产业集群数字化治理：一个理论框架

齐 宇，刘汉民

（1.广东技术师范大学管理学院，广东 广州 510665；2.暨南大学管理学院，广东 广州 510632）

一、引言

目前，产业集群通过自发形成或政府圈定的方式在全国范围内覆盖了大部分传统行业和部分高新科技等新兴产业领域[1-2]。产业集群不仅是中国区域经济发展的一个重要发动机[3]，更是中国经济增长奇迹的一个主要标志[4]。然而，历经初期的数量扩张后，现实中发展停滞甚至消亡的产业集群案例屡见不鲜。中国的产业集群由于专业化程度低、产品同质化程度较高、研发创新能力不强等问题也逐渐陷入劳动力减少、制度红利消失、国际贸易摩擦升级的困境。

2017年，党的十九大报告提出，促进我国产业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群，并明确指出，要推动实体经济转型发展与互联网、大数据和人工智能的深度融合，培育新增长点，形成新动能。同年11月，国务院出台《关于深化“互联网+先进制造业”发展工业互联网的指导意见》，正式将产业集群的数字化转型上升到国家战略层面。近两年，各省政府部门陆续印发相关文件以推动这一战略的实施，如2020年吉林省工信厅制定的《吉林省工业和信息化厅关于制造业数字化转型的指导意见》和2021年广东省人民政府制定的《广东省制造业数字化转型实施方案（2021-2025年）和若干政策措施》。随着相关政策层层落地，产业集群的数字化转型成为理论界和实践届关注的社会重大议题。

数字化治理作为政府、企业、社会等各个主体适应信息社会形态而出现的治理变革①，是数字化转型的重要环节。数字化转型会带来企业异质性和行业异质性，进而产生产业链变动效应[5]，最终导致产业集群中各个相关利益主体角色和地位的转变。也就是说，数字化治理不仅是产业集群利用数字化技术达到治理方式、手段和过程的自动化和智能化，更是对集群中各主体间新契约关系的梳理和权力的重新分配。那么，如何在数字化进程中厘清产业集群中各主体的契约关系并分配相应权力呢？

针对这一问题，本文基于政府角色演变的视角，从理论逻辑上构建了一个政府-核心企业-非核心企业的三方协作框架，并分析了不同发展阶段三方的角色定位、职能权力和实施路径。文章后面结构安排如下：首先，围绕产业集群数字化治理这一主题进行文献综述，分析现有研究的不足；其次，产业集群治理实践结合数字化转型阶段构建产业集群数字化治理的理论模型，并进行阶段性的详细分析以及实施路径的探讨；最后，进行简要总结。

本文可能的贡献在于：第一，厘清了产业集群数字化治理不同阶段政府、核心企业与非核心企业三大治理主体间的关系。第二，尝试将同股不同权的思想融入政府简政放权中，为数字化治理成熟阶段的政府退出开辟新的道路。第三，提出了一套较为完整的产业集群数字化治理思路框架及具体措施，为实质推进产业集群的数字化转型进程提供参考。

二、文献综述

产业集群（industrial.clusters）是指具有密切经济关联的一些企业及其相关机构在某一特定地域上高度集中的现象[6]。产业集群作为生产、交易、协调的一种本地化市场组织形式，可以通过链接生产单元间错综复杂的社会网络降低交易成本和不确定性，加速要素流动和共享，促进知识创造和应用，进而对置身集群中的企业产生显著的外部经济或溢出效应。现有关于产业集群的研究主要聚焦在产业集群的内部结构及合作路径、产业集群的绩效影响和产业集群的治理三大块：第一，产业集群的内部结构及合作路径。产业集群作为复杂自适应系统，其内部要素和结构复杂多样[7]。集群的微观主体大多包含龙头企业和其他中小企业，而微观主体行为不仅涉及到企业的衍生、进入、退出和区位选择[8]，也涵盖抽象的知识创造、组织惯例和异质性等[9]。集群的结构动态和发展机制则主要涉及企业之间的联系、网络结构及其演化过程等[10-13]；第二，产业集群的绩效影响。产业集群对经济发展和区域创新的影响早期主要分为MAR外部性和Jacobs外部性。前者是指产业集群的专业化集聚效应，以Marshall、Arrow、Romer为代表，认为某一地区的单一产业集聚有助于劳动力市场共享和技术溢出效应，进而提升区域创新绩效[14-17]；后者是指产业集群的多元化集聚效应，以Jacobs为代表，认为特定区域内不同产业集聚形成的知识溢出和技术外部性，有助于互补性知识融合和碰撞，进而提升区域创新[18-19]。后期，有学者提出产业集群的技术溢出效应虽然显著，但容易引发产品的同质化竞争，损害龙头企业的创造力，导致整个集群陷入发展后劲不足的困境[20]。此外，也有学者就产业集群对企业出口附加值等进行了研究[2，21]。

第三，产业集群的治理。产业集群的治理根据研究视角的不同可分为网络组织治理、价值链治理和利益相关者治理。网络组织治理的研究视角侧重集群中内部企业间的关系协调，强调集群内部治理。Menger分析了集群网络治理对产业集群的作用，从利益集团、决策风格、网络社会功能逻辑三个方面探讨集群网络治理问题[22]。随着产业集群结构剖析的深入，集群网络结构和集群治理机制的内在关系得到分析[23]，核心企业（“领袖型”企业）对集群网络治理的主导作用也受到广泛关注[24]。在这一视角下，集群中具有彼此协商和共同参与色彩的组织间契约被认为是集群治理的主要工具，如声誉、信任等[25]。毫无疑问，网络组织治理为产业集群治理提供了一个很好的视角。不过，这一视角下的大多数研究忽视了集群企业自利行为在网络组织治理关系中的内生性，导致集群企业参与集群分工网络的利益驱动相关研究被弱化[26]。随着我国融入国际生产体系程度的不断深化，产业集群的价值链治理成为另一研究阵地。价值链治理的研究以集群企业之间的纵向供应链为纽带，强调集群企业如何参与到全球的经济生产体系中去。Humphrey.and.Schmitz分析了发展中国家产业嵌入全球价值链（GVC）的目的，并提出市场式、模块式、关系式、俘虏式和等级制5种集群治理模式[27]。张辉按照全球价值链中行为主体间的协调能力高低，探讨全球价值链下的地方集群治理模式，指出地方产业集群是沿着全球价值链向上升级的[28]。价值链治理视角下的研究根据价值链上企业所处位置的不同分析价值链环节的支配关系及协调方式，具有启发意义。然而，这一视角下的治理主体是在价值链上处于主体地位的领先公司，无法覆盖产业集群中的全部治理主体；而且实践中存在一些以企业横向竞争关系为基础的产业集群形态，这些集群形成过程中依托的是地区专业化市场或资源禀赋优势，并不包含清晰的价值链条。利益相关者概念是由SRI（Stanford.Research.Institute）提出，后经Rhenman、Freeman等学者的拓展，利益相关者问题才受到重视，并在近年逐渐应用于产业集群治理[29]。产业集群涉及多种利益主体的特征决定了研究维度的多样性。例如，从投资主体和管理主体两个维度来刻画产业集群的治理模式；以剩余索取权为基点探讨产业集群的三维治理机制，包括自我协调治理、行业协会治理和政府治理。与此相类似，Gereffi.and.Lee也提出产业集群中“私人治理”“社会治理”和“公共治理”融合的协同治理模式[30]。Coletti.et.al.甚至将一个或多个领导组织的存在与否作为一个集群变量来开发集群治理类型学[31]。不过，上述研究都是基于传统背景展开，尚未考虑目前的数字化治理趋势。

少数研究将产业集群治理与数字化治理趋势进行了有机融合。曾可昕和张小蒂把产业集群与数字商务的协同演化分为起步阶段（多点突破）、发展阶段（串点成线）、拓展阶段（连线成网）和成熟阶段（推演成体）4个阶段，认为数字商务沿着要素配置效率提升到要素共享平台构建，再到协同网络形成，最后到数字生态圈演进的路径，推动产业集群从相对封闭的供应链体系到价值网络，再到社会化协同网络，最后到开放的产业生态路径不断演进[13]。王节祥等则以江苏环保产业集群推出的“环保医院”模式进行单案例研究，提出集群生态治理需要形成一套不同于市场和科层的平台治理机制，包括边界治理和开放度治理，并采取高度一体化和低度开放化的治理策略；具体地，在交易和创新属性认识基础上，平台企业业务边界需综合考虑交易成本、平台能力和时间维度等因素，而平台生态开发度治理需综合考虑用户需求和协调复杂性等因素[12]。上述研究就产业集群的数字化治理提出了一些富有创见性的观点，不过，他们没有考虑到我国国情下产业集群分布广度和发展的不平衡性，忽视了政府作为产业数字化转型的倡导力量在产业集群数字化治理过程中发挥的重要作用。孙国强等刻画了企业网络数字化转型中投资不足基模，并认为杠杆解之一是政府的引导；只有政府提供数字化转型土壤，优化数字化金融政策，把力量放在数字化前端，培育一批产业龙头作为数字化转型的核心企业，才能有效地发挥数字经济规模化、网络化优势[32]。该文章虽考虑到了政府在产业集群数字化治理中的作用，但没有分析因数字化平台发展阶段不同而出现的政府角色和实施路径差异。

三、理论框架构建

产业集群治理本质上来说是一种协调机制，用来协调集群内各成员间的契约关系。这一机制通过一系列机制设计和制度安排，一定程度上保障集群成员在追求自身利益最大化的过程中不采取机会主义行为，使集群成员可以高效协作，有序竞争，从而在保证成员个体利益的同时，实现集群整体利益，最终达到降低集群风险，维持集群组织稳定存在的目的[26]。按照产业集群治理的内涵，产业集群中所有成员（包括核心企业、非核心企业、政府、教育、科研等公共部门以及各类中介结构）都是集群治理主体。一般而言，在成熟且外部制度完善的产业集群中，集群治理的主导力量是核心企业，次要力量是非核心企业[12]。不过，我国目前仍处于转型经济背景下发展中大国的阶段，市场机制有待完善，全国范围内的产业集群发展水平也层次不齐，相对于核心企业和非核心企业，政府在集群治理中的作用更为重要。

实际上，很多集群治理文献都强调了政府的重要作用[33-34]。Porter曾将政府的角色划分为5类：保持宏观经济稳定；建立微观经济规则；使产业集群的发展升级更顺畅；发展执行一个积极有区隔且长期的经济活动，或改变流程使政府、企业、各类机构和人民能形成本地的产业集群；改善微观经济主体的一般能力[35]。在我国，政府的作用主要在于处理市场与系统不能解决的问题，避免它们因依靠自身力量出现过多时间或能量损失的现象，从而弥补市场和系统的不足并提高集群效率，具体表现为准确引导和数字化投入中对企业的关注与扶持[5]。根据前人研究可知，政府发挥作用的行为方式包括制定集群政策、参与集群发展项目以及与此有关的投资、出口等[10]。

随着数字技术的迅猛发展，产业集群治理数字化势不可挡。继党的十九大报告和指导意见后，中共中央2021年制定的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，要加快数字化发展，推进数字产业化和产业数字化，推动数字经济和实体经济深度融合，并提到“支持北京、上海、粤港澳大湾区形成国家科技创新中心的政策…构建产业链、创新链、价值链生态体系，搭建产业链创新平台…”。学者们也围绕数字化进行了剖析[5，36]。按照他们的观点，数字化过程分为数字化编码（digital.encoding）、数字化模型建构（digital.modeling）和数字化转换（digital.transformation）3个阶段。其中，数字化编码是指设备和产品的数字化，数字化模型构建是指使用数字技术改变现有业务流程，数字化转换指的是涉及商业应用模式的战略变化等。

沿着这一思路，本文将产业集群数字化治理分为初始阶段、发展阶段和成熟阶段，对应的任务分别是平台孕育、平台搭建和平台运营。在这三个任务中，政府分别作为投资者、管理者和监督者为核心企业提供引导、协同和咨询，并对非核心企业进行扶持、控制和考察，最终造就产业集群的数字化治理生态。理论框架如下（见图1）：

图1 理论框架

（一）初始阶段：平台孕育

在以新一代信息技术为核心的产业数字化背景下，企业面临更高的研发风险和创新外部性。一些行业龙头虽积极投入到企业内部的数字化转型中（如华为和京东等），但绝大多数企业因资金或能力不足而“有心无力”[37]。逆全球化趋势和新冠疫情的出现导致市场调节几乎失去作用，政府的投资性支持是企业除主观能动性外的另一重要支撑和助力。不过，与市场投资者只重视投资回报率等价值维度因素不同，政府在对核心企业和非核心企业实施投资性支持时还需要考虑技术维度和影响力维度：一方面，平台技术的发展需要一定的技术基础，或者说存在进入门槛。具有关键核心技术，且这种技术越难以模仿与替代的企业在产业集群中的核心地位越稳固[38]；另一方面，产业集群均具有网络特征，集群企业的网络辐射广度和力度是其影响力的重要体现。当企业处于集群网络关系的中心节点或重要节点时，企业更容易利用自身影响力去带动其他企业协同创新和发展[20]。

由于核心企业和非核心企业仍在各自为政，政府在这一阶段的目标是培养两类企业的数字化治理意识，促使数字化治理技术“多点开花”。针对核心企业，政府可以采取“研发补贴+税收优惠+成果转化绿色通道”的路径进行引导。核心企业一般具备技术研发的基础，但技术研发（尤其是基础技术研发）高投入、高风险、长回报周期的固有特征可能导致其缺乏动力。研发补贴被认为是调节企业动力不足的有效工具[39]。参照863计划和星火计划等，政府可以设立数字化计划来补贴企业数字化治理平台技术的高质量研发活动①与政府研发补贴相对应的是企业创新策略选择，理论上来说企业有“重质量轻数量”和“重数量轻质量”两种不同的策略，本文所指的高质量可视为第一种策略。。税收优惠是政府另一种激励企业研发活动的普遍方式。核心企业按照自身对数字化治理平台技术的实际研发投入向政府提出税收减免申请，政府根据企业提交的申请核定税收优惠比例或金额，为核心企业减负。实际上，技术研发是一个从资源投入到成果产出的多阶段价值传递过程。投入和产出存在一定时滞性，中间阶段的成果转化决定了技术创新速度[40]。政府为核心企业的技术成果转化开放绿色通道有助于加快其成果投入市场的步伐，促进技术的研发和更新。

针对非核心企业，政府可以采取“产业投资+人才输送+成果孵化”的路径进行扶持。不同于核心企业的集群引领和示范效应，非核心企业通常起着配套作用，包括为核心企业提供原材料、生产产品和销售产品。这些企业大多属于中小企业，面临融资困难、人才短缺和抗风险能力差等现实问题，自主创新意愿不足，倾向于简单复制和模仿核心企业的溢出技术[20]。为促进非核心企业关于数字化治理平台技术的创新活动，提升集群整体层次，政府可以通过产业投资基金的形式入股一些优质的非核心企业②优质是指在数字化治理平台技术方面有一定基础和能力。，以股东身份做出要求并助力企业决策。产业投资虽能缓解非核心企业的融资压力，但难以解决其因“盘子小，稳定性差”而导致的人才吸引力弱。尤其是，知识经济时代和互联网经济时代的到来使得人力资本的稀缺性上升，甚至超过了物质资本，资本市场上纷纷出现物质资本追逐优秀企业家的现象[41]。对此，政府需要积极构建人才输送途径，例如，推进高校或科研机构与非核心企业的合作、基于政府智库资源提供定期的咨询服务等。相较于成果转化通道，非核心企业更需要成果孵化机制，从而形成资金、人才和技术成果的闭环。具体过程如下（见图2）：

图2 平台孕育过程

（二）发展阶段：平台搭建

数字化治理平台的搭建不仅需要核心企业的协同，也离不开非核心企业的配合。政府的目标是社会总福利最大化，而核心企业的目标是自身经济利益最大化。在这样的目标驱使下，政府与核心企业的协同存在两种模式：一种是政府主导模式，另一种是共同主导模式①不存在核心企业主导模式的原因在于，数字化治理平台孕育和搭建的投资较大，并且相关投资回报率具有不确定性，仅靠核心企业自身的主观能动性可能会导致投入不足等低效率行为。。政府主导模式是指由政府全权投资，并由相关部门承担管理职责，实施行政化管理；核心企业作为平台主力军，以为平台提供技术支持获取一定收益。共同主导模式是由政府和核心企业共同出资，分别委派人员组建管理团队，实施社会主义市场化管理；核心企业作为平台搭建方，通过技术投入获取部分股份。通过政府与企业的协同，数字化治理平台技术和基础设施逐渐应用于产业集群网络，打破了集群内企业联结和资源集聚的空间约束，企业间的信息流动和资源交换愈加频繁。不过，随着网络节点数量与规模的增加，节点间的异质性越来越大[32]，异质性节点治理水平的提升是协同的最终目的。

在前期投资的基础上，政府有三种途径可以影响非核心企业的配合行为。第一种是委派董事或高管。股权占比决定了法律与契约赋予的名义控制权[42]。在企业内部，董事负责决策控制，高管负责决策经营[43]。当政府向非核心企业委派了董事或高管，政府对企业的重大决策事项或日常运营就有了一定话语权。利用这种正式权力，政府可以控制非核心企业对数字化治理平台的参与。第二种是提供关键资源支持。实际控制权的来源除了法律契约，还有管理结构、垄断资源及其他社会因素。Salancik.and.Preffer曾在研究中指出占有关键资源与优先获取信息的重要性，并认为组织权力争夺的主战场取决于稀缺性或关键性资源的控制[44]。也就是说，只要政府能够为非核心企业提供其所必需的资源，就可以影响其对数字化治理平台的参与行为。第三种是营造企业利他文化。企业文化作为企业在经济活动中形成并遵守的价值观、规则准则和固有惯例，内化在企业日常工作和业务流程中，感知于组织与员工的互动，并影响企业决策者的意识和行为[45]。借助股东身份，政府可通过政策宣讲、日常会议和咨询服务等方式向非核心企业潜移默化政府价值观，促进企业利他型文化的形成，从而提升其参与意愿。

非核心企业的配合行为不仅受到政府控制的影响，还会因为集群文化的差异而不同。集群文化是指集群所在地传统文化或区域性文化影响下集群企业经过长期互相影响、累积、整合而形成的共有的，并且能对集群企业行为产生支配作用的一种价值体系。集群权力距离作为集群文化的一个重要维度，反映了个体企业对集群中不平等权力分配的接受程度。在高权力距离的集群中，非核心企业认为核心企业拥有更高的权力，与其地位不对等[46]。这种企业间关系不平等的认知会使得非核心企业不倾向与核心企业建立联系，从而降低其参与数字化治理平台搭建的意愿；而核心企业不愿与非核心企业进行关键资源交互和共享的行为会增大两者形成稳定关系的难度，进而导致非核心企业参与数字化治理平台搭建意愿的进一步降低。具体过程如下（见图3）：

图3 平台搭建过程

（三）成熟阶段：平台运营

政府通过政策设计促进产业集群发展非常脆弱，因为政策设计通常不像最初意图那样运行[47]。出于这种考虑，政府需要实际参与到产业集群的数字化治理平台建设中。不过，政府的参与角色不能“一刀切”[1]。按照市场主导，政府引导的基本原则，政府应在平台运营后逐渐退出，转而担任监督者角色，让核心企业发挥主导作用。理论上，政府有两条退出路径：一条是通过传统的同股同权，转让股份的同时卸任职务；另一条是通过同股不同权，仅卸任职务而不转让股份。换句话说，是在保留股份占比的情况下让渡控制权。尽管同股同权仍受到大力追捧，但以人力资本掌握控制权为核心的同股不同权治理范式正在形成，并成为大势所趋[48]。刘汉民等也以中国本土上市公司为例，验证了股权与控制权非对等配置的逻辑合理性[49]。实际上，相比于同股同权，同股不同权更能实现“让专业的人做专业的事”，从而为政府简政放权开辟新的道路。

政府在退出后所承担的监督者角色集中体现为核心企业的咨询和非核心企业的考察。运营期的数字化治理平台已经突破了资源约束，并随着异质性节点的大量增加和边界资源的融合而显现出规模效益。核心企业的机会主义行为、节点网络的权力失衡以及由此引发的“剥削”或“解体”是治理的难点。对此，政府应把核心企业数字化技术应用规范化、节点企业联结口径标准化、集群核心价值主张统一化作为咨询的重点内容：第一，数字化技术的应用降低了核心企业对外部资源的依赖和获取难度，极大地提高了其在节点网络中的自由度。应用规范化有利于减少过度自由和指数型增长效益结合而诱发的“寻租”行为；第二，从协同搭建转向主导运营，数字化治理平台可能出现核心企业的集权主义，甚至“独裁权力”[28]。联结口径标准化能够均衡各节点企业的话语权，降低权力失衡的可能性；第三，集群内企业虽因产业链关系物理距离较小，但价值主张及行为仍存在差异。统一化集群核心价值主张可以减少企业间的冲突，增强网络结构的稳定性。

与此同时，政府也需把非核心企业数字化技术应用规范符合度、非核心企业对于数字化治理平台的贡献以及从中获得的收益作为考察的重点内容：一方面，集群网络具有开放性特征，尤其是数字化治理平台建立后，企业间的边界越趋模糊，非核心企业不仅被动接受核心企业建立的规则规范，也会对其产生反向影响。考察非核心企业对于数字化技术应用规范的遵从程度可以了解现有规则的合理度以及其在集群内的被认可度；另一方面，数字化治理平台的节点越多，结构越复杂，规模效益越大的同时也加大了治理难度。降低治理难度的关键之一在于遴选出对平台治理有贡献并从中获得了收益的非核心企业，并剔除其中的冗余点。具体过程如下（见图4)：

图4 平台运营过程

四、结论与展望

产业集群数字化转型正在不断加快，本文针对数字化治理这一转型重要环节提出了一个政府-核心企业-非核心企业的三方协作框架，并探讨了初始阶段、发展阶段、成熟阶段中三方的角色定位、职能权力和实施路径。研究结论主要如下：

第一，产业集群数字化治理初始阶段的任务是平台孕育，目标是培育核心企业和非核心企业的数字化平台治理意识。由于研发投入大、风险高、收益周期长，集群内企业进行数字化平台技术研发的动力不足。为激励集群内企业积极开展数字化治理技术研发，政府应该担任投资者的角色，一方面采用“研发补贴+税收优惠+成果转化绿色通道”的路径引导核心企业，另一方面采用“产业投资+人才输送+成果孵化”的路径扶持非核心企业。

第二，产业集群数字化治理发展阶段的任务是平台搭建，目标是推进数字化治理平台的试运行。前期的孕育基础虽然使得集群内数字化治理技术成果激增，但难以形成体系。为发挥技术集成效应，政府应该担任管理者角色，一方面通过政府主导模式（“政府投资+行政化管理+技术支持”）或共同主导模式（“共同出资+社会主义市场化管理+技术入股”）与核心企业协同，另一方面通过“委派董事或高管+提供关键资源支持+营造企业利他文化”的途径控制非核心企业的参与行为。

第三，产业集群数字化治理成熟阶段的任务是平台运营，目标是实现数字化治理生态。按照社会主义市场化发展的总体方向，政府主要是发挥引导和辅助市场的作用。在完成数字化基础设施和相关技术应用后，政府应该转变为监督者的角色，通过同股同权或同股不同权的途径将主导权交还给核心企业。一方面就数字化技术应用规范、节点企业联结口径标准、集群核心价值主张为核心企业提供咨询服务，另一方面从数字化技术应用规范符合度、对于数字化治理平台的贡献以及从中获得的收益考察非核心企业。

中国产业集群的发展参差不齐，其数字化治理也可能有多种路径，本文提出的理论框架只是一个一般性的初步探索，还需要更多的理论与实践检验。随着产业集群数字化转型进程的推进，下一步可以运用访谈和调查问卷确定平台孕育企业遴选的因素及具体指标，并搜集数据实证检验平台搭建过程中政府协同与控制对集群企业的影响。此外，平台正常运营后产业集群数字化治理生态的形成路径及其机理也需要进一步剖析。