广东省体育高危项目经营许可管理系统研究

钱雪峰 欧艺驰 商执娜 张春隆

（广东体育职业技术学院 广东 广州 510663）

1、研究背景

伴随着经济的高速增长，我国的体育事业也蓬勃发展起来，传统运动锻炼已经不能满足人民群众日益增长的运动需求，所以大量具有娱乐性、趣味性和刺激性的项目逐渐被人们接受和喜爱，如，潜水、漂流、攀岩、蹦极及热气球等。一方面它们为人们的业余生活增添了无穷乐趣；另一方面由于这些运动项目本身具有较高危险性,各种伤亡事故也不断见诸报端。所以在一些项目起步较早的地区地方政府开始颁布一些地方性的法规，如，广东省的《广东省高危险性体育项目经营活动管理规定》，吉林市颁布的《吉林市高危体育经营活动管理条例》等。国家体育总局于2013年2月发布了《经营高危险性体育项目许可管理办法》，同年5月1日会同国家体育总局等五部门联合发布 《第一批高危险性体育项目目录公告》，其中包括游泳、滑雪、潜水、攀岩4个项目。《国家体育总局关于印发经营高危险性体育项目许可管理文件的通知》，我国第一个与高危性体育运动相关的国家强制性标准是2003年5月实施的《体育场所开放条件与技术要求》，继此之后,国家体育总局又组织力量制定了其余13项GB19079.2-2005至GB19079.14-2005国家强制性标准。

国家和地方政府采取的这一系列举措在很大程度上规范了高危项目相关经营场所的设施标准和管理标准，有力地促进了这些项目的健康发展，保证人民群众的生命安全。但是随着这些高危项目社会认可度的提高，项目的开展也越来越广泛，在经营管理、安全纠纷等方面的问题日渐凸显，存在有管理但不系统、不完善，存在重“管”轻“理”的现象，对全省的资源梳理不足，缺乏相关的综合性管理平台，给整个管理造成不便和困难。在政策解读、办证指南、执法指导、场地标准解读环节工作需要进一步统一和完善，量化管理和常态化管理不够到位，高危项目经营单位的执业资格人员变化、培训、经营项目变化等均存在管理隐患。

2、研究方法

本研究根据内容和目标，采取了文献研究法、调查法、访谈法、系统科学法（实验法），开展研究。其中文献研究主要对国家、省层面对体育高危项目的行政许可及管理文件进行梳理；理论研究现状是对国内目前在体育高危项目许可及管理理论研究方面进行梳理；网络问卷调查是对政府相关职能部门管理人员、高危经营企业运营人员进行调查；系统科学法（实验法）是通过网络平台进行广东省高危体育项目的许可和经营管理系统进行初步框架设计和功能模块实施研究。

3、理论研究现状

通过对专业期刊的调查，国内关于高危体育项目理论研究论文较少，只有23篇；其中涉及政策与管理制度研究8篇、高危项目涉及法律研究4篇、高危项目开展研究4篇、体育高危项目场馆研究3篇、教学研究4篇。陈毅清等在《安徽省大众游泳、漂流等高危性体育运动项目管理制度的建立完善》中认为要建立动态的市场巡查制：通过不定时巡回检查的方式对管理辖区内的经营主体进行现场的安全生产监督检查，以切实加强负责人的安全防范意识。建立安全信用公示制度：可以借鉴银行、工商等其他行业的经验建立安全信用公示制度，公众可以通过网络或其他渠道进行查阅。王小红在《对经营高危险性体育项目行政许可相关规定的思考》一文中认为受理经营高危险性体育项目许可申请的体育主管部门在对申请材料的审查过程中，对场所、设施应进行实质审查，对场所、设施之外的申请材料应首先进行形式审查，在需要对申请材料的真实性进行审核时，再转入实质审查。高俊等在《高危险性体育管理研究》中建议我国高危险性体育的管理应借鉴国外相关经验,从国民安全意识、管理机制、法律法规制定和安全保障系统建设等方面进行改革，以适应和满足我国人民群众对高危险体育的需求，保障全民健身事业的健康发展。黄希发等《高危险性体育项目经营活动准入国家标准的研制》一文中详细介绍了标准研制的工作背景、基本原则、主要结构和内容等。

4、广东省高危体育经营许可管理现状调查与分析

4.1、调查样本情况

本次调查问卷使用问卷星从广东省高危体育管理工作群在线发放。共计收回高危企业经营管理者问卷198份，政府职能部门管理人员问卷56份。

图1 两类问卷地域样本数分布图

4.2、管理者对高危体育项目相关文件和政策的了解程度情况

从调查数据看大多数管理者对国家和地方的高危体育管理相关文件及办事流程的熟悉程度较高，都能做到“相当熟悉”（占73%），但仍有相当一部分管理者只知道文件名称，对内容还不熟悉（占25%）。一方面是各类文件比较多，在客观上全部熟悉的确困难；但另一方面也说明，加强高危体育管理人员从业素质培训仍有必要。

4.3、各地市高危体育企业经营项目分布

广东省13个地市的高危体育经营项目仍然以游泳为主，占68%；其次是攀岩，占16%；最少的是滑雪3%。其他项目（包括射击、射箭、热气球等）占6%。这个分布非常符合广东省体育项目的地域特色。广东属于亚热带海洋性季风气候，夏长冬暖，四季常青，河道纵横交织，是典型的水上大省，因此游泳文化积累深厚，加上近年来中考体育加入游泳作为必考项目，更加大了游泳企业的数量规模。

4.4、高危体育项目管理状况

86%的管理人员都认为目前各地高危体育管理办证等事宜比较高效，认为比较拖拉的只占5%。评价情况与高危体育企业经营者对管理的评价状况基本一致。可见管理者和被管理者对目前高危体育管理的整体效率和效果是比较满意的，反映了管理者与被管理者的和谐关系，这对我省高危体育经营管理的进一步发展是非常有好处的。

图2 高危体育企业经营者评价高危体育管理效率

另外，通过调查我省高危体育项目经营管理部门自评，80%以上的高危体育项目管理事务达到了在线办理，不用亲自到现场办理，完全符合国家的要求。但高危体育企业经营管理者给出的评价则是53.4%的事务达到了线上办理，45.5%的为线上线下相结合办理。在这一点上，管理者与被管理者的认同一致性有较大偏差，可见，我省高危体育管理线上事务管理的系统建设很有必要，应加大高危体育经营管理的电子政务管理力度。特别是超过60%的企业认为高位体育经营管理证书要实现电子证照，方便申请与核验。

广东省高危体育管理比较规范，大多数地区的管理都建立了电子和纸质台账（59%），仅有4%的地方没有台账。但是，仅有纸质台账的地方仍有30%，这一点还需要进一步改进。纸质台账记录方便，但查询、保存和调用都比较困难，最佳的办法仍然是同时建立纸质台账和电子台账。在今后的全省高危体育工作管理培训中应该强调这一点。

表1 高危体育许可证书检查困难点（多选题）

调查显示，各地高危体育管理干部提出在实际工作中主要的问题集中在4个主要方面：（1）高危体育管理的专职人员太少，面临的工作较多，使得管理人员力不从心，对一些管理盲点容易忽视。这也导致了有23.23%的企业认为我省高危体育管理干部的工作缺乏人文精神，效率不高，还有15.15%的企业人员表示不好评价，个中之意一目了然；（2）多部门联动管理机制还不完善，比如，体育部门缺乏强有力的执法权，而其他有权的执法部门不能与体育市场管理部门有效联动，使得市场的实际监管力度和效率大打折扣；（3）缺乏相应的配套政策和标准。无论是我国国家层面的高危体育经营管理法规还是省的有关法规，都是一个原则性、宏观性较强的文件，难以考虑到地方和基层的实际以及地域的特色。管理干部的解读和理解又给了一个很大的活动空间，导致各地执法标准、政策解读都有较大的出入。约59%的企业作为被管理对象也认为缺乏细致的、操作性很强的地方配套政策影响了高危体育的管理；（4）各地高危体育政策法规执行的标准不明确，尺度不统一。这一困难与第三方面的困难有很大的关联度。此外，缺乏配套资金、领导重视不够也需要引起有关部门重视。

从表2看出，证照办理、文件下载、信息咨询是两类人员共同需求加强的模块，特别是50%的企业人员提出定期交换行业信息非常重要。而管理人员强烈需求的是培训模块和经营监控模块，企业比较强烈的独特需求模块是人力资源服务模块。这些需求对我省建设高危体育经营管理系统非常有价值，应予以重点考虑。

表2 不同角色对高危体育管理系统模块需求

5、基于发展与需求的系统设计及应用

5.1、关于系统设计

本研究的系统是归纳法和演绎法相结合的运用，根据行业的现行分立基础系统和需求：（1）资源平台化：场地、器材建设与供应的资源、在线课程资源、在线培训师资，线下培训师资库；（2）在线自主性与量化审核相结合：自主注册、认购课程、学习进度可控、课程学习学分客观认定、课程完成证书在线生成与永久可查（区块链技术应用）；（3）经营单位专业岗位技术人员注册、变更、技术认证等。

5.2、高危系统的构架设计

（1）系统设计的基本遵循。

如前文所提到的，桑迪·斯各格兰德绝非装置摄影的唯一实践者，但她却是唯一一位将装置本身与其摄影作品一同当作艺术作品来构想、建造与推广的艺术家。评论家安·西弗斯(Ann Sievers)认为，这两种艺术形式“相互依赖且同等重要”。

根据《经营高危险性体育项目许可管理办法》、《第一批高危险性体育项目目录公告》、《国家体育总局关于做好经营高危险性体育项目管理工作的通知》、《关于做好向社会公布重大风险管控工作的通知要求》（粤体群〔2021〕1号），加强全省高危项目管理，“体职连线”平台开设高危项目管理专栏，启动全省高危项目注册管理工作。

（2）系统设计的主要思路。

通过“体职连线”平台的高危管理系统，将高危项目管理过程中的三大主体“高危场馆、经营单位、从业人员”进行逐级的统一管理，将三大主体的基础信息以及经营、雇佣关系数据，通过导入、注册、录入等形式进行收集汇总，逐步形成较为完善的高危管理信息数据库。通过对数据的跟踪、统计、分析，为监管部门的监管和指导提供更精准、更及时、更便捷的信息来源。改善目前高危场馆、经营单位及高危从业人员的资质管理问题，以数字化手段促进高危行业的规范化、良性化的发展。

（3）高危管理专栏功能。

高危管理专栏旨在改善目前高危场馆缺乏监管、经营单位危险点、风险源上报不及时、从业人员资质核验不畅等管理问题，通过数据监控、预警机制等数字化手段，促进高危行业的规范化、良性化的发展。专栏主要包含高危场馆注册、经营单位注册、从业人员注册三个模块，通过自主填报、系统核验等方式完成经营单位危险点、风险源排查，以便捷化的操作流程，完成从业人员信息与经营单位信息的关联。各地市、区体育行政主管部门和安全监督机构可通过“体职连线”高危管理专栏实时掌握危险性较大体育场馆运营数量、类别、分布区域、专业人员配备等信息，实时监察到高危从业人员在岗状态，省体育局群体处可以实时监控各地市高危项目管理数据，为工作提供依据。

（4）实现线上线下联动的高危培训管理模式。

经过一期开发，高危管理系统已经实现通过线上线下协同培训高危项目管理干部功能，成为疫情以来高危项目培训探索的一大亮点。线上教学咨询与指导、技能训练由高危系统保障团队负责，高危项目管理相关课程由行业专家具体组织实施，双方构建了线上线下协同培训的模型。

运用线上与线下相结合方式让专家与各地市高危项目管理干部进行零距离的互动与交流，促进培训质量的提升。短视频方式展示各体育项目高危管理专业知识，通过合集的模式成为专家或项目的宣传窗口，运用线下培训增加学员与导师团队之间的有效沟通，通过混合教学模式使互动与学习更为高效。

在实践探索上，线上线下的混合学习模式主要包括集中理论学习、线下实践研修、总结交流学习三个可循环三角形持续改进流程，由省体育局群体处组织实施。外部治理体系重在参与和反馈，由高危系统网络教学平台专业服务团队参与构建，在集中研修环节参与设计培训方案和内容，开展线上线下培训活动。延伸到培训行业从业人员实践指导与技能提高，并持续跟踪和指导；总结交流环节，根据各基层单位管理干部反馈意见不断改进并提高服务水平。“混合教学模式”循环改进流程，内外结合形成新线上线下协同学习模型。

5.3、高危体育管理系统重点模块

（1）高危体育经营单位通过“政府政务系统”申报高危许可，同时登陆广东省高危体育项目专栏，填报相关数据信息，完成体育高危系统申报；

（2）鉴定站将全省高危体育从业人员信息导入系统，建立全省高危体育项目从业人员数据库。外省从业人员通过数据录入的方式，进入全省体育高危从业人员数据库；

图3 数据库结构图

（3）经营单位完成风险点、危险源排查，并如期在高危体育项目管理专栏提交自查报告。同时，经营单位完成从业人员关联；

（4）区县体育高危管理干部登录高危管理专栏检查经营单位从业人员、风险点及危险源排查是否达到工作要求，如果达到要求可颁发高危许可；

图4 高危体育项目管理实现机制图

（5）经营单位从业人员不足或有其他风险产生，系统自动向监管部门、经营单位发布预警。各级管理部门可接受和查看辖区预警提醒，进行监督管理；

（6）通过以上系统数据的录入，形成较为完善的体育高危管理信息数据库，为省体育局提供高危项目管理支撑。

6、结论

本研究是应用性的研究，以系统平台建设带动与促进体育高危行业规范性管理、整合多个政府职能部门的管理功能，形成行业人、物、事、财的，安全性、良性管理与可持续性发展。通过系统平台初步建立的功能模块的实际使用，已经在全省高危体育项目注册、人员培训方面取得了数据化管理较好成效。

适应了发展趋势：显性化的规范管理，标准化与适应性相结合，指导性与可持续性；资源平台化：场地、器材建设与供应的资源、在线课程资源、在线培训师资，线下培训师资库。

在线自主性与量化审核相结合：自主注册、根据发展、学习进度可控、课程学习学分客观认定、课程完成证书在线生成与永久可查（区块链技术应用）经营单位专业岗位技术人员注册、变更、技术认证。

本文也为广东省高危体育管理提供了应用性参考和推广依据，并为下一步系统具体研究打下基础积累条件。