英国海洋空间规划栖息地评估制度及其对我国的启示

顾小艺，杨 潇，白 蕾，安太天

（国家海洋信息中心，天津300171）

西方国家认为，海洋空间规划是解决海洋空间资源开发利用冲突的方式之一，可通过生态系统管理进行纠正[1]。栖息地评估（Habitats Regulations Assessment，简称HRA）制度是英国审查涉及占用自然栖息地或影响自然栖息地的规划及建设项目时采用的独特政策机制，在海上风电提案审查、海岸侵蚀风险管理战略、河流管理规划、地方规划中均有应用。HRA作为一种前置政策要求和评估手段，将海洋栖息地作为重要考虑因素，将生态保护要求融入海洋空间规划，在审查及实施海洋空间规划及涉及海洋空间利用的行业规划过程中发挥了重要作用。当前，我国海岸带规划及国土空间规划海洋部分正在抓紧编制，海洋空间用途管制体系正面临优化或重构，可借鉴HRA思路及方法，在各类海洋空间规划审查及实施传导中体现和落实“生态优先”要求。

1 英国海洋空间规划栖息地评估概述

HRA是指在规划审批或建设项目审批前，通过审查、适当性评估等手段对该规划或建设项目进行分析，从而减少对栖息地生态环境造成影响的制度。HRA是英国主管当局根据欧盟委员会《栖息地法令》（92/43/EEC）、《野生鸟类法令》（2009/147/EC）等，为保护重要栖息地及拉姆萨尔湿地，而开展的强制性程序[2]。

作为规划审批的必要程序，HRA由规划审批部门在规划审查过程中完成。栖息地评估一般由政府部门、地方规划局、规划审查人员等实施，适用于英格兰和威尔士的欧洲地点及其近海水域（距海岸12海里以内）[3]。HRA的评估范围较广泛，包括各类栖息地和物种，囊括了自然与非自然要素[4]，需根据Natura 2000①Natura 2000(又称为“European Site”)是一个指定保护即将消失的自然栖息地的网络区域，包括濒危物种，以及脆弱生态区。的最新数据选取栖息地和物种。可以说，英国任何可能影响栖息地生态的项目都需要进行HRA[2]。

2 栖息地评估在英国海洋空间规划中的适用

英国法律明确规定“任何可能对国际重要湿地产生影响的规划或工程项目均开展HRA”，已成为其审查相关规划及建设项目时采用的特有政策机制（图1）。在海洋空间总体规划层面，以英格兰为例，英格兰将管辖海域分为11个近海和远海海域，通过6个区域海洋规划（东部海洋规划、南部海洋规划、东北海洋规划、西北海洋规划、东南海洋规划、西南海洋规划）实现近海及远海空间规划的全覆盖[5]，并同步开展海洋空间规划的HRA，按照不同阶段将评估结果纳入规划，发挥了以生态保护为目标优化海洋空间总体布局的作用。

图1 HRA在海洋空间规划中的应用

在海洋空间利用专项规划层面，海上风电规划、海砂开采规划等也按要求开展HRA，从更精细尺度分析和调整空间布局。按照英国HRA的相关技术规定，为提高评估效率，对同一区域、同一影响源的空间规划HRA不再重复进行，先期成果可供后期直接引用。例如，对已开展海上风电规划HRA的区域，其海洋空间规划中涉及海上风电布局的HRA直接采用相关数据和结论。

英国建立了HRA科学严密的评价流程及方法，分为三个阶段（图2）。第一阶段为预审查（Pre-Screening），考虑规划是否需要开展HRA，并确定针对需要开展HRA的区域和范围[6]。第二阶段为审查（Screening），针对规划本身或结合其他规划进行审查，用于确定评估范围，识别相关评估方案的潜在风险。审查部门在这一阶段综合考虑规划的相关因素，例如，布局、时间和地点，并作出决定。这一阶段暂不需要考虑缓解措施，若没有重大影响或潜在风险，可以不执行第三阶段[7]。第三阶段为适当性评估（Appropriate Assessment），旨在更详细地评估重大影响，适用于规划复杂且允许执行完整性测试的状况下，重点考虑如何避免或减缓对区域完整性的不利影响，因而必须将缓解措施作为适当性评估的一部分，同时考虑实施缓解措施后的其余影响[8]。其中，适当性评估是HRA的核心环节，在长期观测调查数据的基础上，借助科学量化模型等技术方法，实现对栖息地的物种生活习性、迁徙规律以及空间阈值等的分析预测。

图2 HRA程序图

在HRA的适用过程中，有三个要点必须予以论证。其一，针对评估区域完整性的论证，即评估必须能够排除规划对地点完整性的不利影响，例如，全部或部分毁坏、破坏或显著改变生态系统。其二，针对区域影响的论证，包括规划对区域生态需求、保护目标和保护现状的可能影响，规划产生影响的规模、程度、持续时间、可逆性，以及其他可能存在的影响等。其三，针对缓解措施的论证，即缓解措施是否可以消除或减缓可能的不良影响、不同缓解措施对栖息地产生的影响有何不同等，具体包括缓解措施的实施、监控及可持续性等方面。

3 英国海洋空间规划栖息地评估的先进经验

通过对英格兰海洋空间规划HRA进行分析，总结出如下经验。

3.1 通过清单式审查综合考察影响

HRA通过清单式审查的方式，综合考察海洋空间规划对受保护物种及其栖息地的不利影响，重点评估海洋空间规划对不同类型保护地内物种及其栖息地的影响，包括特殊保护区（Special Protection Areas, SPAs）、 特 别 保 护 区（Special Areas of Conservation, SACs）、候选特别保护区（Candidate SACs）、拉姆萨尔湿地（Ramsar Sites）等。HRA要求从“影响源”和“影响变化”全面评估可能影响保护地的相关规划活动，并预测由此带来的生态变化，其评估成果采用矩阵格式展示。一方面，HRA全面梳理施加影响的规划因素，如陆海空间占用，滨海旅游等人类活动，向海污染排放，不同因素可能造成的海洋生物入侵等问题；另一方面，HRA以影响源分析为基础，针对受影响物种及其栖息地开展详细的影响路径分析及影响程度评估，包括影响规模、程度、持续时间、可逆性等。

3.2 将规划影响分析范围大幅外扩

HRA充分考虑海洋生态连通性，将规划影响的分析范围大幅度外扩，依托HRA将海洋生态保护措施由保护地扩展到保护地以外。海洋与陆地的最大不同在于，洋流运动和物种迁徙所带来的十分显著的生态连通性，将海洋生态系统的各个部分动态联系在一起。一方面，海水中的营养、能量、物种等在水平和垂直方向上运动；另一方面，从微生物到大型海洋哺乳动物的各类生物大多在不同海域之间迁移。同时，人类对海洋生态环境的影响和威胁得以传播。海洋生态连通性使生态保护超越了为便于管理而设定的各类空间界限。因此，要促进保护地中海洋生物多样性的保护和可持续利用，就必须将生态保护措施扩展到保护地以外的空间。HRA最显著的特点是，在已确定的受保护空间的基础上，按照上述保护地内受保护物种的生活迁移规律等，将规划影响的分析范围与分析内容扩大到保护地以外，即不仅包括位于规划范围内的各类保护地，也包括“紧邻”规划空间或“有一定空间距离但有紧密生态或自然联系”的保护地，以确保规划不会对生态完整性造成不利影响，实现更大范围的海洋生态保护。

3.3 将缓解措施作为调整规划的重要依据

将HRA评估结论及提出的缓解措施作为调整完善规划的重要依据。HRA既作为审查规划是否具有生态可行性的依据，也是支撑优化规划本身的过程，从生态保护角度在同规划编制方及规划成果的“交互”中进一步减缓规划对海洋生态系统的影响。HRA“反哺”规划的主要途径：第一，规划编制成果层面。以HRA评估结果为依据调整规划文本，按照HRA结论对规划布局和规划措施进行修改和补充，从“源头”避免或减轻规划可能造成的不利生态影响。第二，规划实施层面。由于受规划深度及详细程度所限，规划所导致的不利生态影响具有不确定性，一些规划安排的生态影响在具体建设项目落地时才会显现。为此，HRA减缓或避免海洋生态影响的另一种方式是，提出按照规划落实具体建设项目时避免或降低生态影响的规划缓解措施（不作为规划文本内容），对规划实施向具体建设项目或保护要求的传导过程附加额外条件，包括具体布局要求、项目用海条件、用海实施时间等，并将上述附加额外条件纳入对特定用海项目的长期生态监测及评估要求。例如，在英国东部海洋空间规划已确定海底电缆路由及相关空间的基础上，HRA附加提出了“优先采取海底埋设的施工方式”，在依据该规划审批海底电缆建设相关项目时，应将附加条件作为审批依据。

3.4 关注规划对海洋生态系统的“最可能显著影响”

HRA过程具有灵活性，HRA虽然是英国审批相关空间规划的“法定”程序，但并非“必经”程序。英国将“最可能显著影响判定”（Judgement of Likely Significant Eあect, 简称JLSE）作为判断一项规划是否需开展HRA的关键依据，JLSE判定为“是”或“不确定”的需进入HRA程序。对规划开展HRA建立了科学严密的评价流程及方法，经过预审查、审查、适当性评估流程后，对每阶段确认无重大影响或潜在风险的规划，均不再执行下一阶段评估；适当性评估是HRA的核心环节，适用于对栖息地有重大影响的海洋空间规划或其他规划评估。

3.5 充分依赖海洋观测监测及科学量化方法进行分析预测

由于HRA是以不同类型保护地的保护物种为核心关注要素开展规划影响分析的，这就要求充分掌握各物种的生活习性、迁徙规律、影响阈值等，相关数据建立在大量长期的观测调查与研究基础上，分析预测则借助科学量化模型。例如，英国在确定海洋空间规划HRA范围的过程中，采取羽流分析等的结果，为划定HRA边界提供科学依据。在开展英格兰6个海洋空间规划的HRA过程中，基于对海洋空间内鱼类、鸟类和哺乳动物等物种特征的统计分析，将规划区周边100km缓冲区内的保护地纳入分析对象，其缓冲区既包括海洋空间，也包括陆域空间。对于迁徙或洄游物种可将分析范围扩展到100km缓冲区外，以确保物种保护的完整性[9]。

4 我国编制海洋空间规划的相关建议

英国海洋空间规划开展HRA程序的实质，是在前期已确定各类海洋保护地的空间范围、保护对象的基础上，以物种及生境保护为主线，充分考虑海洋流动性和生态连通性特征，整体考察及预测相关海洋规划实施可能造成的不利海洋生态影响并施以改进优化措施，是将海洋空间规划与海洋生态保护相融合的有益探索。考虑海洋空间开发保护的特殊性，借鉴英国经验，加强海洋空间规划中的生态影响分析，并将其作为“早期介入”落实避让和缓解措施的创新举措。具体而言，我国可在编制海洋空间规划的过程中探索和推动如下工作。

4.1 加强规划生态分析比重

相关部门在制定和实施海洋空间规划时，在规划分区过程中应强化生态分析。由于当前我国十分强调对自然保护地、生态保护红线等空间的管控，相关部门以能否有效承接各类保护地或红线为主要依据，来判定海洋功能分区是否体现“生态优先”，对“红线外”海洋空间分区的生态分析关注是否不足。在编制我国海洋空间规划分区过程中，应进一步增强分区对生态系统服务有机联系的整体把握，以生态系统服务产生的位置、数量、质量、流向等时空信息为基础，妥善处理好国家重大战略、地方重要需求、生态避让、双碳目标之间的关系，科学确定空间分区。为强化生态分析要求，在规划分区设计及审查过程中，可酌情增加重要物种及保护目标生态影响研究。

4.2 强化规划HRA管控举措

我国应在规划层面前置提出海洋利用空间中基于HRA的生态管控举措。海洋生态空间虽然保护了典型、重要的海洋生态系统及物种栖息地，但海洋的高度流动性和开放性，决定了不同海洋空间分区的导向并不像陆域那样分明，同一海洋空间可能既承载开发功能也具有保护要素。应进一步关注海洋开发利用空间的生态保护要求，体现海洋“开发中保护”的科学设计及传导落实。一方面，我国应从海洋学视角，关注开发利用空间内活动造成的水文动力条件、岸滩冲淤、泥沙输移等改变对周边生态空间的影响，提出尽可能细化的准入负面清单。另一方面，从生物学视角，海洋物种及迁徙鸟类普遍具有生活迁移性及季节周期性，将规划所涉及的空间改变、自然扰动对物种生活、迁移、繁衍的影响纳入分析环节，据此明确开发利用空间的管控要求。为此，自然资源主管部门可以继承和细化海洋功能区划“登记表”模式，对规划为养殖、交通运输、工矿通信等分区的海洋开发利用空间，从项目运行规范、空间管控、生态保护、生态修复等方面提出减缓生态影响、维护生态系统结构与功能的建议性或强制性要求，作为海洋空间用途管制依据。

4.3 制定生态影响审查机制

自然资源主管部门对涉及海洋空间利用专项规划建立生态影响审查流程与机制。涉及海洋空间利用专项规划的用海位置基本清楚、生态影响基本明确，较单体建设项目而言其综合性、累积性影响更加突出，是海洋空间实施用途管制和生态保护的重要环节。可以认为，若自然资源主管部门将涉及海洋空间利用专项规划的生态影响审查“关口前移”，则可以逐步发挥比建设项目海域使用论证更加有效的作用，这一关侧重于仅审查空间符合性的做法。

在数据充足、方法科学、依据充分的前提下，我国可逐步将生态功能、生态服务、物种及栖息地等生态影响审查包括在内，据此优化涉及海洋空间利用的专项规划方案。相关部门在规划层面以生态影响审查实施“早期介入”，在建设项目尚未开展的阶段即实施预防性措施，并指导和约束项目落地，向决策源头延长了海洋生态保护链条，弥补了海洋空间规划前端的生态保护管理制度空白，可在较大程度上提升预防措施的可靠性和有效性。

4.4 建立海洋生境信息数据库

我国可建立不同尺度海洋生境基础信息数据库。基于生态系统的海洋空间规划需要充分的海洋生物地理空间数据支持，但海洋生态系统的特点决定了海洋观测具有困难性和复杂性，这也导致长期以来我国海洋生物地理空间数据相对匮乏[10]。英国开展海洋空间规划HRA工作得益于对海洋生态系统的长期观测与数据积累。目前，我国已形成了近海生态分区成果，为省市县层面细化识别海域生态类型和特征提供了指导，但数据覆盖面、数据周期和数据精度远不足以支撑在专项规划布局、具体项目选址层面识别和分析生态影响，观测监测数据缺失是制约我国海洋空间规划生态管理的最大短板。建议尽快开展海洋生境调查监测体系设计，覆盖我国主要管辖海域及海岛，灵活融合现场采样、卫星遥感、船载测量等各种数据成果，建立我国海洋生境基础信息数据库，满足规划分区、产业布局、项目选址、生态保护修复等管理需求。

4.5 将HRA纳入环境影响评价

HRA由规划审批的决策机构或主管部门主导进行，具有一定的权威性，而环境影响评价中的生态系统及生境的影响界定仅仅是出于市场行为，因权威性的差异造就公众参与的程度差异，也就在很大程度上造成环评结果的片面性。因此，HRA作为生态系统的重要类别，将其作为生态环境现状分析及影响评价中的重要考虑因素具有重要意义。将HRA纳入环境影响评价的原因在于，之前的环境影响评价仅考虑对特定区域自然保护目标的生态影响，以及单纯的水质、景观等影响，对栖息地及生态系统的界定各有标准，并不统一。而包含HRA在内的环境影响评价不仅统一了生态系统中最重要的栖息地评估标准，而且在一定程度上丰富了环境影响评价中的生物及其生境的信息，使得环境影响评价更为权威、全面、科学。例如，英格兰地区6个海洋空间规划的HRA，均在规划编制过程中、规划审批前，由负责规划审批的政府部门、地方规划局等委托英格兰海洋管理机构（MMO）开展[11]。