“一案三制”框架下突发公共卫生事件应急管理研究综述及展望

王振兴 张湘莹

2020年3月，习近平总书记在《求是》杂志发表题为《全面提高依法防控依法治理能力，健全国家公共卫生应急管理体系》的重要文章。文章强调，确保人民群众生命安全和身体健康，是我们党治国理政的一项重大任务。要始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，从立法、执法、司法、守法各环节发力，切实推进依法防控、科学防控、联防联控。既要立足当前，科学精准打赢疫情防控阻击战，更要放眼长远，总结经验、吸取教训，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。

我国应急管理模式的发展历程

1949年以来，我国应急管理工作应对的范围正在逐渐扩大，由自然灾害为主逐渐扩大到自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等方面，应急管理工作内容从应对单一灾害逐步发展到需要综合协调的复杂应急管理，其发展历程大致可分为单项应对、分散响应、综合协调和综合应急管理四个阶段。

（一）中华人民共和国成立之初到改革开放之前，实行单项应对模式

中华人民共和国成立后，在“一元化”领导体制下，新成立的公共卫生局就设立了防疫班，负责传染病的防治工作。此外，还发起全民运动防治各类疫情。这一时期，有很多新举措，最大特点是模式趋于分散管理、单项应对。

（二）改革开放之初到2003年抗击“非典”，实行分散协调、临时响应模式

改革开放之后，随着相互交流学习的深入，政府学习借鉴别国理论和实践经验。该时期，政府应急力量分散，表现为应对“单灾种”多，应对“综合性突发事件”少，处置各类突发事件的部门多，但大多部门都是“各自为政”。为提高政府应对各种灾害和危机的能力，中国政府于1989年4月成立了中国国际减灾十年委员会，后于2000年10月更名为中国国际减灾委员会。在此阶段，当重特大事件发生时，通常会成立一个临时性协调机构以开展应急管理工作，但在跨部门协调时，工作量很大，效果不好。这种分散协调、临时响应的应急管理模式一直延续到2003年“非典”事件爆发（图1）。

图1 2003年“非典”疫情

（三）2003年“非典”事件后至2018年初，实行综合协调应急管理模式

我国应急管理体系建设始于2003年总结抗击“非典”的经验和教训：2003年春，我国遭遇了一场由“非典”疫情引发的从公共卫生到社会、经济、生活全方位的突发公共事件。党和国家及时总结我国经济社会发展中存在的不全面、不协调、不可持续性和应急管理体系缺失等问题。2003年7月28日，在抗击“非典”取得胜利的表彰大会上，党中央、国务院第一次明确提出，政府除了常态管理以外，更要高度重视非常态管理。“提出一案三制，争取用3年左右的时间，建立健全突发公共卫生事件应急机制，提高突发公共卫生事件应急能力。”政府第一次把非常态管理提上议事日程，从国家层面提出加快突发公共事件应急机制建设的重大课题。

（四）2018年初开始，实行综合应急管理模式

2018年3月，我国成立应急管理部，将分散在国家安全生产监督管理总局、国务院办公厅、公安部、民政部、国土资源部、水利部、农业部、国家林业局、中国地震局以及国家防汛抗旱指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部等部门的应急管理相关职能进行整合，以防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，打造统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。纵观我国应急管理工作发展历程，从单项应对发展到综合协调，再发展到综合应急管理模式，我国应急管理工作理念发生了重大变革，即从被动应对到主动应对，从专项应对到综合应对，从应急救援到风险预防。

当前，我国应急管理工作更加注重风险管理，坚持预防为主；更加注重综合减灾，统筹应急资源。现代社会风险无处不在，应急管理工作成为我国公共安全领域国家治理体系和治理能力的重要构成部分，明确了应急管理由应急处置向防灾减灾和应急准备过渡的重大转变。这个变革将有利于进一步推动安全风险的源头治理，从根本上保障人民群众的生命财产安全。 但是，这次新冠肺炎疫情暴露出突发公共卫生事件应急管理工作存在很多短板需要补齐，需要通过改革的方式厘清体制机制不畅、预警系统不及时、应急预案不细化等问题，同时也存在很多经验需要总结，很多制度需要完善。

重大突发公共卫生事件应急管理研究

从2003年“非典”事件开始，2005年提出“一案三制”，2007年《突发事件应对法》出台，2009年甲型禽流感事件，2017年《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》出台，2018年卫健委、应急管理部成立，这几个关键节点突发公共卫生事件应急管理研究都会迎来“小高峰”。

重大突发公共卫生事件应急管理有从体系、体制、机制、能力、制度等方面进行论述，有常态和非常态管理，涉及范围有国家层面、地方政府、城市、社区、农村、国际；涉及主体有国务院、应急管理部门、卫生行政部门、军队、社会组织；涉及人员有领导干部、公众、医疗救治人员、志愿者；涉及过程有应急决策、组织、指挥、监督、评估；研究领域有国家安全、公共安全、生物安全；研究方法大部分是定性规范研究，一部分是定量研究；信息技术方面有“互联网+”、大数据、信息化、智能化、科技支撑；应急过程有事前、事中、事后，防、应、救、保；涉及视角有时间、空间、管理、社会，宏观、中观、微观；相关部分有风险治理、危机管理。

（一）预案体系

1.“三个层次”说。刘铁民提出我国应急预案体系整体框架应由三个层次构成: 国家总体预案与行动预案; 地方政府综合应急行动预案; 企事业单位及社区的行动预案。

2.“核心”说。邱霈恩提出应急预案体系的核心在于，针对各类各种具体紧急事件的特点、规律、可能性分别进行预案设计；至少每类紧急事件应该有一套通用预案，对各种重点性紧急事件各有一套特定预案，由此形成完备的预案体系。

（二）应急管理体制

1.“发展态势转变”论。闪淳昌提出应急管理的发展态势：一是从单项向综合转变；二是从处置向预防与准备转变；三是从单纯减灾向减灾与可持续发展相结合转变；四是由政府包揽向政府主导、社会协同、公众参与、法制保障转变；五是从一个地区（部门）向加强区域合作、协调联动，直至加强国际合作转变；六是从传统安全向传统安全与非传统安全并重转变。薛澜提出应急管理改革的未来方向：一是如何从被动应急到主动防范；二是如何挑战一些不利于应急管理的潜规则；三是如何推进应急管理系统与公共治理体系的改革。高小平提出进一步发展和完善我国应急管理体系的基本思路是“五化”：综合化、系统化、专业化、协同化、规范化。

2.“三移”说。除了理论研究，实践操作层面，也有新的提法。钟开斌提出“一案三制”应急管理体系建设的基本框架，界定了体制机制法制的内涵和功能定位。进而提出“三移”，即通过应急管理的关口前移、重心下移、主体外移，推动形成全方位、立体化、多层次、综合性的应急管理网络以及常态和非常态有机衔接的机制。

（三）应急管理机制

1.“协调机制”论。王超男提出在部门和区域协调机制建设方面：一是突发公共卫生事件涉及范围较广，因此建立多部门的联防联控机制尤为重要；二是本行政区域与毗邻地区的政府卫生部门也需要建立有效的协作机制；三是在卫生应急准备中，应开展卫生应急培训和模拟演练来检验和加强部门之间的协作与沟通，确保协调机制有效运行。

2.“应急指挥决策机制”论。钟开斌提出应急指挥决策机制中，信息不对称是突发事件情景下决策者通常所面临的重大挑战。以“信息源一信息渠道”解释框架，解释只有信息源清晰、信息渠道畅通才能快速高效地进行决策，迅捷有序地采取有效的应急措施。

3.“监督检查机制”论。陈新民、萧鸣政提出应急管理监督检查机制方面，建立对地方党政领导干部测评考评运行机制。一是注重在应急治理一线考察识别党政领导班子和领导干部，将危机监测、排查、预警、防控等工作作为干部绩效评估的重要内容；二是测评应急治理模拟或者培训中相关领导干部的表现，并记录在案；三是结合危机事件中和事件后民意舆情的评价，为常态性的应急治理能力测评提供依据和参考。

4.“工作责任制”论。薛澜提出在建立和完善突发公共事件应急处置工作责任制的过程中，要注重公开透明、严格问责的处理原则。一是要区分个人责任、组织责任、政府责任等；二是要正确区分法律责任、行政责任、政治责任；三是在强化问责制的同时，也要提倡对特定的应急管理与决策行为予以“宽恕”，鼓励在突发公共事件应对中勇于行动而不是推卸责任。

5.“分级响应机制”论。中国行政管理学会课题组提出建立以应对能力为主要依据的分级响应机制。

6.“宣传教育机制”论。兰玉杰提出公共卫生应急宣传教育机制方面，要广泛宣传卫生科普知识，提高人民群众的健康意识，各级卫生部门要把加强卫生健康宣传教育作为一项重要工作来抓，使卫生宣传教育经常化、制度化。

7.“志愿服务机制”论。朱伟提出社会力量应急志愿服务体系方面，从时间、空间、能力、管理视角论述发展阶段、建设版图、水平现状、机制建设，提出未来发展方向为统筹强中心和去中心、兼顾专业性和常规性、把握时间点和空间点、强化内生力和外来力（图2）。

图2 应急志愿服务

8.“监测预警机制”论。朱华桂提出监测预警机制方面，一是建立常规与非常规相结合的预警信息发布与传播平台体系；二是科学合理设置预警信号；三是制定不同的发布机制；四是建立规范的新闻报道机制。

9.“应急救治机制”论。康荣学提出在应急救治机制方面，国家层面迅速启动应急科技攻关项目，着重在病毒溯源、传播途径、动物模型建立、感染与致病机理、快速免疫学检测方法、基因组变异与进化、重症病人优化治疗方案、应急保护抗体研发、快速疫苗研发、中医药防治等方面进行部署，充分利用现有研发基础，集中力量，快速突破，强化防控诊疗技术研发和成果应用。

10.“人才队伍建设机制”论。薛澜提出我国应急管理人才培训体系应该包括：一是专业研究人员的教育培训；二是领导干部、公务员应急管理教育培训；三是加强全社会的应急科普宣传教育培训。黄玲玉提出人才队伍建设滞后问题和原因，我国具有危机处理技能的专业人才较少，而应对突发性公共卫生事件除了要具有危机处理的知识外，还要有医学的相关知识，专业人才严重不足。原因是全国各大高校和科研院所在专业设置上缺少对危机管理和突发性公共卫生事件应对的相关学科建设和类似课程的开设，致使相关人才培养滞后。梁莉提出解决目前应急系统人员数量和结构不合理致使能力不足问题的对策。引入更灵活的用人机制，如针对人员编制欠缺问题，可借鉴公务员聘任制，竞争上岗，解决人员不足的问题；针对技术性和专业性很强的领域较难留住人才的现象，可考虑采取市场方式、更灵活的聘用制与委托服务方式，利用社会技术力量，弥补自身人才短缺问题。

（四）应急管理法制和信息化

1.法律体系建设研究。要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。贺定超提出加快修订《突发事件应对法》，一是将习近平总书记一系列重要指示写入《突发事件应对法》，如“两个坚持，三个转变”；二是制定突发事件应对法实施细则；三是明确新组建的应急管理部是《突发事件应对法》的主要执法部门；四是弥补《突发事件应对法》对于重大突发事件衍生性、跨界性与弥散性危害认识的不足。

2.应急管理平台建设研究。范维澄提出应急平台建设要加强数据库建设和应用系统建设，要建立信息更新机制，加强信息源建设，由信息的产生者和提供者负责信息的更新和维护。吴雪菲提出应急指挥信息系统应该包括三个平台和两个保障体系，三个平台是基础信息平台、专业分析平台和综合决策平台，两个保障是政策法规与管理体系保障和支撑技术与技术标准保障。

3.应急大数据建设研究。赵青提出要对“公共卫生突发事件处理责任网” “公共卫生突发事件信息报告网” “公共卫生突发事件紧急救助网”这三个网络系统针对不同的疫情信息上报和疾病救治途径进行分工。陈金祥提出“大疫情网”应该针对实际工作中信息的准确性不足，制约系统功能运行的现象，应急系统信息化必须标准先行，国家有关部门应尽快划定所需要的信息，并统一标准。

重大突发公共卫生事件应急管理对策研究展望

1.完善重大突发公共卫生事件应急预案研究。在应急预案体系方面，存在着国家、地方、社区三级预案未成体系的问题，地方预案实用性、操作性不强，企事业单位、社区预案普遍缺失。要加快应急预案体系建设，形成国家、地方、社区完整预案体系，形成各类突发事件应急预案。地方预案应该对国家预案进行细化，并且要根据地方特点因地制宜。企事业单位和社区预案要加快建立，总结经验教训转化为制度规定。

2.深化重大突发公共卫生事件应急管理法律体系研究。在应急法律体系方面，涉及法律法规相对分散、没有统一。缺乏顶层设计，没有针对突发公共卫生事件形成完整法律体系。需要重新评估和修改《突发事件应对法》，以填补法律漏洞，加紧修改、出台生物安全、动物防疫、传染病防治、公共卫生等法律法规，提供突发公共卫生事件应急管理法律保障。

3.优化重大突发公共卫生事件应急管理体制研究。在应急体制方面，应急管理部门和卫生行政部门职能划分不清晰不合理。应急管理部未有应对突发公共卫生事件职能，缺乏相应分工；国家卫健委在应对突发公共卫生事件中，力量不足、职权不统一。需要将应急管理部门和卫生行政部门的职权统筹考虑、合理分工、高效配合；在监测预警报告和疾病控制方面，卫生行政部门要发挥好应急指挥职能；在应急响应和物资保障方面，应急管理部门担负起物资运送等职能。

4.强化重大突发公共卫生事件应急管理机制研究。在应急机制方面，监测、报告、响应机制运行不畅，科学判断和行政决策之间存在矛盾。监测力量相对分散在各级医疗、疾病预防控制、卫生监督和出入境卫生检疫机构；预警信息报告存在信息技术上的垂直和管理体制上的属地原则之间的冲突；应急响应启动不及时，没有起到逐级响应控制疫情的作用；专家委员会的科学判断和行政部门的决策之间存在矛盾；疫情监测机构之间形成联动，信息报告同时直通国务院，响应要应时启动；整合分散在各级医疗、疾病预防控制、卫生监督和出入境卫生检疫机构的监测力量，在卫健委设立专门监测机构，形成部门联防机制。预警信息报告不仅横向部门之间互通，而且纵向各级政府直通，国务院对预警信息处理进行监督检查，依法及时准确发布突发公共卫生事件信息。应急响应应该根据影响范围、危害程度启动相应等级，要在接到预警报告之后及时快速启动；专家委员会的科学判断应是行政部门决策的重要基础，而非仅是参考意见。

5.细化重大突发公共卫生事件应急管理人才队伍建设研究。完善公共卫生应急管理人才培训体系，大力推进公共卫生安全文化建设。公共卫生应急专业人才培训不足，公共卫生安全文化建设亟待推进；缺乏兼备应急管理和医学知识的专业公共卫生应急人才；公共卫生安全素养缺乏，公共卫生安全宣传教育力度不足。需要加大公共卫生应急管理培训力度，特别是兼备应急和卫生知识的专业人才；完善公共安全教育体系，普及安全知识，推动安全宣传教育“五进”行动。