财政分权、新型城镇化与产业结构优化——基于PVAR 模型

田 发，易雪芹

（上海理工大学 管理学院，上海 200051）

一、引言

产业结构优化是培育新的经济增长动力源和提升发展质量的关键所在，而“中国式分权”制度在产业发展的过程中占据着重要地位，可从两条线索来洞悉。一条是权力下放赋予了地方政府更多的财政自主权，激励其致力于本地区经济发展，结合区域特色来提高资源在产业间的配置效率；另一条是适度分权可实现“城市经济”在各个领域的建设规模和速度上呈现出相互协调的状态，使城市承载力和功能定位与城镇化发展所需相匹配，城镇化在发展中又通过积累人力资本、市场需求、金融发展、政府政策等进而促进产业繁荣发展，反之，分权过度易引起负外部性，减缓城镇化进程从而影响产业结构。我国城镇化从2005 年的43%增至2019 年的60.6%的过程中，已从加速发展阶段跳转至减速阶段，而三次产业产值占比随城镇化发展依次从2005年的11.6∶47∶41.3 转变为2019 年的7.1∶39∶54.3。快速城镇化要求地方政府提供经济可持续发展所需的城市服务及基础设施，地方财力匮乏迫使中央政府下放更广泛的权责来增强地方公共服务能力，由此可更有效地促进产业发展。在这样一个背景下，分析财政分权、新型城镇化在产业结构调整中的作用，如何协调分权和城市发展关系来优化产业结构，是亟待关注的重要现实问题。

梳理已有的研究成果，与本文的研究主题密切相关的主要有两类：

一是财政分权与产业结构。学者们普遍认可财政分权能直接或间接对产业结构产生影响，但究竟是促进还是抑制看法不一。Hamberg（1966）[1]认为地方政府扩大财政支出以鼓励企业发展，对产业结构的优化作用显著。Shleifer（1985）[2]提出财政分权制度能激发地方政府及官员之间的竞争，促使其对产业结构实施差异化发展，进而推进经济发展。Liu 等（2017）[3]发现财政分权对产业结构具有促进作用。而Zhou（2012）[4]认为财政分权诱导地方政府坚信第二产业的发展更能增强竞争优势，从而延缓了第三产业发展，进而抑制产业结构升级。

国内研究采用了不同的计量方法，研究结论具有较大的差异性。持负面观点的有，崔志坤和李菁菁（2015）[5]选用2005—2012 年的数据，得出对于产业结构的改善，收入分权有负面的影响，而支出分权无显著影响。张浩天和李鑫（2017）[6]认为财政分权一方面促进了经济增长，另一方面加重了产业结构失衡，但是收支分权却表现出不同的效应，即收入分权加剧失衡，支出分权缓解失衡。持正面观点的有，杨志安和李梦涵（2019）[7]利用系统GMM 得出随着收入和支出分权度的提升，产业结构均可不断升级。黄琼和李光龙（2019）[8]利用门限模型表明分权与产业结构之间呈倒“U”型的非线性关系，门限值为0.733 2，高于此值则为抑制作用，一旦低于该值，财政分权将大大促进产业结构的提高。

二是新型城镇化与产业结构。现有研究认为城镇化促进产业结构优化可通过技术革新、要素聚集、需求结构改善与规模扩大等途径。Gibbs（1962）[9]认为推进城镇化能够使产业结构升级。Chenery 和Syrquin（1988）[10]借助多个国家的经验研究，认为要素和人口的积聚是工业化进程的产物，该产物推动了城镇化的发展；而城镇化在发展中又会带动工业化进程的加快。Michael 等（2012）[11]发现城市化所激起的生产率变化，可引起世界产业内部的结构调整与分工，由此可以快速实现产业聚集，提高产业的技术先进性和创新能力，最终促进产业结构的升级。然而，Hope（1998）[12]认为发展中国家在发展中注重短期利益，以承接发达国家的工业作为发展本国经济的动力，导致城镇化进程中产业结构不合理等问题出现，影响了新兴产业发展、创新水平提高，从而抑制了产业结构的优化升级。

国内研究普遍认为城镇化促进了产业结构升级，蓝庆新和陈超凡（2013）[13]构建SAR 和SEM 模型，表明两者存在空间相关性，新型城镇化对产业结构空间冲击效应很是强烈，产业发展层次会因此大幅提升。蒋勇和杨巧（2015）[14]通过Granger 因果关系检验表明，城镇化发展推动了产业结构的优化升级。孙叶飞等（2016）[15]据分析显示，新型城镇化一边发挥“选择效应”带动产业的淘汰和转型，一边强化与产业的“协同效应”使两者和谐发展。但有些学者认为新型城镇化既有抑制也有促进作用，郑婷婷（2019）[16]发现新型城镇化对产业结构的影响呈现出显著的地区差异，表现为东部和中部地区促进，西部影响不显著，而东北地区抑制。周敏等（2020）[17]运用2005—2016 年的数据构建动态面板模型并结合中介效应模型，得出新型城镇化对产业结构高级化存在促进效果，却抑制了产业结构合理化的结论。

综上所述，可以得出以下两点：第一，学者们对财政分权、城镇化与产业结构两两之间的关系已经研究得非常透彻深入，为开展产业结构升级奠定了良好的研究基础。实际上财政分权、新型城镇化直接影响产业结构的同时，两者也会相互影响后再间接影响产业结构，但将三者放在同一框架中进行分析的文献鲜有见到。第二，大多文献的分析是基于传统意义上的城镇化，在为实现国内改革发展稳定、增强产业优势来提升竞争力的新发展时期，为了让实证分析更具参考价值，应立足于新型城镇化视角。鉴于此，本文基于31 个省级面板数据，将新型城镇化和财政分权纳入同一框架，运用PVAR 模型实证检验财政分权、城镇化对产业结构的影响，为政府促进产业结构升级提供决策参考。

二、理论分析

（一）财政分权对产业结构的影响

分权化使地方政府获得了更多的决策权，但中央政府仍根据地方官员的经济表现决定地方官员的任免以及其他事项的监管；区域分权和以经济为导向的评价体系引发了区域政府间在促进经济增长方面的激烈竞争，这成为激发地方政府采取行动不断发展本地经济的动力，于是在调整和干预产业结构方面政府的作用逐渐凸显。

首先，财政分权通过影响政府对资源配置的变动来影响产业结构。很多本地资源由地方政府管控，如地方政府外交资源，地方公共设施、国有企业等，在使用分配手段时更是相当灵活，再结合当地居民偏好构建科学、合理、规范的资源配置机制来影响产业结构。其次，分权通过影响政府创新偏好来影响产业结构。政府在创新中有着举足轻重的地位，中国式分权制度下对政府的约束和激励刺激地方政府寻求创新作为动力，于是政府偏向的科技创新支出力度加大，各种激发创新的活动不断推出。由于创新技术在不同部门之间存在巨大差异，可引起要素在产业部门间流动，形成不同部门的扩张或收缩现象，以期占领经济发展的制高点。最后，财政分权通过影响政府政策的变动来影响产业结构。权力下放使地方政府拥有足够的权限来调整或制定政策法规，与产业调整相关的政策和法规会在当地产业部门中运作，并对其经营造成影响，从而引领产业结构不断发展。图1 直观地反映了财政分权对产业结构的影响。

图1 财政分权对产业结构的影响

（二）新型城镇化对产业结构的影响

新型城镇化对产业结构调整的影响可以大致概括为以下两个方面：第一，从供给方面来看，人口城镇化借助强大的集聚效应吸引农村人口进城定居，而人口的聚集带动着产业积聚，形成规模经济，但人口城镇化滞后于发展又会产生许多弊端，如城市缺乏持续吸引力；经济社会的城镇化开辟和扩大了市场及投资需求，为产业发展提供突破口；人口—土地城镇化的不匹配，使得大量空城出现，导致土地的低效利用和投资浪费，抑制了产业发展。第二，从需求方面来看，新型城镇化是指综合规划的高效有序的聚落，其格外重视质量和效益的提升，与此同时创新驱动、技术进步这两者是可持续发展方式所必须考量的因素，这也从本质上决定了产业结构调整的方向。另外，城镇化扩大了消费群体规模，释放消费潜力，进而推动消费结构升级，这将导致生活方式向高水平转变。反过来，这种消费结构及需求的变化会引起生产行业、市场和技术的调整，从宏观来看就表现为产业结构升级。图2 直观地反映了新型城镇化对产业结构的影响。

图2 新型城镇化对产业结构的影响

（三）财政分权与新型城镇化对产业结构的影响

现有理论更多的是对三者中两两结合的研究，然而在现实中，三者存在一定的相关性。首先，财政分权通过城市化对产业结构产生影响。财政分权有望刺激问责制，以提高政府的责任感，激励政府实施城市各类发展所需的倾向政策，同时可进一步实现地方政府分配职能，资源配置行为越发明显，城市化进程会显著加快，在这个过程中，产业结构的调整、优化升级也会因此加快。其次，城市化通过财政分权对产业结构产生影响。在我国，政府是城市化的主导者，随着改革的不断深入，资本、劳动力等大部分经济资源逐渐脱离国家的直接控制，因此中央政府主要从土地的支配、法律法规的调整等方面进行监控，地方政府特别管理城市化的推进工作。城市化可以吸引更多与建设活动相关的公共资源或国家资金，地方财政支出的收入源也由此增加，这使国家权力改组实现财政分权程度提高，进而带动产业结构的变化。图3 直观地反映了财政分权、新型城镇化对产业结构的影响。

图3 财政分权、新型城镇化对产业结构的影响

三、变量选择与模型设定

（一）变量选择

本文数据源于《中国统计年鉴》《中国城市统计年鉴》以及各省市历年统计年鉴。面板数据由中国31 个省级行政区划单位（除中国港澳台地区）2005—2019 年的相关数据组成。

1.财政分权。财政分权是国家政治和行政改革的一个重要方面，中央政府将其权力、职能、责任和财政或决策权转移给远离中央的下级政府，有助于实现经济平衡发展、加速跨区域的现代化。测度财政分权有多种方式，为消除人口规模对财政分权的影响，本文选取人均财政支出衡量财政规模大小，采用地方本级人均财政支出除以地方本级人均财政支出与中央本级人均财政支出之和来衡量，即：

2.新型城镇化。新型城镇化涉及人口、经济、环境、社会等多方面内容，以往仅以人口城镇化或土地城镇化为主要衡量指标，而站在构建新发展格局的时点上，这种单一指标法无法对新型城镇化的发展水平进行客观、合理的测量。考虑到这一点，本文利用熵值法构建包含经济、人口、基础设施、生态这四个方面的综合型指标，结果如表1 所示。

表1 新型城镇化评价指标体系

3.产业结构优化。产业结构是指各产业及其内部的多维关系，包括产业之间、生产要素之间、空间、时间和层次。本文采用产业结构升级指数衡量，将第一、第二和第三产业均包含在内，其水平越高，该指标值越大，具体公式如下：

其中，INS 为产业结构优化，yi代表第i 产业的产值占地区生产总值的比重。

为了减小异方差等问题的影响，对变量新型城镇化和产业结构做了对数处理，得到lnURB 和lnINS。变量的描述性统计（见表2），结果由Stata 15.1运行得到，下同。

表2 描述性统计结果

（二）模型设定

PVAR 模型结合了传统的VAR 方法和面板数据技术，允许我们将感兴趣的因素视为内生变量，且放宽了对时间序列长度的要求，能更好地研究内生变量的动态关系和每个冲击对系统变量所产生的影响。因而，建立PVAR 模型考察财政分权、新型城镇化对产业结构的影响与文章的研究目标相一致。本文采用三变量PVAR 模型,模型设定如下：

其中，i、t 下标分别代表各省市自治区、年份；Yi，t是面板数据的3×1 维的变量向量，本文模型中包括的变量为财政分权、新型城镇化、产业结构；p 表示滞后期；φj代表滞后j 期的待估系数矩阵，αi和γt分别表示3×1 维的个体效应和时间效应向量，随机误差项为μi，t。

四、实证分析

（一）平稳性检验

如 表3 所 示，LLC、IPS、ADF-Fisher、PP-Fisher测定结果显示FD、lnURB 和lnIND 的p 值均小于0.05，拒绝原假设，不存在单位根，表明指标是平稳的。

表3 面板单位根检验

（二）协整检验

由单位根检验的结果显示，FD、lnURB 和lnIND三个变量是同阶单整的，接下来本文将分析变量长期稳定关系是否存在。结果如表4 所示，财政分权、新型城镇化与产业结构之间都存在着长期协整关系，为下文分析提供了有力支撑。

表4 协整检验结果

（三）最优滞后阶数判断

PVAR 模型估计的重要一环即确定最优滞后阶数。最优滞后阶数的确定可以提高PVAR 模型估计结果的准确性，滞后阶数由AIC、BIC 和HQIC 准则综合决定。由表5 我们可以得知PVAR 模型最优滞后期为5，结果如下：

表5 PVAR 模型最优滞后阶数的确定

（四）脉冲响应分析

运用脉冲响应可以分析FD、lnURB、lnINS 三者之间的相互影响作用。具体而言就是观察一个变量应对系统中另一个变量的冲击在随后几期的变动情况。本文以10 为标准周期，使用1 000 次Monte-Carlo 模拟，生成了以虚线表示的5%和95%分位点的区间带，纵轴表示内生变量对相应变量给出冲击后的响应程度，横轴显示冲击发生的时期数（见图4）。

图4 脉冲响应图

财政分权（FD）受到自身一标准差的冲击后，在当期开始便有最大正向冲击，此后这种正响应有所回落，在滞后第3～4 期时略微有所上升后骤降，最终趋于略高于0 值的稳定正向效应，这说明财政分权有一定的发展惯性；财政分权对新型城镇化（lnURB）的正向冲击在第2 期达到峰值后有所减弱，最终趋于一个稳定的积极作用，这说明分权对新型城镇化具有促进作用，且该促进作用存在一定的滞后；产业结构（lnINS）面对分权的一个标准差冲击时当期显著为负，随后不断上升，第3 期达到峰值，第3～5 期存在一个小波动，第5 期后下降但趋于正向效应，这说明财政分权对产业结构有一定的抑制作用，但该作用并不持久，最终表现为促进作用，且该促进作用存在着一定的滞后。

新型城镇化（lnURB）受到自身冲击时做出正面且显著的反应，而后这种正向脉冲响应逐渐减弱，在第4 期略有上升后继续转向下降趋势，并最终趋于稳定的正向效应，这说明新型城镇化存在一定的发展惯性；财政分权（FD）对于城镇化的冲击在正负向效应间波动，第3 期升至正向峰值，随后正向效应在第4 期降至负向的峰值，最终逐渐趋于0。这说明财政分权对新型城镇化存在一定的促进和抑制作用；产业结构（lnINS）对于该冲击在当期达到正向峰值后总体表现为下降，且趋于稳定的正向驱动作用，只是在第3～4 期间表现出短暂的上升趋势后便又呈下降，说明新型城镇化能够促进产业结构。

产业结构（lnINS）面对自身冲击后会在当期形成正向的最大化响应后在1～4 期缓慢下降，第4～10相比之前呈较快速度下降，第9 期开始变为负值；财政分权（FD）对该冲击，当期无显著反应，随后上升又下降，在第4 期下降至0 后又逐渐上升，在第7期达到正向峰值后有所波动，最终趋于稳定的正向效应；新型城镇化（lnURB）对该冲击在当期无显著反应，后负方向下降，在第4 期达到负向最小值之后趋于稳定的负向效应，这说明产业结构对于新型城镇化有一定的抑制作用。

（五）方差分解

为了进一步了解财政分权、新型城镇化与产业结构三者相互影响的贡献程度，采用方差分解的方法进行探究，方差分解具体结果如表6 所示。

表6 方差分解

由表6 可知：对于财政分权的变动，其自身贡献度随着时间的推移逐渐减小，但仍处于较高水平，在第15 期的时候仍达到91.9%，这说明财政分权自身就具有惯性；新型城镇化对其贡献度不断增加，但增加不大，在第10 期稳定在2.2%；产业结构对财政分权的贡献也是不断增加的，5～10 期增长较快，15 期稳定在5.9%。说明新型城镇化和产业结构对财政分权都有一定的影响，但是产业结构对于财政分权的贡献度要大于新型城镇化。

对于新型城镇化的变动，其自身贡献呈现下降趋势，第15 期达到66.6%。这同样说明新型城镇化会依赖自身惯性发展；而财政分权对新型城镇化的贡献却在不断下降，最终下降至18.1%；产业结构对其贡献率呈递增趋势，但略低于财政分权的贡献率，在第15 期达到15.3%。

对于产业结构的变动，其自身贡献度随着时间的推移逐渐减少，最终稳定在74.1%，说明其与财政分权与新型城镇化一样也具有较强的惯性；财政分权、新型城镇化对产业结构的贡献趋势表现为不断增加，在第15 期时达到20.7%和5.2%。总的来看，财政分权对产业结构变动的影响相比新型城镇化更为显著。

五、研究结论与政策建议

通过分析2005—2019 年财政分权、新型城镇化与产业结构的面板数据所构建的PVAR 模型，可以得到如下结论：首先，从脉冲分析来看，财政分权对产业结构升级的影响会出现短期的削弱作用，但财政分权、新型城镇化对产业结构均会产生长期的促进作用。分权在短期表现为抑制，可能是由于地方政府在获得较大自主权初期对本地经济发展没有一个长远规划，注重短期利益。一方面盲目投资造成产业与本地优势不匹配；另一方面略微忽视科技创新的长久收益。其次，财政分权、新型城镇化对产业结构的贡献率分别为20.7%和5.2%，说明两者对产业结构的发展都产生了重要影响，但分权的影响更为显著。相比之下，产业结构的升级更多地依赖于财政分权，对新型城镇化依赖较小。据此提出的政策建议如下：

第一，完善财政分权制度，引导产业结构升级。在供给侧改革的引导下，形成有利于产业结构升级的财政体制。首先，明确好各级政府的财权，供地方当局拥有足够的自由选择适宜的财政政策来引导企业和研究机构开展技术创新，再结合产业发展规律、经济状况等促进产业结构升级。其次，税收管理也是分权的重要一环，更是政府的主要收入源，理想模式是各级政府拥有稳定的收入，避免税收负担外溢出该地区，即不存在“税收出口”。故应重视财产税制的完善，以支撑地方当局提供高质量公共产品和服务，进而提升辖区产业结构合理化。最后，制定短、中、长期财政计划，为当地产业长远发展提供支持，这可能不会在当期产生效果，但它可为未来创造良好的营商环境，并带来稳定的财政收益。

第二，提高新型城镇化质量，夯实产业结构载体。围绕城市高质量发展目标，解决城镇化建设中的效率、包容、韧性、可持续发展等问题。注重推动城镇体系内产业分工和产业链空间分布的优化，打破城乡鸿沟使其协调发展，针对城市的不同地理位置所拥有的要素资源、优势和承载力,来培育和发展独具特色的城市产业体系，释放区域发展潜力。

第三，协调财政分权和城市发展关系，共推产业结构升级。缩减省际财政缺口，促进收支平衡的良性循环。不仅要关注省级政府财政情况，也要保障省以下各级财政收支动态平衡，并按常住人口分配财政资源、提供公共服务，避免资源错配和浪费。合理安置被城市各个行业所吸引的转移人口，不仅能够带来财政的增收，还能为改进财政分权提供持续动力源泉。故而，建立分权和城市发展长效稳定的协调机制，促使两者对产业结构的积极影响能够充分释放，共推产业结构升级。