新《海安法》下沉船、沉物应急设标费用保障机制研究

张 鹏 陈 磊 吴 彬

（交通运输部东海航海保障中心上海航标处，上海 200128）

0 引 言

伴随着航运的迅速发展，海上运输、工程等活动发展迅猛，船舶交通流密度持续增加，海上发生沉船、沉物的概率也大大增加。一直以来，当发生沉船、沉物事故后，航标管理部门和海事主管部门相互支持和配合，及时设置警示标志，对于防止沉船次生事故的发生起到了重要作用，为保护人民财产安全、维护航行安全、保障水域畅通作出积极贡献。

《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称新《海安法》）于2021 年9 月1 日完成修订并实施，新《海安法》从法律层面明确了履行设立警戒标识的责任方，明确了设置助航标志和清除碍航物所产生的费用来源，对于解决实践中的设标费用等问题指明了方向。

1 国际公约和国内法律法规涉及沉船、沉物设标的有关规定

1.1 内罗毕国际船舶残骸清除公约（以下简称“残骸清除公约”）

残骸清除公约在2017 年2 月11 日对我国生效。该公约中对“残骸”的概念和清除等进行了界定，并对残骸的定位和标记费用等方面进行了说明。根据公约的规定[1]，“在获知残骸后，受影响国家确定残骸构成危害，则须确保采取一切合理措施对残骸进行标记。残骸登记所有人须对于残骸定位、标记和清除的各项费用负责”。

从公约来看，对于“船舶残骸”的标记和清除费用由登记所有人承担，这也是目前国际上通常的做法。

1.2 国内法律法规有关规定

1.2.1 新《海安法》

新《海安法》[2]第五十一条，从碍航物打捞清除的义务主体、打捞费、设标费用承担主体上进行了明确。第一百零六条则从未设标、未报告、未打捞三个方面明确了罚则。

新《海安法》明确了碍航物打捞清除的义务主体是所有人、经营人或者管理人。明确了碍航物的所有人放弃所有权的，不免除其打捞清除义务。对于来源不明的碍航物，极易对通航水域的公共安全带来风险，海事管理机构从维护公共安全的角度出发代为履行义务主体的责任。针对义务主体未按规定打捞清除的行为，给予海事管理机构赋予了海事行政强制执行权力。海事管理机构除了实施行政处罚外，还可以依照《行政强制法》规定组织代履行，代履行的费用由碍航物的所有人、经营人或者管理人承担。

1.2.2 《中华人民共和国海商法》

海商法在第二百零七条，针对助航设施损坏的海事赔偿请求进行了明确，并对赔偿责任限制进行了约定。对于助航设施的损坏，船舶登记人承担相应损失赔偿责任，但由于海事事故的复杂性，是否属于限制性海事赔偿责任，则需要根据实际情况判断。

1.2.3 《中华人民共和国航道法》

航道法第二十一条对船舶、设施沉没后，设标的主体责任，打捞责任进行了明确：沉船所有人或者经营人是设标的责任主体，其可以自行或者委托的形式设置标志，并应在限定的时间内打捞清除沉没物。

1.2.4 《行政强制法》

对于当事人无法履行或者不履行的，行政强制法第五十条明确了行政机关代履行，委托代履行的权利。考虑到公共安全、环境污染等因素，行政机关可以决定立即实施代履行，在事后立即通知当事人，并依法作出处理。

1.2.5 《沿海航标管理办法》

沿海航标管理办法第十九条对设标的主体责任，费用承担进行了明确：沉没物其所有人应及时报告，并按要求设置标志；不能按要求的，可以委托沿海航标维护单位设置航标。相应的费用由沉没物其所有人承担。

2 沉船设标现状和费用清偿存在的问题

沉船沉物是影响航行安全的重要因素之一，在实践中，发生船舶沉没、货物落江等事故时，沉船的所有人、经营人或者管理人往往不具备自行设置警戒标志的能力，为保障船舶航行安全，尽快恢复通航秩序，防止次生事故发生，海事主管机关通常会协调航保部门迅速采取应急扫测、设标等处置措施。但应急处置作业结束后，参加应急处置作业的单位却很难追回应急设标费用，应急设标费用无清偿保障，对海上应急反应体系的有效运作产生了较大影响。笔者结合上海港多年的工作实践，对设标费用清偿存在的问题梳理如下：

2.1 沉船所有人或者经营人有能力承担费用，却逃避责任，不承担费用

当船舶沉没，航保管理部门完成设标工作后，追偿相应费用时，沉船所有人或者经营人认为为沉船设置警示标志属于政府部门履行公共安全的职责，当事方未委托航保管理部门设标，双方无合同关系，不承担相应费用。

此种行为与新《海安法》以及国内多个相关法律法规相违背，沉船事故发生后，为避免发生次生事故，保障过往船舶航行安全，海事主管部门往往会迅速委托航保管理部门进行设标。此委托行为在法律上定性为代履行，如本文2.2.3《行政强制法》第五十条规定，海事主管机关作为依法保障水上交通安全的行政机关可以代履行，费用由当事人承担。

2.2 沉船所有人或者经营人放弃所有权，不承担设标责任和费用

船舶沉没后，沉船打捞时间较长，费用较高，且沉船打捞的价值不足以抵扣打捞、清污、扫测、设标等费用，沉船其所有人、经营人故意拖延打捞进度，甚至以放弃所有权的方式逃避打捞和设标等费用和责任。

此种行为违法法律规定，在新《海安法》第五十一条有明确描述，即使碍航物的所有人放弃所有权，也不免除其相关义务。对于沉船所有人或者经营人放弃所有权，其相应的设标费用也应承担。

2.3 沉船所有人或者经营人不明确，或者无能力承担设标费用

沉船为“三无船舶”或隶属于单船公司、挂靠性质的“夫妻老婆船”，船舶沉没后即宣布沉船所有人或其船东破产或无法确定所有人和经营人。海事主管部门为维护通航安全，委托航海保障部门实施沉船应急设标，此种情况下，沉船标志设置的时间往往很长，部分标志的时间甚至超过10 a，给管理部门带来较大的维护难度和费用支出。

3 与沉船设标有关的典型司法判例

3.1 广东海事局诉“南＊”轮强制打捞纠纷案[3]

2004 年7 月1 日，多用途船“中航**”轮和集装箱船“南*”轮在珠江口水域发生碰撞，“南*”轮沉没，所载集装箱全部落水，其中26 个漂浮，18 个下落不明。

事发水域珠江口通航量大、通航密度高，沉船和部分落水沉没集装箱位置不清，亦无沉船标志，对海上交通安全造成严重危害。海事部门采取应急处置作业，调动有关单位采取扫海、设标、打捞等应急处置措施，支出应急处置费用200 余万元。

事故发生后，责任人拒绝支付应急处置费用，他们认为该费用属于行政行为产生的费用，应由国家财政支出;认为管辖权异议，以两船碰撞后，“南*”轮所属公司与“中航**”轮所属公司已分别在海口海事法院设立海事赔偿责任限制基金，认为案件应当由海口海事法院管理，广州海事法院没有管辖权。广东海事局与“南*”轮及“中航**”轮所属公司就费用偿付进行协商未果，最终提起诉讼。广州海事法院判决被告“南*”轮所属公司偿付原告广东海事局采取扫海、设标、打捞等应急处置措施所发生的应急处置费用。被告不服，提起上诉，二审维持原判。

3.2 交通运输部东海航海保障中心上海航标处(以下简称原告)诉孙杰、南京昊润海运有限公司、顾建船舶；唐山锦福海运有限公司船舶碰撞损害责任纠纷案[4]

2020 年7 月15 日，名为“新*福”轮和“远洋**号”轮在吴淞2#锚地附近水域发生碰撞，事故导致“远洋**号”轮在外高桥航道47 灯浮附近水域沉没。

事发水域吴淞口通航量大、通航密度高，为确保沉船附近航道、码头以及过往船舶航行安全，海事部门采取应急处置措施，调动包括原告在内的有关单位采取扫海、设标、打捞等应急处置措施，其中设置沉船应急示位两座，AIS 虚拟灯浮一座,临时撤除灯浮一座，航标应急处置费用27 万余元。

海事部门出具的水上交通事故责任认定书〈沪海淞责字(2020)12-01 号〉[5]责任判定，“远洋**号”轮承担船舶碰撞沉没案件的主要责任，“新*福”轮承担船舶碰撞沉没案件的次要责任。原告与“新*福”轮和“远洋**号”轮所属公司就费用偿付进行协商未果，最终提起诉讼。上海海事法院一审判决(2021)沪72 民初471 号民事判决认定:两船对碰撞均有过失，原告有权依据侵权法律关系向“新*福”轮责任人锦福公司主张按比例赔偿应急设标费用。原告与昊润公司责任人在另案中达成的调解，在其损失未全部补偿的情况下，不影响原告在本案中向锦福公司主张按比例承担侵权赔偿责任。

3.3 案例分析和结论

从上述两个典型的司法判例结论来看，无论事故责任人是否有委托设标方完成设标工作，其都应承担相应设标费用，这一点在法律上无任何争议，各级法院都给出了相应的结论，只是在具体费用分配和承担上，是否属于海事赔偿责任限制基金还存在一定争议，这点不在本文讨论范围。

4 建 议

为沉船、沉物设置警示标志可最大限度减少因沉船、沉物发生的次生事故，对于保障航道畅通，船舶航行安全有着重要作用。在实践中，沉船应急设标涉及多方，多年来，沉船、沉物设标费用的保障率和偿付率一直较低，针对沉船设标和费用保障存现的问题，笔者走访部分航运公司、船舶保险公司、海事管理机构等，结合新《海安法》以及国内法律法规要求，建议开展如下保障机制和举措：

4.1 建立沉船设标委托机制

按照《海安法》的规定，船舶发生事故沉没后，设标义务人应及时设置警示标志。实践中，设标义务人往往不具备设标能力，海事主管部门为保障船舶安全，防治次生事故发生，往往都会协调航保部门开展设标行动。为避免法律上的瑕疵，避免纠纷的发生，海事主管部门应协调航保部门与沉船责任人签署设标协议或获得沉船责任人的委托。

通过书面协议或者书面委托的方式，可以直接与设标义务人形成委托设标的法律关系，实施设标单位可以基于该法律关系向设标义务人索赔，而避免基于侵权法律关系向对方船索赔。因为对方船有权援引海事赔偿责任限制。具体操作层面，就建立委托关系，建议拟定委托协议或者制式委托书，作业前安排设标义务人签署或者确认。

4.2 健全沉船打捞和沉船标志评估撤除机制

建立健全沉船打捞机制、沉船标志评估撤除机制。通过船舶保险、基金等形式多方筹集费用，为船舶创造良好的海上通航条件，尽快打捞、清除在航道或习惯航路上的沉船，及时撤除沉船标志。同时，定期开展沉船标志撤除评估工作，一些沉船标志设置较为久远，相应的沉船以及海底状况已发生变化，可能部分沉船受泥沙、海浪的冲击，对航行船舶已无安全隐患。因此需要在扫测的基础上，开展评估，研究是否需要继续设置。

4.3 开展沉船应急设标费用核算标准研究并及时公布

在实际工作中还有不少管理者认为设标涉及公共安全，应当由国家承担职责。这种观点的前提是财政收入能够持续稳定的保障设标费用。最新修订《海安法》对设标的主体责任进行了明确，除不能确定碍航物的主体时，费用纳入部门预算这种情况外，碍航物的责任人是承担设标责任的主体，承担设标费用。因此当前很有必要，制定并公布沉船沉物设标费用标准，以获得社会对设标责任的共识。航标行业较为狭窄，目前尚无工程定额、计价方法等大家认可的费用计算标准，笔者结合参与的上海港多起沉船应急设标索赔案例、工作实际，和《海上沉船清除打捞工程定额JTS 291-1-2017》《海上沉船清除打捞工程计价办法JTS 118-2017》《海上沉船清除打捞工程定额JTS 291-1-2017》《海上沉船清除打捞工程船舶机械艘(台)班费用定额JTS 291-2-2017》、等多个交通行业标准，拟定沉船沉物设标费用组成和成本核算方法，提出设标维护费用核算标准，为“沉船应急设标”费用核算提供依据。笔者参照历年上海港沉船设标情况，列出了费用项目清单，见表1。

表1 沉船沉物设标费用组成清单

4.4 推动预算管理，多渠道筹集沉船应急设标等费用

对于无法确定沉船所有人的，从维护航道通航安全，服务地方经济发展的角度出发，设标费用在列入部门预算的基础上，还应积极争取地方安全主管部门的费用支持。要逐步建立健全沉船应急联动机制，按照多方协调、各负其责的机制做好设标、撤标等工作；积极促进地方政府落实属地安全责任，推动预算管理、多渠道筹措应急经费，用于保障航行安全。

随着新《海安法》的实施，保障沉船设标费用有了明确的法律依据，本文希望给从事沉船设标的相关从业人员提供一定参考。