动“学历证书+若干职业技能等级证书”（简称1+X 证书）制度试点工作。“1”指学历证书，“X”代表某种技术技能的资格证书，不同的专业对应不同的资格证书。试点方案提出，探索建设职业教育国家“学分银行”，对学历证书和职业技能等级证书所体现的学习成果进行认证、 积累与转换。从政策层面讲，1+X 证书制度试点工作是教育行政部门深化职业教育改革、彰显职业教育内涵和特色的抓手，一方面希望以此体现职业教育区别于普通教育的特点，另一方面也作为提高人才培养质量、拓展学生就业本领的突破点。学界也对1+X 证书制度产生的背景和此制度设计的教育改革意义进行了充分讨论，认为1+X 证书制度与高职院校专业技术人才培养需求、 专业技术人才质量提升、专业技术人才评价制度优化、育人资源配置完善等方面具有系统的内在契合性[1]，有助于强化职业教育类型特征，推进职业教育产教融合[2]；指出1+X证书制度是我国职业教育改革发展的一项重大举措，作为新型职业技能证书制度，迎合了产业发展对高端技能型人才的需求[3]。尽管职教界对1+X 证书制度试点抱着理想期待，但实践运行中却发现不少与政策设置初衷相悖的现象。

一是简单做“+”法。1+X 证书制度试点旨在提升高端技能人才的培养质量，“+”在“1”之后，即基于某个专业扩展其相关的职业技能，提高基于某专业的就业能力。实际操作中，有些院校对证书与专业匹配度的考量不多，积极申报专业试点，而证书筛选缺失，为“+”而“+”。如社工专业申报健康财富规划证书，对获得1+X 证书制度试点的考量远大于对学生本专业相关技能提升的考量。“+”的内涵并非简单增加，而是期待能将职业岗位技能标准和职业鉴定标准引入课程教学体系，实现课程教学与职业技能获得的高度融合。实际操作则是在专业人才培养方案中直接加入考证课，用刷题方式保证考证率，“+”转换为以拿证为目的的简单增加。

二是就业市场不认可。1+X 证书制度设计的初衷之一，就是增加高职学生的专业技能，促进学生高质量就业。试点的实际运作中有的院校对“X”的选择极其有限，有的院校甚至规定一个专业只能选择一项证书进行申报，也就是说在非常有限的证书中增加某一领域的技能，且还存在证书与专业的适切度问题，因此，是否增加了就业本领进而促进就业有待观察；另外证书的市场认可度普遍较低，以学前专业为例，1+X 幼儿照护职业证书远远不如人社部的保育员职业资格证书的市场接受度高，就业单位也普遍认为此证含金量低，对学生就业帮助不大。

三是院校参与少。高职院校的重要特点之一就是产教融合，1+X 证书制度期待通过行业企业的深度参与加强高职院校人才培养与产业发展之间的联系。笔者通过对1＋X 证书制度试点的运作实践进行调研，发现大部分指定的试点培训评价组织起绝对主导作用，在合作关系中成为强势方，合作方式也是由指定企业制定或确定考试标准、 考核要求、培训内容、教材等；院校在证书试点运作中被动接受，主要发挥联系执行和协助企业方完成考证工作的作用。整个过程中，院校在更为专业的标准制定、教材设计、指导培训过程中都缺乏参与，未充分发挥专业的人才培养作用。校企协同缺失，使得产教融合难以实现。

为什么会出现上述现象？政策初衷与现实之间悖离何以产生？

二、文献综述：已有研究的启示

用“1+X”为关键词在中国知网搜索文献，显示相关领域的研究主要有以下几条路径。

一是就1+X 证书制度涉及的主体及主体之间的关系进行理论层面的探讨。研究认为1+X 证书制度是体现我国职业教育类型特色的重大制度设计，需要政府、职业教育培训评价组织、职业院校等利益相关方参与协同治理。国家教育行政部门应牵头组织完善顶层设计，省级教育行政部门应加强统筹指导，培训评价组织应苦练“内功”，试点职业院校应提升治理能力[4]。也就是说，教育行政部门、培训评价组织和职业院校三大制度主体之间应形成职业教育1+X 证书制度运行的协同机制[5]。根据生态系统特征，研究指出1+X 证书体系应达成系统均衡，使各生态主体、非生物环境之间相互制约、和谐共生。

二是试点院校对于1+X 如何融通的实践探讨。研究指出，尽管1+X 证书制度试点工作已经全面推进，然而，由于处在双证书制度向1+X 证书制度的过渡期，整个体系还存在不少问题，如考核标准混乱、学分银行未建立、配套机制不足[6]；实施过程中，出现了校企未能深度融合、资源使用效率低下、反馈自控能力迟缓等问题，制约了实施效果。此外，证书含金量与社会认可度不高，社会培训评价组织的培育与监管不足，试点院校“三教”改革还需进一步深入等。因此，相应的对策研究提出了不少解决问题的方案。基于英国BTEC 课证融合的特征，研究者建议，在融合标准方面以职业标准为依托促进教学标准与“X”证书标准衔接，在融合内容方面以市场为导向灵活设置学习内容，在融合评价方面以质量监控机制为抓手完善“X”证书管理体系[7]。进行1+X 证书课程开发应遵循开放性原则、 优化性原则、包容性原则，要构建1+X 证书纵向层次化、横向复合化的课程结构，并从注重实效的师资培训、以学生为中心的教学方法、基于职业能力的学生测评三个方面构建课程模式运行保障机制[8]。整体而言，要从化解生态主体矛盾、破解资源配置困境、破除制度管理壁垒等方面对1＋X 证书体系进行调适。

上述应然性探讨之外，具体专业的实际操作案例成为第三条主要的研究路径。工业机器人技术专业课证融合的实践探索出课证融合新路径为：明确“1”与“X”是相生相长的标准体系，将培养方案作为1+X 证书制度试点纽带，系统思考课证融合环节，在此基础上列举课证融合需求导向、课时约束、学分银行建设等主要注意事项，从优化人才培养方案、改善实训教学条件、加强专业教师队伍建设三个方面实施课证融合[9]。研究者基于物流专业的实践认为，要打通物流管理“X”证书标准与高职物流管理专业教学标准对接障碍，重构高职物流管理专业人才培养课程体系，打造一支结构合理、专兼结合、高水平的物流管理专业1+X 证书教师队伍[10]。而动漫制作技术专业的实践，则提炼了1+X 证书与艺术设计类专业人才培养方案融通的方法，即基于课程体系的嵌入法、补充法、强化法，基于课程结构的分项法、重构法，从目标决策、方案融合、课程对接、教学实施、评价体系等方面提出具体实施方法等[11]。

综上，已有研究明确了1+X 证书制度试点工作的时代背景与重要意义。理论上，提供了协同治理、利益相关者、 生态学等分析主体间关系的理论框架；实践上，也呈现了试点工作推进中面临的困难与存在的问题，以及各试点职业院校在课证融合方面进行的各种尝试。已有研究也提出了一系列应对策略。宏观上，要做到课证融通需要厘清证书制度实施体系各主体（包括教育行政部门、培训评价组织、试点院校、企业）之间的关系，明确其角色定位；中观上，教学体系的改造不可或缺，尤其是指导具体教学的人才培养方案的制定必须深入考虑市场要素；微观上，要探索具体的融合方法、对策、技巧。

但是，已有研究并没有解释实践与初衷悖离现象。已有研究回答了是怎样、要如何的问题，却没有回答“为什么”的问题。解析问题背后的因果机制是解决问题的根本。本文拟从政策设置的初衷出发，解析1+X 证书制度试点运行中存在的悖论及其背后深层次的组织行动逻辑，给出组织学视角的解释，提供另一种思路的探讨。

三、1+X 证书制度试点组织的行动逻辑

当我们将组织视为有着行动目的与理性偏好的“行动者”时，对其行动意图和动机的讨论成为理解组织行为的关键。1+X 证书制度试点的决策主体是教育行政机构，实施主体有两大类：一是试点培训评价组织，二是试点职业院校。两大主体分属商业、教育不同性质的典型组织，组织本身的性质存在差别，其行动动机、结构设计与行为模式也遵循各自在特定情境中自适应的内在逻辑。本文在理解院校的科层逻辑与试点培训评价组织（商业组织）的市场逻辑基础上，从行为动机、合作关系、行动策略等维度（见图1）进行分析。

图1 1+X 证书试点中院校与培训评价组织的行动逻辑分析

（一）院校行为：科层逻辑下的选择性执行

1.科层规制下的任务承接。从国家到省级的教育行政机构对高职院校具有指导乃至控制权，1+X证书制度试点正是通过教育行政部门的红头文件、专项会议等方式部署实施，作为自上而下行政任务的承接者，高职院校参与试点是科层规制的必然。即使参与试点竞争也并不必然获得试点任务，但“规范”压力使得高职院校积极动员踊跃申报。制度主义学派认为，启用一个新的创新举措或创新项目，会引发邻近地区的学习与采纳，因为公共部门通常存在要与已经被广泛接受的管理标准保持一致的压力[12]，这既可能是政府层级体系中权威的作用或激励机制产生的结果，也可能是受到所谓“规范”的压力，即采用广受认可的最佳实践获得组织合法性[13]。显然，高职院校从院系到专业，均受到科层压力与合法性机制的影响。这种压力传导到各专业，申报试点时的一拥而上就不难理解了。实际上，高职院校申报试点时并未严格筛选证书，也未充分考虑专业与该证书的适配性，体现为申报而申报的特点。“还是一个匹配度的问题，社工考的健康财富规划涉及金融保险很多领域，对于学生专业技能层面上的提升只占到证书的一小部分考核内容”，社工专业教师在访谈中指出。

2.绩效压力下的目标转换。政府的宏观政策在依旧强调科层控制与规则约束的同时，更为青睐以利益诱导、绩效考核的问责机制来强化政策的实施效果[14]。教育领域同样如此，教育行政机构往往通过特定的资源配置方式来激励和诱导高校相应的政策执行行为，最显而易见的就是排名。综合实力排名靠前的院校能入选示范校、骨干校、一流校、双高校等大型综合性建设项目，获得更强有力的资金与资源支持。压力型体制下，各地方政府间“为增长而竞争”的政治锦标赛备受关注，这一解释呈现了中央及上级政府对地方政府激励与控制的重要手段。实际上，教育领域的“排名”更经常性地作为一种治理工具被频频使用。高职院校排名压力从未缺失，经常性地处在上级教育行政机构或之外的第三方机构组织和举办的各类评比与排名中，依据围绕特定领域工作的可测度、 易评估的评比指标体系，取得排名，进而获得相应的声誉与资金支持。如某省的创新强校工程，依据各高职院校的得分排名给予相应的办学奖补资金支持。“学历证书+职业技能等级证书”试点正是其打分指标之一，这一指标要求学校参与实施1+X 证书制度试点，将职业技能等级证书有关内容及要求有机融入课程教学，优化专业人才培养方案，推进1+X 证书制度试点。也就是说，是否开展1+X 制度试点及开展得如何，影响学校创新强校排名进而影响到奖补资金。

需要说明的是，当高校基于指标生产的组织特征愈加凸显，就愈会影响到微观层面个体的工作动机与行为。1+X 证书制度的执行在打分指标中归类为定性评价，实际操作中，执行目标被转换成考证率。定性表述不好衡量，而考证率可以比较，考证率是1＋X 证书制度试点开展效果的显性指标。因此试点专业在人才培养方案中直接增加考证课，通过刷题、 划重点范围等方式应对考证就不足为奇了。专业主任在座谈时指出：“专业没有针对性的证书在课程嵌入方面也会存在问题，因为要完成创新强校指标，我们只能设置考证课，保证学生的证书通过率”。

3.经济理性下的有限选择。西蒙从决策角度阐述了组织的微观行为基础，即组织的有限理性。对成本考量的经济理性亦是组织在特定的政策情境中政策执行行为的内在逻辑。1+X 证书制度的政策初衷是整合行业与学校的资源，更多元地发展学生的技能，提高学生的就业能力。调研时访谈人员表示：“其实我们学校在执行1+X 证书时，限于经费的考虑，不允许一个专业申报多个证书，但事实上1+X 这里的X 本意就是一个专业有X 项证书对应，学生可选择多个证书，发展不同的专项技能……”。院校限于办学成本的考量，在证书数量上有所限制。也就是说，院校在执行上级政策时会依据学校发展目标、现有资源及内部制度结构来进行内部政策的再生产，政策再生产过程受到经济理性（即成本收益最大化）的影响。如此，不折不扣完成上级政策意图并不容易，很多时候体现为形式上的执行而非实质性地落实。

（二）培训评价组织：市场逻辑下的收益之争

培训评价组织是1+X 证书制度试点的重要参与主体，1＋X 证书制度试点的成败很大程度上取决于作为培训评价组织的企业方能否有效地研制职业技能等级标准、开展符合行业发展趋势的培训等活动。不过，已有研究指出，行业龙头企业参与不够，证书并未体现行业发展趋势；院校较少参与证书开发，书证融通不够；证书实施营利色彩较浓，教育公益属性难以得到彰显[15]。试点企业何以如此？

1.为企业镀金胜于为职教赋能。培训评价组织是教育部委托教育部职业教育中心研究所，经过面向社会公开招募、专家遴选、公示公告等程序，以社会化机制招募的，主要任务是开发若干职业技能等级标准和证书。从已公布的名单看，绝大部分培训评价组织为企业。企业是一种以盈利为目的存在的经济组织，企业总是不失时机地寻找盈利的机会与渠道。由于培训评价组织由教育部认定与公布，某种程度上这种遴选与认定间接地将教育行政机构的权威性与公信力让渡给了认定企业，企业视获得1+X 证书培训评价组织的认定为提升市场影响力、扩大公众认可度的机会路径，不仅积极参与招募遴选，更尽其所能迎合遴选要求。不难发现，成功入选的企业总是将认定公文作为宣传热点广为传播。增加社会参与的目的是希望行业内的培训评价组织能更好地顺应行业趋势，更切实际地开发职业技能等级标准等，但企业组织天然谋求利益最大化，很难保障在无过程约束与监控的状态下自主地承担职业教育的社会功能。培训评价组织的认定，是为企业镀金还是为职教赋能有待观察。

2.注重收益大过保障质量。由教育部认定的培训评价组织，由官方发文，经历一系列合法程序，授予了职业技能考核、评价和证书发放的职能。这种认定与授予，暗含了与某项证书相关考证培训事宜的垄断。垄断意味着没有竞争，没有竞争就缺乏发展动力。就商业行为而言，垄断性行业的服务质量往往难以令人满意，也就是产生了市场失灵。一方面，笔者在对“幼儿照护”证书的调研中发现，专任教师们反映教材质量不高，基础知识太过简单，学生并不能系统掌握幼儿照护的相关知识。考核标准中，技能操作太过繁琐，指导性也不强。另一方面，“X”证书培训与考核成本过高，若无政府、院校的专项资金支持，将加重学生经济负担。培训评价组织追求成本收益最大化，既难保证培训考证质量，也难获得市场认可。调研时访谈人员表示：“我们在与园长的交流中了解到，他们在招聘教职工时并不认可幼儿照护证书，他们更想要的是有保育员资格证的学生，虽然此证在2020年9月已取消”。访谈人员认为园长们即用人单位正是因为幼儿照护证书是由社会培训组织组织考核与颁发，质疑其开发证书的资质。简言之，证书权威性与市场认可度不高。X 证书的技能等级标准制定是否反映该职业发展趋势与最新岗位要求值得商榷。

3.做大市场而非推动教育。在1+X 证书制度试点场域中，试点企业被赋予体现市场需求的代表性地位，由其对接职业标准，与国际先进标准接轨，按有关规定开发职业技能等级标准等。然而，在实践过程中，试点企业并不具备足够专业的技能配套学习资源制作、标准开发的统筹规划、规范严格的考核实施与管理能力。调研发现，考证配套资源缺乏统一标准，各模块由不同院校录制，成品五花八门。同一层级的技能操作任务，缺乏统一标准的操作指导视频，给教师的教学和学生的学习带来不便。教材习题滞后，培训体系不完善，考证过程管理松散混乱。而院校在与证书负责机构的关系上，显得被动和弱势，并不能充分参与到标准制定、资源开发等专业技术工作。对于院校而言，选择某一证书，其课程安排均由机构确定，几乎没有话语权。高职院校是教育实施机构，作为教育机构拥有专业技术人才，践行专业价值和理想是其组织目标之一。在此项目中，院校并未能充分发挥在培训、考证领域作为教育机构的专业优势。企业组织与教育机构有本质不同，究竟是做市场还是搞教育，矛盾凸显。

四、合而未“和”：两种组织逻辑下的合作困境

1+X 证书制度试点旨在强化职业教育的类型特征，通过新型的职业技能等级证书制度来推进产教融合，本质上是一种职业教育教学改革的实践。然而，1+X 证书制度试点运行过程中，校企两大主体在不同组织行为逻辑下，并行不悖，各自回应。培训评价组织与试点院校合而未“和”，体现为形式上的合作而非实质上的融合。

其一，合作目标双重异化。1+X 证书制度试点本质上是一种教育教学改革，最终落脚点在人才培养上，要培养更符合行业需求的掌握更多元技能的职业技术人才。在科层规制与绩效排名的双重压力下，院校以申报试点为重，忽略证书与专业的匹配度，简单设置考证课，以刷题方式提高考证率，同时限制证书申报的数量。培训评价组织在收益最大化的思路下，节约成本，重在完成抽查监测任务，忽略培训资源与标准开发的质量，简单化考核管理。也就是说，双方都未形成基于人才培养质量提升、学生就业本领增加的共同目标。

其二，合作结构权力失衡。校企双方的资源未有效整合。培训评价组织一旦被教育部认定，就赋予了在整个考证运作进程中的主导地位。简言之，这项公共服务的形式并非竞争性的，是政府对特定组织的特许授权，认定的培训评价组织被赋予新型证书的标准开发与培训考核相关事宜。对于培训评价组织而言，这是巨大的政策资源优势，资源优势使得培训评价组织可以有较大的自主性，在与其他组织的关系中掌握支配权和控制权。显然，培训评价组织在1+X 证书制度试点运行过程中起主导作用，可以自主安排培训资源、技能标准开发。院校处于弱势地位，在合作过程中仅起着配合企业协助完成考证工作的作用，未能充分发挥院校在教学培训、教学资源规划、标准研讨中的专业优势与师资优势。校企之间的资源依赖性不强，资源整合动力不足。

其三，合作过程监管缺失。政府特许权赋予培训评价组织强大的动机与自主性，使其为达成任务负责，但同时又面临着这种模式内在的质量控制风险。成功的特许授权意味着前期密集严格的管理训练，需要较复杂的计划及报告程序，以及获得报告信息后的分类指导。而这在实践中往往难以实现。一是对1+X 证书制度试点项目完成情况的监管主要通过教育行政部门的抽查监测完成。依据表1 可知，合作双方的过程性监控测主要通过抽查方式进行，情况了解不可能做到适时全面。二是评价方式主要为定性评价，很难精确地评估各阶段的任务完成质量。三是缺乏配套的与评估结果相呼应的奖惩机制、进入机制、退出机制，评估结果对质量控制的影响不大。

表1 某省教育行政部门对试点组织的抽查监测内容表

五、理解组织理性，破解合作困境

探讨1＋X 证书制度试点运行实践中的非预期现象，从组织行为的视角分析其产生的原因是政策再优化的基础。组织的任何自主行动都是理性选择的结果，需要从组织理性出发，进行政策再设计，引导校企双方的行动符合政策意图，破解合作困境。

（一）建立“规范”，利用合法性机制扩散范例

塞尔兹尼克旧制度社会学派视组织为适应性的有机系统，受到参与者的社会特征和环境压力的影响，在结构上表现出社会决定的特征[16]。组织行为除了行政力量的压力之外，也受到其他组织、社会文化的期待等制度环境压力。基于合法性机制，有必要确立1+X 证书制度试点项目院校方和企业方的榜样范例，通过示范作用确立相应的“规范”，促使1+X 证书制度试点项目主体通过模仿、 学习同类先进组织的做法趋同。即教育行政机构要遴选试点中符合政策预期行为的企业范例与院校范例，将其行为模式通过行政力量推动或以相关规则加以明确，有意识地在所有试点中扩散此模式，以此使得其他试点的实践形式向“规范”靠拢。

（二）平衡权力，通过差异性资源互赖促进协同

组织生存的关键是具备获取和维持资源的能力，组织对外部关键资源依赖程度越高，生存能力越弱，强势方掌握合作关系的控制权。在1+X 证书制度试点项目中，企业方只需通过认定，便掌握考证培训、证书颁发的主导权，这使得院校在项目运行中缺少话语权，参与感极弱。有效的组织合作基础是双方资源的相互依赖，可考虑准入机制中的校方参与，对企业而言获得政策资源的最大障碍是过准入关，因此，培训评价组织的认定加入院校对企业方的评价权重或可取得相对的制衡作用。规避垄断，增加试点企业准入的竞争性，在一定程度上可提升准入企业的规格和质量。而培训资源与技能标准的开发应体现教学机构的专业性要求，将校方参与作为主要的观测点或试点考核的指标，明确项目完成对各主体资源的差异化要求。组织总是通过差异化的资源优势，实现资源互补，在此过程中才可实现有效的协同合作。

（三）奖优驱劣，设计经济激励机制纠偏提质

对成本收益的考量是任何组织都具备的经济理性，经济上的奖惩赋予了组织行动的动力。对于企业方，在1＋X 证书制度试点实施阶段应设计相应的纠偏机制、监察机制。“双随机、一公开”的抽查和监督，并不足以保证运行过程的质量。过程控制是必要的，要增强激励与约束，尤其对培训资源与考证规范性的考核，有必要制定针对试点运作方的绩效考核指标，以更精准更系统的考核指标奖优驱劣。还应建立基于绩效的退出机制，在动态调整的约束中纠正不符合政策意图的行为。对于院校，试点证书项目可持续运行的最大障碍是经费，或可设立基于书证融通成效、人才培养质量提升方面的评优奖补机制，给予资金支持。

总之，通过市场化手段引入社会评价组织的本意是要提高资源配置的效率，但市场也会失灵。社会评价组织的有限理性、机会主义、垄断、市场狭小以及不确定性等都可能削弥市场化手段的优势。如1+X 证书制度试点中企业缺乏资质，追求营利，占领市场，考证管理不规范，未能充分发挥企业在证书项目中的服务行业与标准引领作用等。而院校在科层规制与成本限制下，也产生了目标异化、变通应对、有限选择等现象。就政策制定而言，效果与效应在执行过程中都会存在不同程度的不确定性和不同程度的政策执行偏离。深入理解政策执行主体的行动逻辑，是解决政策执行过程中执行偏离的基础，在1＋X 证书制度试点中也是化解合作困境的重要前提。