全球成人学习和教育进展测评述评：基于GRALE Ⅳ的分析

□陈维华 桑路娟

1985年，联合国教科文组织（UNESCO）在第四次国际成人教育会议上通过 《学习权利宣言》（Declaration of the Learning Rights），强调学习权是“人类生存不可或缺的要素”，是人的一项基本权利[1]。 然而在世界各国的具体实践中儿童与青少年教育往往处于优先发展地位，成人教育则处于边缘地位。值得欣慰的是随着终身教育和全纳教育的大力推进，成人的学习和教育逐渐受到关注并取得显著进展。自2009年开始，联合国教科文组织依据第六届国际成人教育会议确定的《贝伦行动框架》，对全球成人学习和教育进展进行大规模测评，每三年实施一次，并根据测评结果相继颁布了4 份全球成人学习和教育报告，即GRALE Ⅰ（2009）、GRALE Ⅱ（2013）、GRALE Ⅲ（2016）和GRALE Ⅳ（2019），旨在监测各国在成人学习和教育方面达成政治承诺的实现进展。 全球成人学习和教育报告呈现扫盲、政策、资金、治理、质量、参与等领域的进展情况，“展示了参与成人学习和教育在实现可持续发展目标方面发挥的重要作用， 指明我们必须走的路，并就如何向前迈进提供了明确的指导”[2]，在全球范围内产生了巨大影响。 尤其是GRALE Ⅳ与以往不同，为了凸显公平与包容的教育，依据赋权增能和治理理论，构建了“四维度五领域”的测评模型，通过“降维”和“提纯”保障测评数据的密度，在测评领域重点突出成人学习和教育参与的重要性，尤其是对弱势群体的关注与日俱增，遵循等值化理念，保障成人群体与青少年群体、发达国家与发展中国家在学习与教育层面等值。 基于GRALE Ⅳ的分析，本人探讨了全球成人学习和教育测评的理论基础、模型以及特点，强调通过借鉴国际测评经验，完善测评方法与技术，理性开展教育决策，关注弱势群体的参与情况，以促进我国成人学习和教育的可持续发展。

一、全球成人学习和教育进展测评的理论基础

（一）赋权增能理论

赋权增能（Empowerment）即增加权力和提升效能，美国学者Solomon 在《黑人赋权：社会工作与被压迫的社区》一书中首次使用这一概念，这也成为“赋权” 倾向处于弱势地位的组织或群体的主要原因。 20 世纪90年代，赋权增能理论广泛运用于管理、教育和社会工作等领域，核心思想是赋予弱势地位的群体、组织参与权和获得权，提升其自我效能。 联合国教科文组织以赋权增能为宗旨，凸显成人学习和教育的权力属性，增加其在全球范围的影响。GRALE Ⅳ在宏观层面上以政策、治理、融资、质量、参与五大领域的测评指标凸显参与和获得的双重权力属性，强调成人有权参与政策制定、积极融入社会治理、共享融资成果，获得较为稳定的利益保障网络。在微观层面上更加强调成人弱势群体的权力属性，赋予公平的学习机会，重视学习参与情况，提高非正规和非正式学习的认可度，确保他们可以在多样化的学习机构获得高质量、可认同的教育，确保“不让任何一个人掉队”。

（二）治理理论

联合国全球治理委员会指出，“治理”是个人和机构、公共和私人管理一系列共同事务方式的总和，它是一种可以持续调和冲突、满足多样利益诉求并采取合作行为的过程，包括具有强制力的正式制度安排[3]。2007年，联合国开发计划署发布《治理指数：使用手册》，治理被定义为“一套价值、政策和制度的体系”。随着实践的推进，治理理论延伸出多元治理、协同治理和网络化治理等多个理论，具有多元性、动态性和协调性的特征。 成人学习和教育的公共属性使多边国际合作行动成为广泛的共识，鼓励全球范围内的治理主体共同参与是第四次成人学习和教育进展测评的核心理念之一。此次测评从以下三个方面凸显了治理特性。 第一，治理主体多元化。 159 个不同地区、不同民族的国家参与进展调查，一些非政府组织、非正式机构也积极参与，通过联合行动聚焦成人学习和教育的发展，延伸到成员国国内进展，了解通过权力下放、利益相关者联盟等措施鼓励社会成员参与治理的状况。 第二，单独呈现治理领域的进展。 对利益相关者的参与、民间组织的社会合作及部门之间的协调性进行调查，治理方面的监督与评估、部门管理效率以及主权国家的内部改革也是此次测评的重点。 第三，凸显教育治理的伦理使命。 关注弱势群体的发展与进步，对弱势群体的参与和融资情况进行具体分析，揭示全球范围内弱势群体的资金优先程度以及参与比例，为全球成人学习和教育的发展指明了方向。

二、全球成人学习和教育进展测评的模型

（一）测评目标

目标是指要达到的境地和标准，决定着事物发展的方向，具有导向性和实效性。 全球成人学习和教育进展测评的目标集中于基础目标和长远目标两个方面。 基础目标具备实效性，是测评最为典型的特征， 重点了解全球成人学习和教育进展实况，明晰当前存在的障碍因素，预示下一阶段的发展趋势。 GRALE Ⅳ通过多种渠道收集参与调查国家的相关信息，描绘了一幅成人学习和教育参与率不均衡和进展不足的图景， 详细梳理所面临的情境障碍、制度障碍和意向障碍，这从侧面突出测评目标指向的实效性。正如联合国教科文组织终身学习研究所所长大卫·阿乔雷纳（David Atchoarena）所说：“此次测评的根本目的是加深我们对成人学习和教育的了解，针对存在的障碍提出具有实效性的建议，以便各国作出相应的改善。”[4]第四次成人学习和教育进展测评的长远目标聚焦于可持续发展的实现。可持续发展是指所有国家联合行动， 消除贫困，促进经济增长，解决教育、卫生及社会就业等问题，提升成人的知识与技能，应对不平等、人口变化、气候变化等问题， 而这一目标的实现需要国际合作、技术攻关和人才引领。GRALE Ⅳ梳理了2015年以来全球范围内成人学习和教育的进展情况，分析各国在政策制定方面是否重视成人群体的地位、基础性知识的普及情况，鼓励各成员国对本国的成人教育制度开展自我评估。测评涉及所有从事成人学习和教育活动的人员， 尤其关注弱势群体的参与情况，旨在实现《2030 可持续发展议程》所提出的公平、包容、全纳的优质教育，赋予成人获得知识、技能和学习的机会，确保他们有能力为可持续发展的未来作出贡献。

（二）测评模型

“模型是人们依据特定的研究目的，在一定的假设条件下，再现原型客体的结构、功能、属性、关系、过程等本质特征的物质形式或思维形式”[5]。 从测量学的角度来看，测评模型可以聚焦于教育现象最典型特征，通过“降维”和“提纯”提高测评数据的密度，将教育现象以最精简的特点呈现出来。 第四次全球成人学习和教育进展测评围绕总体进展、分类调查、不同群体和学习领域四个维度，在政策、治理、融资、质量、参与五个领域进行数据呈现，构建了“四维度五领域”测评模型（见图1）。 第一个维度是总体进展。它是测评的首要项目，通过问卷收集、实地访谈和数据汇报等测评方式，对封闭式问题的反馈结果以百分比计算，以量化方式报告主要的调查发现和变化趋势，设置开放式问题，弥补地区统计数据的不足， 从整体上了解2015年以来全球范围内成人学习和教育的实施进展， 尤其是针对各国、各地区的参与率，识别该阶段成人群体是否获得高质量的学习和教育条件。第二个维度是分类调查。它是在总体进展的基础之上展开更为细致的分析，划分成不同的指标，根据各项指标对政策、治理、质量监督、资金筹划等领域分类测试。GRALE Ⅳ在分类调查上进行调整，如在治理领域突出利益相关者的参与情况。 第三个维度是不同群体的测评。 测评并不局限于单一群体，而是涉及多个群体，涵盖面广。 以弱势群体为例，既包括社会性弱势群体又包括生理性弱势群体。前者包括女性、少数民族、农民等，后者包括残疾人、有心理疾病的成人等。第四个维度是学习领域的测评。 学习是测评的主要领域，包括识字和基本技能、继续学习和专业技能、社区学习等多个方面。

图1 全球成人学习与教育发展测评模型

第一个测评领域为政策。侧重于各参与国在政策执行、实施等方面的进展，政策是否落实是此次测评的关键。 GRALE Ⅳ的监测采用了一套新的调查方式，通过拆分政策内容，各参与国可以详细地了解在政策领域取得进步或倒退的案例。以波兰为例，对利益相关者的参与进行详细的分析，强调利益相关者对政策流程的参与增强了成人学习和教育计划的制定。测评中有关学习领域的政策进展也与以往不同， 不仅关注扫盲与健康教育的发展，而且重视就业能力与社会凝聚力的关联。 此外，弱势群体的政策制定也是测评的关注点。第二个测评领域为治理。 该领域参照李克特量表，将回答选项分为程度不等的指标，经过合并形成三级量表，针对联合治理、权力下放两个方面开展测评。 联合治理主要是成人学习和教育跨部门合作的程度，具体而言，政府部门、公共机构、私人公司和第三方部门之间的伙伴关系程度如何， 跨部门合作涉及哪些范围，是否设立协调机构，等等。权力下放主要是成人学习和教育治理权力是否更多地由各级地方政府承担，政策实施是否具有透明度，等等。第三个测评领域为融资。 该领域基于前几份报告调查基础之上，提供成人学习和教育融资问题的非结构化实践范例，弥补数据不足的缺憾。对资金创新重点分析，旨在支持和赋权成人群体自身能力建设，具体包括资金重新规划、失业保险制度、终身学习计划等，增强弱势群体的资金保障，确保自2015年之后，全球范围内成人学习和教育的总体投资占据国民生产总值6%以上。 第四个测评领域为质量。 质量是全球成人学习和教育永恒的追求，正如贝伦行动框架强调学习和教育的质量是一个整体、多维的概念，需要持续地关注和发展。质量是测评所重点关注的领域，主要包括课程改革、教学方法和教师培训等，并且细化监测指标，从全球、地区和收入水平三个维度收集相关信息。以新西兰开发成人与社区教育（ACE）学习者成果评估工具为例，利用网络跟踪分析学习者成果，评估教育机构是否对学习者的个人生活产生了积极影响，测试结果可以反映成人教育服务给学习者带来的收获。 第五个测评领域为参与。参与是监测全球成人是否有机会接受教育并从中受益的重要指标，涉及不同群体的参与和不同学习领域的参与，以确保成人接受包容和公平的优质教育，终身享有学习机会。

三、全球成人学习和教育进展测评的特点

（一）测评框架彰显持续性

正如奥黛丽·阿祖莱（Audrey Azoulay）所言：“这份重要的报告已经为全球成人学习和教育的发展提供了前进方向，并且自调查初始，该报告的延续性已经为全球范围内成人学习和教育的政策制定提供了可靠依据。”[6]尽管全球成人学习和教育进展测评的侧重点有所不同，但是充分彰显了持续性特点。“持续性”这一概念是指一种可以长久维持的过程或状态，具有维稳性强的特征。GRALE Ⅳ针对经典测评理论的弊端，克服测评指标变异的问题，保证测评指标参数不变，同时建立各种数据、题目拟合的指标，使抽取不同的被试样组、估计的项目参数仍是相对不变的[7]，为成人学习和教育进展测评的持续性奠定基础。如测评框架中“四维度五领域”的指标变动幅度较小，子框架在“维稳”基础上依据实际调查略有调整，从而保证了测评结果的科学性。

（二）测评内容具有同一性和差异性

第四次全球成人学习和教育进展测评在不同领域的调查指标、测评点方面存在相同点，这种共通性符合成人学习和教育进展调查的实际情况，也便于不同测评领域之间的分析与比较。 一是政策、治理、融资、质量、参与等领域的测评指标保持一致，如各测评领域以“我们站在哪里、我们怎么样、学习领域的进步、我们的发现”等作为共同的子框架。二是以现状进展、发展障碍、未来趋势等为共同的测评点。 具体而言，首先呈现全球成人学习和教育的进展， 其次呈现存在的障碍和面临的挑战，再次分析未来的发展趋势。 测评内容具有同一性，可以有效减少测评过程中出现的大范围数据偏差，为更好地推进主题测评提供依据。

第四次全球成人学习和教育进展测评内容的差异性主要体现在两个方面。 一是分类测评。 每个测评领域都是依据实际情况分类，如政策领域被分为政策的实施、具体计划、利益相关者的参与、非正式学习的认可度，这也是其独有的数据呈现。 二是案例呈现。 各领域测评内容都辅以案例呈现，为调查结果提供更好的佐证，案例凸显不同区域、国家的分布特点。如治理领域以中国、爱沙尼亚、挪威等国家为案例，融资领域以巴西、德国、韩国等国家为主，旨在客观、公平地呈现上述国家的成人学习和教育进展情况。正如概化理论所强调：“同时考察多个因素，可以避免引起误差，提升测评信度，确保测评内容尽显合理”[8]，测评内容注重差异性，能够进行直观比较，提高测评结果的效度。

（三）多渠道收集测评信息

全球成人学习和教育进展测评之所以能够在国际上引起广泛关注，得益于测评信息的收集渠道多、覆盖面广，第四次全球成人学习和教育进展测评继续沿袭这些特点。其一，国际合作调查。国家之间开展积极合作，如肯尼亚与孟加拉国联合调查本国成人识字和基本技能学习情况的进展，利用两国测评工具的优势，共同收集数据信息。其二，“家庭调查”。 “家庭调查”是指结合正规组织与非正规组织特点开展的实地调查，每季度开展一次。 如韩国教育统计局与社区活动中心联合，通过进入实际场地收集25 岁以上的成年人参与学习和教育的实况信息。其三，企业调查。主要是深入企业调查了解员工参与学习和教育的进展状况，如马来西亚对拥有10 名或以上员工的企业进行调查，每五年收集一次，获得培训需求、内容、费用和学习时间等方面的进展信息。 其四，“时间使用调查”。 “时间使用调查” 即采用日记和问卷的方式收集24 小时内相关活动的信息，弥补传统信息调查的缺陷[9]。 例如，2016年日本运用“时间使用调查”对成人休闲活动展开调查，旨在了解成人在某一时间段内是否学习与接受培训。通过多种渠道收集测评信息可以有效降低数据误差，及时更新数据资料库，对测评模型的调整和修订具有重要意义。

（四）凸显参与的重要性

正如GRALE Ⅳ所指出，不是每个成人在学习和教育中都能够获得同样的学习机会，获得体面的工作，聚焦参与是改变不平等现象的唯一途径。 第四次全球成人学习和教育进展测评将参与作为重点，旨在提升成人群体的参与率，吸引更多国家和个人参与成人学习和教育的政策制定、资金筹划和质量评估，确保每一个成人都有学习和教育的权力，保障公平、包容的优质教育。一方面，参与贯穿于报告始终。GRALE Ⅳ开篇就强调此次主题是“不让任何一个人掉队，营造参与、包容、公平的教育”，在政策、治理、融资、质量等各个领域参与属性均有体现。 如成人学习和教育的政策制定、利益相关者参与治理、弱势群体的参与质量、失业保险制度等方面都强调成人参与的比例。 另一方面，对参与进行专项分析。 贝伦行动框架强调“倡导和促进更加公平地享有、参与成人学习和教育，加强学习文化，消除参与方面的障碍”[10]，为贯彻这一原则，GRALE Ⅳ把参与作为重点，对各国成人学习和教育参与情况作了详细的专题分析，涉及参与率、参与机会、参与水平、参与意向、参与障碍等多个方面。

四、启示

（一）借鉴国际测评经验，构建符合本国国情的测评框架

全球成人学习和教育进展测评自实施以来已取得良好的成效，对推动成人学习和教育的发展具有重要意义。 当前，我国正处于教育评价综合改革的时代背景下，2020年，中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》， 强调教育评价事关教育发展方向，具有“指挥棒”作用，要求系统推进教育评价改革，关注教育质量的发展，推动构建服务全民终身学习的教育体系。尽管开展测评正当其时， 但我国教育评价改革以普通教育为主，作为“围墙之外”的成人教育，其进展测评几乎为零。借鉴国际经验，我国应构建符合自身国情的成人教育测评框架。一方面，以相关理论为支撑。全球成人学习和教育进展测评框架不仅以实际调查为依据，而且具备一定的理论支撑，通过赋权增能和治理理论建构测评维度，进一步凸显测评的先进性和科学性。我国成人学习和教育进展测评框架应体现成人学习和教育的可持续性，“成人教育”向“继续教育”的话语转变，为其提供发展空间，体现不同地区的内涵转变情况。 此外，借鉴跨学科、跨领域发展特点，以等值化理论、可持续发展理论为依据，囊括农村地区、偏远地区、少数民族地区的成人群体，使测评框架更具科学性和合理性。 另一方面，处理好国际化与本土化之间的关系。全球成人学习和教育进展测评项目的意义在于为各国提供参考性建议，并非是一种“放之四海而皆准的标准答案”。我国成人学习和教育较为关注“质量评价指标体系的构建”，侧重于学习环境、师资条件、教育理念、教育服务能力等素质评价指标，同时，效果评价指标是我国成人教育质量评价的关注重点，包括学生满意度和社会满意度等方面。 不同于国际测评，我国成人教育的发展经历了“学历补偿”到“终身教育”的转变，测评的关注范围较为单一。 基于此，在借鉴国际测评经验的同时，除总体测评、分类调查之外，应基于自身的政治、经济、文化和教育背景，制定切实可行的本土化测评框架，将制度保障、质量评估反馈和参与培训作为测评的重点。

（二）完善测评方法与技术，提高数据精准度

大规模测评的构成要素较为复杂，具有较强的综合性、异域性和潜在性，单一的评价方法与技术很难获得精准化数据，容易导致测评结果片面[11]。第四次全球成人学习和教育进展测评运用多元化方法，结合定量测评与定性测评，获得了相对精准的数据，由此完善测评方法与技术，能够提升大规模教育测评的效度。 长期以来，我国在教育质量监测信息方面作出整改，通过建立教育质量监测国家数据平台，进行数据采集工作，但监测方式较为单一，以政府部门采集为主。在成人教育领域，问卷调查是最普遍的采集方式，包括成人教育的现状、质量、学习满意度、阅读情况等，这种单一式的测评方法，无法触及成人教育的实际进展，因此，我国在进行大规模成人学习和教育进展测评时应注重不断完善相应的方法与技术。 一方面，注重测评方法多元化。除了运用传统的问卷调查法与访谈调查法之外，还要注重测评方法的多元化。 如模糊数学综合测评法对模型的每一个指标进行综合，然后将子领域测评综合为主领域，利用模糊矩阵的合成运算，形成综合测评模型，一定程度上能够考虑到所有影响测评对象的因素。 作为一种大尺度教育测评方法，IRT 等值法使不同测评版本具有可比性， 采用矩阵抽样设计，利用不同等值方法和等值链接进行对比，能够解决测评内容复杂和作答时间有限的问题，更好地保证测评的公平性。 另一方面，推进测评技术智能化。 智能化测评是将人工智能的理论、方法、技术运用于测评对象并对其进行认识的过程，通过智能化测评，可以有效减少人工操作时间，避免人为计算误差，解决或者部分解决传统测评主观判断的弊端，精准获取全球成人学习和教育进展的信息[12]。 在成人学习和教育进展测评中要注重引进云数据检测方法，运用人机协同的测评技术，实现资源适切、自动识别和精准检测。

（三）合理参照测评结果，理性开展决策

作为一种社会治理技术，基于统计和数字的测评往往被用来揭示某种可能或者不可能存在方式的真相，但是测评了相关要素并非代表测评了关键要素和核心问题[13]。 以第四次全球成人学习和教育进展测评为例，有159 个国家参与，呈现报告的国家占三分之二，30%的国家报告没有变化，在相关领域的测评方面，部分国家没有呈报数据，并且呈报的数据还存在“不可测量”的部分，因此测评结果的代表性受到一定的质疑。我国在参照测评结果进行成人教育决策时，应批判性地借鉴和吸收，重点考量以下三个方面的内容。一是不同利益相关者是否融入测评过程。成人教育是一个系统的有机整体，不仅涉及政府、学校、行业企业，还涉及专业组织、个体等多个利益相关者，只有它们都融入到测评过程之中，彰显测评的公共性，才能使评价过程更加公平、公正。我国以政府部门开展决策为主，从政策制定到开展测评，形成以教育部牵头，相关部门辅助的核心体系。例如，教育部等九部门印发《关于进一步推进社区教育发展的意见》（教职成〔2016〕4 号），对成人教育社区资源的利用提出具体建议，高校与企业应在政府部门的引领下，发挥主要利益相关者的作用，积极参与政策研讨、融入测评的具体过程。二是测评内容是否全面。正如全球成人学习和教育进展测评领域涉及范围较广，既包括扫盲、政策和资金，又包括治理、质量和参与。我国开展成人教育测评也应涵盖多个领域，摒弃“局限思维”，打破成人教育现状过于单一的局面，客观地呈现成人教育的“全貌”。 三是成人是否置于测评的中心。 成人学习和教育的目的在于使“被所属社会视为成年的人们增长能力，丰富知识，提高技术或专业资格，或者给其以新的方向，以满足自身和社会的需求”[10]。 由此，成人是学习和教育的主体，对他们的学习质量和发展程度的判断是成人教育测评的主线。

（四）关注弱势群体，提升学习和教育参与率

参与率是检测成人学习和教育质量的关键，GRALE Ⅳ表明成人学习和教育参与情况并不理想，弱势群体的参与更加值得关注。 关注我国弱势群体，提升学习和教育参与率可以从以下三个方面实施。 一是树立等值化理念。 等值化理念强调成人弱势群体与普通成人群体在学习和教育机会、环境、政策等方面享有同样的待遇，消除成人弱势群体在参与学习和教育方面的差异，确保他们的参与方式不同但结果等值。这就需要营造良好的社会氛围，使全体社会成员关爱成人弱势群体，使他们获得与普通成人群体同样的学习和教育权利，实现自身发展的可持续性。 二是健全保障机制。 2021年，教育部办公厅印发《普通高等学校举办非学历教育管理规定（试行）》（教职成厅函〔2021〕23 号）的通知，对高校举办非学历教育提出严格的要求，赋予非学历教育法定地位，确保非学历教育与学历教育具有同等机会。 此外，应当针对不同类型的成人弱势群体制定相应的政策法规，如制定农村居民培训条例、女性教育基本法以及老年人学习法规等，健全保障制度。 构建利益网络联盟的资金辅助体系，成立“资金互助会”，为弱势群体接受学习和教育提供资金保障。 三是加强成人弱势群体的评估。 通过动态追踪评估、网络联盟评估等，及时评估成人弱势群体的学习和教育参与进展，将结果反馈给相应政府部门和机构，助其制定切实可行的应对措施，提升成人学习和教育参与率。