项目下乡中的乡村多元治理问题及对策研究——以山西省阳城R 镇A 项目为例

李晓青，张文政

（甘肃农业大学 管理学院，甘肃 兰州 730070）

一、引言

自分税制改革以来，越来越多的资源以“专项”的方式下放到广大农村地区，将项目资源专款专项地直接输入农村已经成为基层治理的重要方式，项目制嵌入乡村治理的趋势不会改变。党的十九大做出了实施乡村振兴战略的重大决策部署，乡村更是成为了社会主义现代化建设的主战场，“治理有效”成为乡村工作的重要抓手，在这种时代背景下，多元主体参与治理项目下乡已然成为乡村社会治理的重要方面和显著特征。然而乡村项目制的治理在现实层面仍然存在诸多问题。首先，乡村社会治理是一项复杂艰巨的工程，我国农村社会的治理结构、亲缘地缘联结繁密、人脉关系复杂，唯有构建多元共治的长效协调治理机制，才能更好地推动农村社会治理水平提升。其次，项目进村通常需要经过一整套复杂程序，项目在下乡的过程中裹挟了大量资金资源，使得围绕于项目周围的乡村治理主体之间的碰撞更加激烈。综上所述，乡村社会治理和项目下乡运作逻辑的双重复杂性，决定了乡村治理主体在项目下乡的过程中频繁的互动、合作和博弈行为，因此项目进村背景下农村多元治理的研究有重要的现实意义，项目下乡中多元治理困境问题亟待解决。

在这些现实背景下，学术界对项目制已经有了许多深度研究。现有对项目制的研究主要集中于以下几个方面：从项目制的起源来看，以周飞舟（2012）[1]为代表的学者以财政结构视角，认为项目制起源于分税制改革，改革之后不同层级，不同区域间政府财政与事权失衡，所以需要中央政府把财政资金以“专项”或“项目”的形式下发，以此形成一种主要的财政手段；以尹利民和黄雪琴（2020）[2]为代表的学者认为，项目制是出于达到央地关系中集权和分权平衡的目的而采取的一种手段。在项目制中的央地和层级关系上，渠敬东（2012）[3]提出项目制可被视为一种新的国家治理体制，这种新体制将从中央到地方的层级关系与社会各领域统合起来，通过项目的实施确立新的治理结构形态，不论是组织管理方式还是各治理主体间的关系；折晓叶和陈婴婴（2011）[4]认为，项目制是一套由国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制所共同构成的分级运作机制。在对项目制运行中涉及主体关系方面，最为普遍的就是将“委托—代理”理论纳入项目制的各主体行动逻辑分析中来，部分学者通过分析项目制出现的复杂现实背景和逻辑，创造出了比如“分级处理”“新双轨制”“技术理性”“参与选择权”“协调型政权”等主体逻辑关系。从项目制的运行逻辑来看，大部分学者是从利益主体角度出发，尤其关注作为桥梁的地方政府和官员基于自身利益而进行的博弈的行为和逻辑[5]。可以看出，已有的关于项目制的研究大多从宏观的角度出发，从政府间的关系为项目制提出了解释，从制度上为项目运行构建了基本框架，但是项目下放到基层时，广大乡村地区才是项目的承接地，基层政府和乡村内部有什么样的主体会对项目下乡产生影响，项目在乡村中遵循怎样的运行逻辑，乡村多元治理又会和项目下乡产生什么样的联系，这些是本文关注的焦点问题。

基于此，本文主要采用文献分析法和案例分析法的研究方法，以山西省阳城县R 镇山茱萸特色产业项目为典型案例，以此来分析项目进村中围绕项目主体和职能的角色定位，分析农村多元治理在乡村项目制上的意义体现，挖掘乡村多元治理困境，寻求项目进村以及乡村社会的多元“善治”之路。

二、山西省阳城县R 镇山茱萸特色产业项目的运行概况

项目下乡需要经历立项、申请、落地、动员、实施、验收和评估等一系列程序，涉及主体包括政府、村两委、村治精英、村民合作组织、普通村民等。

（一）R 镇及其山茱萸产业项目概况

R 镇位于山西省晋城市东南部，地处晋豫两省交界，南与河南省济源市接壤，总面积235.13 平方公里。镇政府所在地距县城14 公里，辖26 个行政村，8 910 户，20 336 口人。境内拥有丰富的山水人文资源和康养文化资源，有山皆奇，有水皆秀。依靠其特有的生态资源和特色产业资源，2018 年，县委、县政府将R 镇作为农林文旅康产业融合发展先行示范区，并采取一系列措施强力推进，取得了初步成效，为山西省的农林文旅康融合发展开拓出一个范本。

特别值得一提的是，R 镇是中国四大山茱萸产地之一，被称为“山萸之乡”。R镇成为农林文旅康产业融合发展先行区后，紧紧围绕当地丰富山茱萸做文章，大力推广和发展山茱萸产业，让山茱萸真正成为群众增收致富的重要“法宝”，成为R 镇项目下乡的重点和亮点工程之一。

（二）“项目进村”具体阶段

“项目进村”会经过申请、落地、动员、实施、验收和评估，在这过程中，还有成立村民合作组织比如经济合作社等方式进行分散资源的整合，而解决矛盾和纠纷则贯穿“项目进村”始终。

1.基层政府政策支持。政府筹集和下放项目初始配套资金资源，成立领导小组，确定组织管理制度，盘活村落资源，夯实项目运行基础。

2018 年初，阳城县委、县政府出台了一系列的项目指导意见，扶持政策瞄准“人、地、钱、产”四大要素，从“资金、税收、金融、土地、人才、改革”等方面给先行区注入了真金白银，省、市、县级配套扶持资金900 万元按时足额到位，撬动社会资本2 900余万元。

作为R 镇项目下乡的基础，县委县政府强力推进了三变改革，R镇确定为阳城县推进三变改革的试点镇，在依法依规的基础上先行先试，快速推进；三变改革领导组精心制定R镇关于三变改革的工作方案，而后批准实施。

县委县政府先后成立了发展先行区委员会和三变改革领导小组，专门监督R镇各项项目运作情况。先行区管委会紧紧围绕县委、县政府关于先行区的发展思路，坚持从群众中来，到群众中去，通过深入调查研究，听取各方意见和建议，筛选确定包括发展特色山茱萸产业在内的20 多项重点项目，截至2018 年底，已完成投资3 495 万元。三变改革领导组在项目地逐步完成了清产核资和个人可变资源资产登记摸底、成员身份界定、折股量化，使得进村项目有了对接市场招商引资的便利条件，为群众共建共享奠定了坚实基础。

2.项目申请及落地。上级政府考察选取项目实施点，村两委向上“跑项目”，正式权力和私人关系色彩相互交织。

项目申请和落地是一个双向选择的过程，且具有竞争性，是指一个村庄对上级政府“打包”的项目进行“抓包”，一方面，村庄需要有承接项目的意向；另一方面，上级政府需要对有承接意向的村庄进行考察和选择。

项目乡级实施地点由县组织部推荐，村级实施地点由乡组织委员推荐，2017 年在当地考察时，曾有六个村作为首批产业试点选择村，但是首批试点村名额只有三个，从客观条件上说，这六个村都具有培育种植山茱萸的自然环境资源，而且各个村庄也都有几个山茱萸种植大户，总体而言，从客观条件来讲，这几个备选村难分伯仲。但影响项目地点选择的因素，不仅要看村落的客观种植条件，还被政府机构中“人”的因素所影响，以下重点陈述被选中的W 村的具体情况。

为确定项目落地村庄，根据指挥部的工作要求，领导小组成员进驻项目地开展了综合调研和入户访谈，经过一个多月的综合调研，摸清了各个项目备选村庄的情况。

镇里负责对接该项目的孙主任是R镇W 村人，交谈中也着重向县里推荐W 村。W 村村委书记在接待实地考察的项目负责人时，对于发展乡村特色产业项目和乡村治理的认识给人留下了深刻印象，这一点也有助于W 村成为项目的最终实施地点[7]。

刚上任的村主任是村里的致富能人，在上任村主任前，他早年就做过山茱萸生意，对这个行业比较了解，参与兴趣很高，这次的山茱萸项目是他的“老本”，他希望通过组织村民实施该项目做出一定的政绩，所以得到镇里要下放山茱萸这个项目到村子里时，他就开始积极向上“跑项目”，他明白自己身上担子重，认为村干部在项目落地前后以及后期运作都起着举足轻重的作用。其他领导班子成员也对村支书的工作比较配合，村副主任家也种植山茱萸，眼界较为开阔，对此项目也很支持，村委会成员在村子里都很有话语权，他们不仅有组织能力，而且在乡镇上都能“说得上话”，在村民中很有威信。

3.项目动员。村干部带头动员工作，有时需要村庄传统权威和经济能人介入动员。

项目落地后，就需要对村民进行动员，尽可能让大多数村民都积极参与进来，配合工作，保证最大程度地发挥项目为村民增收致富的作用，给村子带来预期的经济效益和社会效益。项目建设之初要反复动员，即使是村民代表大会上已经通过的项目，但是如果涉及到部分村民的个人利益没有达成协调一致，也极易引发纠纷，所以，做好动员工作是项目能够顺利开展和取得成效的重要前提条件。

在山茱萸项目中，“很多村民觉悟不高，眼界也浅，看不清形势，只谋着眼前小利，看不远，更怕吃亏，村干部们就挨家挨户地去宣传项目，把项目的好处和上面的优惠政策和村民好好说道说道，把我们的难处也和他们说说，项目搞好了，我们的生活才能更好。村民和我们说的难处，我们也尽量帮他解决，反正就是各方面都要协调，理都说通了，要在村子里面形成合力，后续工作才能跟上”，A 村的村主任这样说，“大部分的村民还是比较好说话，也讲道理，遇到一些犟的，我们说话都不顶用，他也不听，这个时候不能硬来，就要灵活处理了，要请村里面能说上话的老人或者有威严的‘大人物’帮忙”。

村里的种植大户Z，早年靠在村里搞生猪养殖赚了一笔钱，这两年因为产业饱和，生猪市场萎缩，生意不好做，于是开始利用当地有利的自然条件种植山茱萸，成为较早的一批山茱萸种植大户。当获取到上面有对山茱萸项目拨款的计划，他很高兴，因为个人种植会承担巨大的市场风险，生产和销售都是靠个人“等一年看一年”，他认为依靠这个山茱萸项目带领大家集体种植，可以实现风险共担，享受更大的优惠政策，获取更多的项目资金，规模达到一定程度，就有机会形成规模化种植，打出品牌效应，所以在项目落地之初，他就极力鼓励村民们加入该项目。合作社成立后，他率先和几个有一定经济实力的村民加入合作社，把自己种植山茱萸的经验和技术做成小传单分发给村民学习，还请了外面的山茱萸种植能手和专家来为村民详细讲解山茱萸种植技术和山茱萸产业发展前景。

可以看出，村干部不仅在项目动员中亲力亲为，有时还会利用“中间人”—乡村传统权威来进行动员，拥有一定资源的村治精英们也时常加入到项目前期的动员工作中来，特别是当该项目与自身利益息息相关时，为扩大自身资源优势，主动成为了普通村民们的带路人。

4.成立经济合作社。村两委组织，村治精英带头，农户为主体，公司承包经营。

在山茱萸项目正式落户A 村后，采取什么样的组织和制度来搭建项目村农户与农户、村庄和公司之间的合作，成为亟待解决的现实问题。经过共同商议，村委会及村民代表召开设立大会[6]，成立“山茱萸种植经营专业合作社”。

镇村两级快速成立专门的领导机构和工作机构，为加快项目建设奠定体制基础和工作基础，制定合作社《章程》，坚持一村一社，一户一入，入社自愿，退社自由，覆盖多数，带动全村的原则，实行自主经营、自负盈亏、利益共享、风险共担。不仅在每个项目村成立股份合作社，还在乡镇成立了联合总社，将农村集体和农户闲散的耕地、林地、水域、房屋、设施设备等资源、资产、资金以及劳动力、技术管理等各种生产要素充分整合。政府给予农户和合作社优惠政策，对发展山茱萸产业的农户进行奖补，对栽植户每株补助十元，先种后补，按成活株数给予补助，对收购山茱萸的合作社实行山茱萸干果每公斤35 元的保护价补差，合作社收购R 镇农户鲜果不得低于每公斤4 元。

合作社成立初期，合作社社员主要包括村委会主要领导成员、部分村民[7]，大部分的村民对合作社采取积极的态度，根据项目方案，种植户不仅可以将作物卖给合作社或公司来盈利，种植户可按成活株数获得项目奖补，加上政府提供的保底和优惠政策，除去成本，一年能得到一笔可观收入。

经济合作社的成立以及后期的成员扩充，表明村委和入社农户之间建立了可以实现共同利益的组织，扩大了共同利益面，形成了“农户＋合作社＋公司”的项目经营方式，村委、农户、公司之间的沟通成本由此大大减少。

5.项目纠纷的产生和处理。村两委为纠纷调解主体，村治精英补充，当矛盾无法在村庄内部解决时，村民通常会用上访等方式寻求政府帮助。

村集体在项目建设之初就承包了一片地，打算作为村集体项目示范用地，用来种植集中连片的山茱萸，本意是为了让集体先起个带头作用，使对项目抱有怀疑心态的村民吃个定心丸。建设地点本是片小山坡，为显示出集中连片的效应和更加齐整美观，对小山坡推平修整才得以种植，但是承包地的周围仍被杂草和沟壑包围，村委会主任认为村里缺乏种植经验，对山茱萸市场也尚未摸清摸透，为了进一步扩大种植规模和质量，引入市场力量比自己“闭门造车”好得多，变有了将这片地发包给开发商统一开发的意向。但是部分村民对此感到十分不满，他们认为市场介入会使村里的土地被出卖和占用，造成土地资源的流失，土地承包所得费用是否会被村里贪污，这种担忧存在于村民群体之间，导致村委和部分村民的关系处于紧张的状态。为消解这种对立矛盾情绪，村委召开村民大会听取村民的意见和建议，并且请开发商代表为村民讲解具体的开发流程，对于开发中村集体所得财产按照一定的工作周期进行公示，做到资金数据公开公示，逐渐得到了村民的理解和信任。

在项目落地运作成熟后，R 村想要将山茱萸特色种植业和生态旅游结合发展，于是将集中连片的山茱萸种植区规划成特色植物园，接纳游客参观，并且借此出售以山茱萸为原材料的中医药产品和食品，以延长山茱萸项目的产业链，但是发展旅游需要改善基础设施，特别是提供一个良好的交通条件，于是村里决定将村口通往植物园参观区的专线道路拓宽硬化，但是规划硬化的道路需要穿过四户村民的农田，其中有两家住在硬化道路的尽头，道路只占其部分田边，道路硬化拓宽后还改善了门口环境，出门出村也方便了不少。另外两家和农田距离较远，认为水泥路破坏了农田灌溉水渠，影响农作物收成，不愿意让出田坎，认为自己吃了亏，不同意开工。村委主任说：“虽然修路是上面领导批准的，程序没有问题，但是群众工作没有做通，我们便不能硬来，还是要和大家讲明白道理，后续工作才能开展。”道路修整本来是经过村民大会同意的，村里也请来了相关人员向两家解释水泥田坎对农作物影响不大，村干部也阐明修路是经过有关部门领导批准的，“这人比较横，谁也说不通，最后闹到了乡政府，政府也没有解决好，上访服务中心的人也知道我们工作难做，打电话过来让我们多开导，不要考核又要扣分。工作人员轮番做两户工作，后来补偿了几千块钱，这事儿也就消停了”。

上述是项目运行过程中产生的两个典型纠纷以及处理办法，可以看出纠纷和矛盾发生时，村两委通常采用稳中求进以及柔和的处理方式，早发现早处理，村干部在处理纠纷时，通常还会动用人脉关系，请传统权威来“说理”，力求大事化小，从而不影响项目工作的顺利推进。当村内无法解决纠纷时，村民认为自身力量无法与村内治权相抗衡，自己处于不利地位时，往往会通过上访等方式，引导外部力量介入，如乡镇政府等，以尽量求得对自身有利的结果。

6.项目验收和评估。首先由村两委进行初步验收，然后由乡镇、县级各职能部门验收，村两委在项目验收和评估中承担双重角色。

项目完成后，村两委会对项目进行初步验收，然后再由项目发包单位和拨款资金部门验收，各阶段都需要提交项目验收报告，参与验收人员要在报告责任人处签字，如果在验收过程中发现问题，需要一并提出解决意见和方案。这两部分验收合格后，审计部门会对项目进行实地验收并出具报告，报告将会送达各级政府，工程决算的资金和验收报告都要在村内公示[8]。

村两委在项目验收中承担着双重角色，在最初期的验收工作中，村委是项目的验收方，当村委完成验收工作并且出具了合格的验收报告，进入下一个验收环节后，村庄外部验收主体介入，村委就变成了被验收方。村委会对项目验收有“保过”的希冀，因为验收结果不仅影响此次项目后续拨款及时到账，还会影响村干部考核绩效以及村庄下次争取项目是否有“主动权”，理论上来说，如果村两委在初期验收时足够严格，那么在后期的验收和评估中应该也能通过。

（三）农村多元主体在项目下乡中的治理

在上述案例中，乡村项目制各个环节中涉及多个主体，其中主要包括基层政府、村两委、农村合作组织、村治精英、普通村民等。

1.基层政府的行政权力。行政权力是政府依据法律和各类政策贯彻实施国家意志的能力[9]，在项目下乡的过程中，乡村项目是由县级职能部门直接负责，乡镇一级协助上级政府开展工作。

在上述案例中，项目立项后，县委、县政府立即开展项目工作，筹集和下放项目初始配套资金资源，成立领导小组，确定组织管理制度，推动改革，盘活村落资源，夯实项目运行基础，进行招标工作，县级政府职能部门全面统筹项目下乡工作。项目进村使得县级政府理论上绕开了乡镇一级直接对接农村下放项目，但是由于乡镇一级与农村的密切联系，加之在项目运行过程中，当村民认为自身利益受损时，由于传统认知和惯性思维，会首先寻求村委与乡镇政府的帮助，乡镇政府在项目下乡中成为了“协助型”政府。

2.村“两委”的村庄治权。村庄治权是指村两委凝聚、配置各项资源以治理村庄的权力，是一种村庄组织能力。治理的本质是能够配置各种社会资源，能够自主配置的资源是村庄治权产生的重要条件[9]，但是税改使得村庄治权弱化，除了极个别集体经济发达的村庄，大部分村庄的组织运转依靠政府的财政拨款维持[9]，农民的各项补贴也由国家与村民直接对接，村庄内部干群之间的直接联系愈发松散。这些变化都造成了村“两委”可自主配置资源的减少[10]。但是尽管如此，村两委依靠其特有的“本土化”的天然亲民属性以及颇具“官方”意味的权威性，在村治场域中发挥着不可替代的重要作用。

在W 村，村委会主任和村支书由同一人兼任，村庄的领导核心是村支书。项目资源到达乡一级后，村干部就得动用各种资源向上“跑项目”，争取项目落地；拿到项目后，由村两委决定项目的具体实施点在哪，项目资源如何分配，工作进程如何安排。可以说，项目能否顺利进村，进村后如何运行，以及调解各种矛盾纠纷都绕不开村两委。

3.经济精英的经济权力。精英再造以国家鼓励下的大量工商资本下乡为背景[11]，在此契机中产生的乡村精英，他们通常为村民中经济实力较为雄厚，有从商经验和经济头脑，包括个体经营户、种植户、养殖户等。如今，经济精英成为了村治精英的重要力量分支，经济精英参与乡村治理是当下农村地区的常态[12]。

案例中种植大户A 某作为村里的生猪养殖大户和山茱萸种植大户，在前期已经积累了一定的财富资本，项目下乡后他优先加入并且劝导村民们加入合作社，这就使用了自己的经济权力。以提供工作为具体方式，经济精英通过对经济资源的占有和控制，在项目资源下乡的过程中以资本所有者身份对村民实施引导和支配[13]。经济精英在参与项目过程中如果起到积极的带头作用，一方面获得村民的赞誉和尊重；另一方面拉近了自己与正式权力的关系，从而对社会管理以及社会意识形态产生更大的影响[14]，如此循环往复不断积累扩大参与村庄治理的权力。

图1

4.社会精英的道德权威。乡村的内核是一个以血缘、亲缘和地缘认同为基础的熟人社会，所以无论乡村如何开放，新的治理主体如何介入村庄治理的场域，基于传统道德和利益共识的乡规民俗依然在治理中发挥着重要作用[15]。社会精英在项目下乡中，更多的是扮演纠纷调解、动员说服的角色，特别是在项目涉及村民土地征用，筹工筹劳等私人利益时。如果发生利益纠纷，或者村民对下乡项目持有怀疑和抵触情绪时，村干部通常要拜托传统权威“说理”，他们之间遵循“面子”逻辑，他们有拒绝的权力，接受说理工作权当卖村干部“面子”，他们相信这能心照不宣地巩固彼此之间的关系网，他们相信这个关系网在未来可以帮助他们达成某种目的，以反馈自己得来的“面子”，社会精英与正式权力中的村两委结成了松散的“利益联盟”[16]。

三、乡村项目制多元治理存在问题及其成因

（一）存在问题

1.村两委无法解决矛盾，不信任感增加。作为基层民众自治组织，当项目下放到村庄内部时，村两委理应负担起解决纠纷与矛盾、理顺关系、协调各方的责任，在不同利益主体围绕项目实践所产生的矛盾与冲突中，虽不同主体间冲突发生的动因、形式以及激烈程度都有所不同，但存在着矛盾聚焦的现象，即矛盾都在一定程度上向村两委转移、集中，村委会成为矛盾的聚集地[17]，村两委在解决村庄内部矛盾有着不可推卸的责任。

但是矛盾和纠纷出现时，村委往往处于一种尴尬的地步，村委无法用合法合理手段缓解矛盾时，村民对村委会的不满与不信任感就会随之增加，村委会的“弱化与低能”表现得更加明显，其权威效应不复存在，而当村两委无法发挥作用时，人们转而寻求上级权威的支持[17]，这样一来，村庄内部治理能力将被削弱。

2.普通农民参与积极性缺乏。普通村民对农村治理活动的自觉关注和积极参与，是支撑农村社会良性发展的根本。项目下乡的目的是改善农村生活环境，促进农民增收致富[18]，要使广大普通农民作为项目的真正受益者，完成项目预期，就要尊重普通村民的话语权，将他们的积极性充分地调动起来，使得他们主动参与到项目下乡的治理中来，这样才可以确保乡村项目制的良性发展，最终实现农村社会的善治。但是事实上，在项目下乡的整个过程中，普通村民都被各种正式权力或者非正式权力“排挤”，被迫成为乡村项目的“边缘人”。项目落地前，政府和村两委直接成为了普通农民的“代理人”，在政府和村两委为主导的乡村项目制中，不少村落都呈现出一种尴尬局面即“普通村民被动”，项目的申请和村民没有太大的关系，村民只是被动接受项目落地的“好处”或者被动承担项目申请失败的“后果”。项目落地之后，项目资源被村治精英以经济或政治优势优先俘获，而理应作为村庄治理的主体和最终受益者的普通村民，却难以在这场和自身利益密切相关的农村建设和治理过程中发出自己的声音，沦为在旁边观望的“边缘人”，这种窘迫的情况极大地打击了农民参与项目制的治理热情，也造成不少普通村民潜意识地觉得乡村治理和项目下乡应该是“当官的”的事，与他们没有太大的关系，无奈的现实形成了思想的消极，对农民参与村庄治理造成了不良的后果。

3.项目资源分配不合理，贫富差距加大。乡村项目制的初衷本是改善农村基础设施建设和生活环境，增加就业，促进农民增收，助力乡村振兴，服务于基层服务于公共事业的大局，带有普惠性和公平性，但是项目下乡的过程中，项目资源分配不合理的现象屡见不鲜。这里的项目资源分配不合理，一方面指的是项目承接地，通常是村与村之间的项目资源分配不合理；一方面指的是项目落地后，在村庄内部，人与人之间资源分配不合理。在实践中，项目资源分配需要往往由政府相关职能部门和村庄进行双向选择，在选择过程中，时常会出现基础设施先进，已经有一定项目基础的“富村”会吸引和争取更多的项目资源，贫困村却难以争取到项目资源，长此以往就会造成“穷村愈穷，富村愈富”的尴尬局面。从“人与人”的方面来讲，村治精英依靠信息优势和人脉资源，会优先获取到项目信息，依附私人关系的运作，俘获大部分的项目资源，其他普通村民则处于资源分配的弱势地位。

上述中“穷愈穷，富愈富”的情况违背了国家向下“打包”项目的意图，进一步加大了村与村、人与人之间的贫富差距，不仅不利于乡村项目制的治理，且极易滋生贪污腐败，侵蚀国家资源。

（二）问题成因

1.村庄治权弱化。在不同主体围绕项目运行中所产生的冲突、矛盾和纠纷时，虽然涉及主体众多，但是村两委作为村庄治理中扎根于乡村内部的一个公权力主体，所有的矛盾都首先会向村委迁移，村两委身担重任，是乡村项目制治理，尤其是矛盾调解的关键。

首先村两委本身只有有限的执行力，所以村两委在行使村庄治权的时候更多以“维稳”的方式用“软权力”的方式来调解纠纷与矛盾，当村两委无法有效解决冲突时，村民对村委的不满情绪会增加，对村委的信任减弱，此时村民为维护自身权益，转而寻求外部权力支持，通常会采取向上级行政权力寻求问题解决的途径，但是当村庄外部权力过度介入时，村民对村两委的不信任感剧增，无疑会对基层政权党组织，对乡村自治权产生怀疑和削弱的负面影响。其次，虽然从权力归属来看，村两委的权力来源于村民授予，但是实际情况是，在村委的工作中，村庄内生性事务远没有外部（政府）下放任务多，基层政府需要得力的“助手”来帮助自己完成基层治理工作，基层政府为了实现其权力保障，干涉乡村干部选举的事情并不罕见。这些都使得村庄内部治理能力的削弱和外部权力的涉入陷入相互影响的恶性循环，侵蚀和弱化了以村两委为典型代表的村庄治权，一定程度上破坏了乡村社会的治理生态。

2.基层政府“自由裁量权”和单纯性量化考核导致村庄间贫富差距加大。国家用项目的形式向地方“发包”项目资源时，由于各地农村社会发展情况参差不齐，为确保项目落地后可以适宜本土，因地适宜，基层政府拥有一定的自由权力空间，县级政府由此成为最接近广大农村地区的项目资源的实际掌控者，在项目资源争取过程中，各村庄差异并不会很明显，上级政府也不会对项目资源的下放有太多的条件限制，因此，基层政府的“自由裁量权”有了发挥的空间。在科层制下，上级政府对政府通常采取量化考核的方式，以经济考核为主，对脱贫人数，地方GDP 的增长最为重视，在这样的绩效考核规则下，基层政府会想方设法增加政绩，追求短期收益明显且可量化的指标，甚至常常出现疲于应付上级检查的现象，所以，基层政府在分配项目资源时，更加倾向把指标投向基础设施完备，村民更加富裕，职业技能更加完备的“富村”，如果指标投入到基础设施差的贫困村庄，往往需要倾注更多的人力物力，政绩回报周期长，使得基层政府有“吃力不讨好”的心态。由此，在基层政府拥有“自由裁量权”作为一个可操作性的前提，加之对项目结果的单纯性量化考核使得基层政府有了“创政绩”的压力，导致本来就有一定项目的村庄有了更多的项目，没有项目的村庄更加难以获得项目资源，穷村愈穷，富村愈富，乡村之间的贫富差距加剧。

3.私人利益关系严重影响项目资源分配。无论是作为村委成员的政治精英，还是体制外的经济精英，在项目下乡的过程中，他们往往会利用自己的资源优势，获取更多的项目信息，攫取项目资源。在项目落地前，村干部与基层政府联系紧密，会经常到基层政府部门递交材料、开会讨论等，在此过程中会不同程度结识人脉，优先获取项目信息，并利用政治资源，左右项目指标和资源的分配，从而导致项目下放并不完全遵循社会公共利益的原则。在项目进村后，与村干部关系比较亲近的村民，或者与村干部有利益联结的其他体制外村治精英，最先获得项目资源，其他普通村民没有机会参与其中或者只能分一些“残羹”。由此可见，在乡村项目制的各个阶段，个体依靠自身关系和利益纠缠，使得项目在下乡的过程中处处充斥着私人利益色彩，有悖社会公共利益的诉求和项目进村的初衷。

4.农民主体权利意识缺乏，群体能动性不足。项目下乡本是为农村地区提供公共服务，实现乡村振兴的财政转移行为，最终应直接对接广大村民，但是在项目下乡中，普通村民、村治精英、村民合作组织等的话语权是不平等的，由于正式权力和私人关系的运作，在项目落地之前，项目的争取主要靠村两委“跑项目”，普通村民可以做的只有观望和被动接受项目；在项目落地之后，优质的项目资源优先被村治精英俘获，这种绝对压制使得普通村民获得的项目资源少，他们在资源分配中处于劣势地位。项目下乡整个过程中，普通村民群体参与感和获得感的缺乏，使得普通村民的主动性和积极性低迷，催生出普通村民“人微言轻”的消极心态，村民群体中普遍存在“等”和“靠”的情绪，社会对项目制中主体参与的片面认知，催生出“有钱有关系才好办事”“没钱没权，你拿什么争项目搞项目”“平头老百姓的意见不重要”等观念，广大村民对乡村项目有政治冷漠的表现，只有在触及自身实际利益时，才会发表不满意见，争取权利。

四、多元主体下乡村项目制治理的完善路径

（一）探寻各方沟通协调机制

首先，要积极构建政府职能部门与乡村自治组织之间的沟通协调机制，寻求两种公权力的相互与合作，使多方的人力、物力可以共享，促成民意为先、自治为主、行政为辅的治理体系。这一方面要确定以村两委为代表的村庄治权在项目下乡中的核心地位，减少行政对自治的干预，使其重新回归项目服务于民的本职工作；提高村两委在项目制中的统筹管理能力和纠纷解决能力，在面向广大农村地区的项目下乡中，村两委作为扎根于农村社会本土的村治权力主体，应从制度方面给予村两委一定的执行力和决策权。另一方面要明确政府在项目下乡中的角色定位，政府应该是补充村域、社会和市场治理的空白，搭建沟通各方的桥梁，做好政策扶持工作，打通项目下乡过程中的制度壁垒和障碍，打造一个能够留住和吸引精英扎根农村的发展条件，为乡村共治、共建、共享的实现提供制度保障和机制监督。其次，要寻求正式权力和非正式权力的合作，以开放的心态积极吸纳各方利益主体，在实践中成熟各个主体应承担的职能，明确主体职能边界，形成村两委核心，政府主导，市场推动，群众力量的项目治理模式。

（二）实行多样全面的项目考核机制

首先，完善单一性指标的考核方式，改变单纯追求结果忽略过程和单纯追求GDP 指标的考核标准，采用系统化、综合性的考核标准，通盘考虑，避免只着眼于短期效益，赋予村庄项目长效发展机制；其次，采取考核硬性指标和弹性指标相结合的考核方式，第一，乡村发展状况千差万别且各区域差距很大，不同地区的乡镇政府机构规模和财政能力也存在差距[5]，所以考核内容和指标不能采取一刀切的方法，根据实际情况进行量身定制的考核。第二，考核应该结合乡镇政府所辖村庄发展的改善情况和GDP 增长情况进行考核，以及项目投入到不同村庄的风险程度，而不是不论基础是多少，进行结果的统一比较[5]。第三，对乡镇政府工作人员的政绩考核采取周期内和任期内相结合的方法，实施长期的项目过程监督和考核，乡镇政府工作人员就会减少只看短期效应的工作方法[5]。简而言之，弹性化考核应该结合项目承接村庄和工作人员本身的发展情况，全面考虑到村庄之间的经济发展差距和行动力，从实际出发；最后，考核主体应该多样化，考核评估的权力不仅应存在于政府部门和村庄自治组织之间，还应该赋予广大普通村民、合作组织、投资企业等，听取各方意见，争取群策群力。

（三）建立健全项目下乡监督体系

权力最终都需要走向组织化或被纳入法律的框架之下，在乡村项目制运行的各个过程中，缺少了监督和制约的权力容易走向无度的扩张和异化，在项目下乡的过程中必须坚持维护公共利益的基本原则，建立健全监督体系，让项目进村的红利真正普及更广大的普通村民。

首先，要对项目进村中项目资金流动进行实时监督，对涉公项目资金及时公示，做到公开透明原则，谨防公共资源为私人所截取。其次，要对项目运作的整个过程进行全局性的监督，包括项目的申请、实施、评估等方面，防止贪污腐败和侵蚀国家资源的现象钻环节漏洞；最后，要使监督主体多元化，正式监督主体和非正式监督主体相互合作，使制度内外都有监督的“眼睛”；明确各级政府各职能部门的权责关系，避免出现推诿扯皮的现象；确立广大村民在监督过程中的主体地位，对村民敞开监督的大门，全面认真收取村民的意见和建议，及时做出反馈；有的村民文化和受教育水平低，表达能力欠缺，可以在村庄中成立专门的组织，专注收集民意，统一意见，给工作人员的工作提供建议，保证“项目进村”的有序推进。

（四）确立和保障农民在乡村项目制运行中的主体地位

促进农民民主参与的积极性，唤醒农民“主人翁”的权利意识，农民积极参与会直接改变乡村项目分配的利益格局。首先要树立广大村民的主体意识，向他们普及国家关于乡村振兴战略和农村帮扶计划的项目内容，调动村民参与乡村事务的积极性；其次，通过兴办农村课堂，举行交流会、读书会等多种传授学习形式培训村民的职业技能使之具有较强的项目适应力和承接力；最后，在项目制从中央下发到广大农村地区的过程中，要健全相关配套的法律法规，明确各级政府职责权限，防止政府权力无序扩张损害公共利益。

五、结语

以往关于项目制的研究中，最常探讨的央地、层级、部门等府际之间的层层递进的权力运行逻辑和结构秩序，本文着眼于乡村社会层面，以多元化治理的视角通过对乡村项目制多主体复杂的互动关系网络的研究，寻求在项目下乡背景下多元治理的“善治”之路，这可能是本文的创新点。

由于村庄内生性治理资源的缺乏，乡村依靠项目资源发展，对于乡村社会治理的讨论，也就无法绕开“项目进村”这一时代的大背景。通过对山西省晋城市阳城县R 镇山茱萸项目的实地调查，对项目概况及项目间的主体关系网的梳理，了解乡村项目制运作特点，以及围绕在项目周围多主体的互动关系。聚焦于基层政府、村两委、广大普通村民、经济合作社等治理主体，围绕这些主体，分析各主体在乡村项目制中的角色。

在治理困境方面，分析出村两委不能有效解决矛盾，项目资源分配不合理，广大普通农民不能有效参与项目进村等；在困境成因的深度挖掘方面，探索出由于村庄治权弱化导致村两委不能有效解决项目矛盾，基层政府的“自由裁量权”和单一化考核方式，以及私人权力的介入导致项目在村庄之间分配不合理，村庄贫富差距加大，由于项目资源被精英俘获导致广大普通农民参与项目制积极性不高；在关于困境的对策方面，提出了探寻各方沟通协调机制，改变单一考核方式，建立健全权力行使的监督机制，保障农民在项目制中的主体地位等完善路径。