东平县农田水利工程建设与维护管理存在问题及对策

张翠华

（东平县水利局河道管理保护中心，山东 东平 271500）

0 引言

东平县隶属于泰安市，位于山东省西南部、泰安市最西端，总面积1 343 km。东平县地处鲁西南平原北部，属温带季风大陆性半湿润气候，全县多年平均降水量626.6 mm。当地气候适宜、地形地貌多样，适宜发展农林牧副渔业，盛产小麦、玉米、甘薯、花生和大豆等，为全国粮油生产基地之一。

经过多年农田水利工程建设，东平县基本形成了集引、灌、蓄、排于一体的农田灌排体系。但是，由于工程建设标准低、资金投入不足、管理体制不健全、工程管护不到位等问题，水利工程老化失修情况严重，远远不能满足现代农业发展需要，严重制约了东平县农业和农村经济发展，因此，急需加强农田水利工程建设与维护管理。

1 东平县农田水利工程建设与维护管理现状

1.1 农田水利工程建设现状

在农田水利工程建设项目实施过程中，东平县认真落实项目法人制、监理制、招标投标制、合同管理制，并经东平县人民政府批准成立了东平县中小型公益性水利工程管理处作为项目法人。东平县人民政府采取先干后补、以奖代补的办法，对先进乡镇和优质工程实施奖励，采取多种奖优罚劣的政策措施激励全县各乡（镇、街道）高度重视这项工作，努力改变目前机制不活、管护不力、能力薄弱的被动局面。同时，东平县人民政府制定相应政策，按照“项目民议、方案民定、资金民筹、工程民建、质量民督、管理民营、效果民评”的原则开展项目建设，有效激发和调动农民参与建设的积极性，形成全社会重视水利、支持水利、大办水利的热潮。另外，为提高农田水利工程规划标准和建设成效，东平县安排专项经费委托相关设计部门编制完成了《东平县“旱能浇、涝能排”高标准农田建设规划》和《东平县“十四五”农田水利发展规划》。

在农田水利工程建设中，东平县针对地形地貌复杂多样的县情，坚持因地制宜、分类指导原则，确立了各乡镇的建设重点：平原乡镇以灌区改造、节水灌溉为重点，山区乡镇以小流域治理、修田平地为重点，涝洼地区以排涝设施改造、防洪堤防加固项目建设为重点。

截至2020 年底，东平县建设各类机电排灌站110 处，其中小型机电灌溉泵站49 座、排涝泵站61 座，设计灌溉面积5.326 万hm，设计排涝面积 2.778 万hm，在汇河上建成拦河引水涵闸8 座；现有二十里铺引湖灌区、无盐引汶灌区、湖西引黄灌区等中型灌区14 处，有效灌溉面积2.367 万hm，其中0.333 万hm以上重点中型灌区6 处，有效灌溉面积1.927 万hm；建设农田灌溉机井7 987 眼，装机容量9.62 万kW；小型农田水利工程的完好程度在70%以上。整体上来看，东平县农田水利工程设施较为齐全，初步形成了旱能灌、涝能排的农田水利基础设施体系。东平县重点中型灌区具体运行情况见 表1。

表1 东平县重点中型灌区运行情况

1.2 农田水利工程运行管护现状

近年来，东平县大力推行小型农田水利工程管理制度改革，初步形成了5 种小型农田水利设施管理模式，逐步改变了过去小型农田水利工程集体建设、集体管理的单一格局。

1.2.1 分级管理模式。东平县大部分小型农田水利工程设施采取由镇、村或用水小组（个人）分级负责的管理模式。东平县对小型农田水利设施进行分类管理，明确责任主体，落实管护责任。以接山镇为例，镇级负责5 座机泵站、10 座小型水库管理工作，平时聘请原管理区农机员、水利员作为站库管理员进行日常管护，防汛抗旱季节由该镇相关技术人员组成6 人技术专班负责机泵站、水库正常运行和管理，每年投入经费近10 万元；村级520 眼机井、20 座塘坝等由各村负责管理，费用由村集体承担；个人或合伙投资兴建的水利设施由个人或用水小组负责经营和管理。

1.2.2 协会管理模式。按照工程受益范围，以行政村为单位组建用水者协会，充分发挥农民自主管理的作用。协会通过公开竞聘或推选的方式确定小型农田水利设施专管人员，签订管护协议，明确双方的责权利和经费保障等。纯公益性的塘堰、泵站、渠道等设施多采取这种模式管理，如梯门镇分别在李所、李庄等村试点组建用水者协会，落实专人专责，组织对水的调配、水费收取、灌溉成本核算和工程维护管理，确保小农水工程有人管理、有人维护。

1.2.3 统一管理模式。镇级政府聘请专业队伍对投资建设的小型农田水利设施进行专业、统一的维修管护。例如，斑鸠店镇统一新建、改造排灌站解决农田灌溉及排涝问题，全镇排灌站达12 处。为加强排灌站维修管护，制定管理细则，对12 处排灌站逐一登记造册，每处排灌站确定1 名镇机关干部、1 名专业技术人员、1 名村干部作为责任人，负责排灌站抽排水及日常维修管护工作。

1.2.4 委托管理模式。对纯公益性的设施，如机井、沟渠等，通过自愿或用水户推选公德心强、有一定技术的农民，确定承包或委托管理人，与村或用水小组签订委托管理合同，明确经营权和管理权。例如，东平街道王村将灌溉机井16 眼承包给个体户，由个体户负责机井的日常管护和运行工作，村集体限定灌溉单价（一般按照每小时单价），工程大修由村集体负担。这种模式减轻了农民负担，有利于工程运行。

1.2.5 承包经营模式。鼓励各种民间资本投入小型农田水利工程设施管护体系，对具有灌溉和养殖等多种功能的准经营性农田水利设施，如机井、水库等，由农户投资承包经营、发展产业，承包户负责工程的日常管护，实现承包经营与设施管护有机结合。例如，接山镇满村小型农田水利项目建成后，村民签订承包合同，由村民负责机井灌溉农田和日常管护工作，解决了全村农田灌溉和机井日常管护两大问题。

1.3 基层服务体系建设现状

东平县共成立水利站14 个，组建防汛抗旱供水专业服务队14 支，由水利站统一管理，实行公益性服务与市场化运营相结合；大力推进农民用水者协会建设，着力构建规范、高效、完善的用水合作组织，共注册成立14 个镇级用水合作组织、430 个村级用水合作组织；每个行政村均落实1 名水管员，聘用各类工程管护人员716 人。此外，东平县制定了协会章程、工程管理制度、灌溉管理制度、财务管理制度、水费计收和使用管理办法，推动了农村水利工程管理走上规范化、制度化、长效化管理轨道。

2 东平县农田水利工程建设与维护管理存在的问题

2.1 水利建设投入不足

近年来，东平县每年投入农田水利工程建设的资金有所增加。例如，2011—2018 年东平县共实施农田水利工程项目30 处，涉及全县13 个乡（镇、街道），总投资超2.0 亿元，发展节水灌溉面积1.64 万hm，新建改建机井、泵站、塘坝等各类小水源工程2 186 处；2019—2020 年，东平县农田水利项目总投资1.5 亿元，改造引黄、引汶、引湖3 个中型灌区，改善灌溉面积0.77 万hm。但是，受国家水利投资政策和投资结构的影响，东平县用于农田水利项目建设的资金有限，加之县、乡（镇、街道）财政基础薄弱，导致建设资金缺口大、维修管护资金不足，以致无法实现对现有水利工程的维修、改造、提升，农田旱涝灾害问题得不到彻底解决。

2.2 管理制度不健全

东平县部分镇、村的农田水利设施管理制度不完善，导致相关部门或人员在行使管理职权时权责不清、无章可循。部分农村小型水利工程基本上是有人用、无人管，工程建、管、用三者脱节，出现了“农民管不了，集体管不好，国家管不到”的现象。同时，由于部分农田水利工程管护责任不清，部分管护人员不固定、专职化程度不高，工程养护维修随意性较大，进而造成部分农田水利工程缺乏有效管理。

2.3 基层水利队伍薄弱

近年来，因机构改革和水管体制改革，乡镇水利站人员日益减少，部分乡镇已没有水利专业技术人员。东平县现有12 个水利站均存在水利技术人员年龄结构不合理、专业知识不足等问题，加之设备设施缺乏，导致技术服务无法满足现代水利发展的要求。

3 东平县农田水利工程建设与维护管理对策

3.1 加大水利建设资金投入力度

近年来，虽然中央、省级政府不断加大对农田水利建设的投入，但对于面广量大的农田水利工程仍显不足。对此，东平县应坚决落实2011 年中央一号文件中“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”的政策，加大对小型农田水利设施建设扶持力度。同时，设立农田水利工程管护奖励基金，充分发挥家庭农场、农民专业合作社等新型经营主体及农民用水者协会的作用，落实以奖代补、定额补助政策，吸引社会资本投入农田水利建设，调动全社会兴修水利的积极性。由此建立多元化投融资格局，多方筹措资金，拓宽农田水利建设资金投入渠道，进一步加大水利建设资金投入力度。

3.2 健全管理制度

一是建议出台东平县农田水利设施管理办法，明确管护机构及职责，完善管护标准，规范管护资金的筹集、使用和管理，指导全县小型农田水利设施管理工作。二是建议成立东平县农田水利设施管护领导小组和办公室，明确县、镇、村的管护责任，负责指导全县小型农田水利设施的管护工作，办公室设在县水利局。领导小组指导项目实施单位组建工程管护机构，制定和完善农田灌溉管理制度，加强工程管护，提高工程管护水平，发现问题，及时整改，确保农田工程正常发挥效益。三是建议各乡镇成立相应管护机构，负责辖区内跨村小型农田水利设施的管护工作，并检查指导各村小型农田水利设施的日常管护工作；各村成立村级小型农田水利设施管护协会或农民用水者协会，具体负责村内农田水利设施的管护工作。四是建议各有关部门在组织实施的小型农田水利设施竣工验收后，直接向工程所在地乡镇和村或协会办理工程及管护工作的移交手续，由乡镇和村指定专人进行常态化、规范化的管护。

3.3 加强基层水利队伍建设

针对基层水利站专业技术人员年龄结构不合理、专业知识不足、设备设施缺乏等问题，建议借助乡镇基层服务体系建设成果，为乡镇水利站配齐专业队伍人员，配备必要的办公、测量、管理设备，鼓励乡镇水利站成立农田水利工程专业服务队，进一步壮大基层水利力量，提升服务能力，更有效地服务基层水利建设。在此基础上，要注重以下3 方面工作的开展：一是加大水利技术、知识培训力度，加强业务培训，进一步提升基层水利人员的服务能力；二是进一步落实考核机制，加大考核力度，确保基层水利队伍建设成果；三是由上级主管部门组织开展学习活动，向基层水利服务体系建设先进地区学习工作开展及组织经验。