关于贯彻落实新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》应注意的问题

李坦军

（西丰县卫生健康服务中心，辽宁 西丰 112400）

《农村土地承包法》颁布于2002年，2009年进行了第一次修正，2018年进行了第二次修正。这次修订是在全面脱贫任务基本完成，即将开启全面建设社会主义现代化国家之际，时间节点特殊、意义十分重大。这次修订，重大修改粗略统计达44处、新增条款9条之多，是一次从理论到实践的重大突破。本文结合工作实际，简要介绍一下在贯彻中应该注意的主要问题。

1 关于土地承包长久不变问题

要深刻理解土地承包关系长久不变的重大意义。新修订的《农村土地承包法》第一条，阐明了立法宗旨，明确提出保持农村土地承包关系长久不变。土地承包关系长久不变政策的提出，稳定了亿万农民。党的十一届三中全会以来，实行了分田到户大包干。这一制度充分释放了无比巨大的政策红利，充分激发了农民群众的生产积极性。如果说土地革命实现了“耕者有其田”，那么大包干则真正实现了“耕者有其权”，农民在自己承包的土地上，想种什么就种什么，什么效益好就种什么。缴足国家的，留够集体的，剩下都是自己的，这是大包干农民收获粮食的后欣喜、满足、喜庆的真实写照。特别是2003年以来实行的农村税费改革，更是实现了“耕者有其利”。从公元前594年春秋时期鲁国实行“初税亩”开始，在我国实行了2600年的农业税，2006年全部取消。我国真正实现了“以工补农、以城带乡、城乡统筹发展”的新时代。第一轮土地承包期15年，农民有担忧；第二轮土地承包党中央提出了承包期30年，农民吃了定心丸；在第二轮土地开始承包10年后即将到期之际，《农村土地承包法》修订，明确规定了土地承包关系长久不变。紧接着党中央国务院出台《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，提出土地再延包30年。这是一个送给全国亿万农村百姓的真正的“大礼包”，是给全国亿万农村群众吃了一颗永久的“安心丸”，这是让全国亿万农民懂得了好政策“不会变”。激励广大农民在自己的土地上放心大胆的投入，激发农民长久使用农家有机肥，改良土壤、培肥地力、涵养水源、保护生态、控制污染，从根本解决制约提高农业综合生产能力——土地资源稀缺问题，从根本上解决粮食安全问题，把14亿人的饭碗牢牢的端在自己的手中。作为农经工作者要广泛宣传好、解读好、贯彻好这项功在当代、利在千秋的好政策，释放出土地承包长久不变政策的最大红利。

2 关于土地承包三权分置问题

要全面把握农村土地承包“三权分置”的内涵。改革开放之前，农村集体土地统一经营，所有权和经营权合二为一，即两种权属融为一体，无法分开。实行大包干后搞家庭联产承包，实现了土地所有权和承包经营权分离，土地所有权仍然归属于村集体，而承包经营自主权属于农民家庭。习近平总书记的三权分置思想，再一次实现了两权的分立，就是把农民土地承包经营权再次分开，分为承包权和经营权，这是农村土地承包改革的又一次重大的思想飞跃，重大的理论创新，重大的实践成果，将再次释放出大量政策红利。要准确把握三权分置：一是关于农村土地所有权问题。在《总则》中第四条明确规定，农村土地承包后，土地的所有权性质不变，承包地不得买卖，农村土地集体所有，这是国家根本大法《宪法》的规定。无论农村土地采取什么方式发包、发包期限延长多少年，集体所有的根本属性不会变。农村土地永远不会私有化，不会成为少数个人的私有财产。二是关于农村土地承包权问题。《农村土地承包法》第二章《家庭承包》第一至第三节做出了详细的规定。首先是赋予了农民承包土地的权利：第一，农民有权使用承包地、取得生产收益、自主经营和处置产品。第二，土地承包经营权可以依法互换、转让。第三，土地经营权可以依法流转。第四，如果被征收、占用、征用承包地可以获得相应的补偿。第五，其他依法享有的权利。这5项承包权，明确了农民获得承包地以后，可以自己经营、获得收益、处置产品，即取得了承包土地以后就获得土地经营权。农民可以与本集体经济组织内成员互换经营权，可以转让给他人经营权，也可以依法流转土地经营权。从法律上明确了土地承包权和经营权是可以分别行使的。其次是对土地承包的原则和程序作出明确规定，即必须召集体经济组织成员会议进行民主集体商议、民主决策，体现公平合理原则。三是关于农村土地经营权问题。农民承包土地，家庭承包合同签定后就享有了承包经营权，农民群众可以自主经营各类农作物、发展养殖业，同时农民群众也可以只保留土地承包权，把依法承包地的土地生产经营权，再次承包给其他人，由受让人自主发展种植业、养殖业等各项农业生产。《农村土地承包法》第二章《家庭承包》、第五节《土地经营权》，对于分置以后单独行使土地承包经营作出了具体的规范。第五节是本次《农村土地承包法》修订最大的亮点，土地承包“三权分置”的政策红利通过第五节法律条款相关规定得到了最大程度释放，主要体现在4个方面。第一，土地经营权人可以依法在流转合同规定的权利范围自主发展农业生产。第二，经承包土地的农民同意并且到法律规定的有关部门或组织进行合同备案，获得土地经营权的受让方可以再一次把土地经营权流转给第三人，即允许土地生产经营权的再流转。同时赋予了集体经济组织成员优先权，即本组织成员在流转本村土地经营权时，同等条件下优先承包获得经营权。第三，授权社会资本可以流转农村土体经营权，但是要符合法律规定的条件。第四，农民可以凭土地承包经营权向金融机构融资担保。这些规定都是对2002版、2009版《农村土地承包法》的重大突破，为最大限度释放集体土地三权分置的政策红利提供了法律依据，为大规模流转土地开展集约经营、实现小农户和大市场有机衔接，推进农业现代化奠定了坚实基础。

3 关于其他方式承包土地问题

要准确解读农村土地承包的两种方式。农村土地按照承包方式，分为家庭承包和其他方式承包。家庭承包就是以家庭为单位承包集体土地，土地按照现有人口平均分配，以家庭为作为承包方，与村委会签订承包合同，即“按户承包、按人分地”。承包期内，村委会不得以家庭部分人口变动，收回、调整承包地。现实生活中比较典型的争议问题是死亡人口的土地是否抽回问题，按照《农村土地承包法》“承包期内，发包方不得调整承包地”的规定，承包合同内的家庭部分人口死亡，但是作为承包方的家庭依然存在，所以不能收回死亡人口的承包地。因此，作为基层农经干部要做好广泛的宣传和细致准确的解读，推进《农村土地承包法》深入实施。

按照《农村土地承包法》规定，其他方式承包是指不适合采取按照家庭成员平均量化方式承包的“四荒”（山、沟、丘、滩），应该采取拍卖、公开协商、招标等方式承包的一种方式。要准确把握政策，首先要明确范围。其他方式进行承包的土地的范围是“四荒”，也就是说不是农村所有的土地。其次，要明确承包方式。所谓其他方式指的是“招标、公开协商、拍卖”这3种方式，这与家庭承包显著的区别是：家庭承包是按照家庭成员平均分配集体土地，再以照家庭为承包方签订承包合同，在税费改革取消了农业税和行政事业性收费、集资摊派后，家庭承包土地实际是无偿的；其他方式承包农村集体土地是有偿的，原则上谁出价高承包给谁。第三，保护集体经济组织成员优先权。在竞标、拍卖出价同等的条件下，本村村民有权优先承包。村委会将“四荒”土地发包给本村以外的单位或者个人，要召开成员会议集体协商、民主决策，并向上级报备批准。第四，保障“四荒”土地经营权。“四荒”承包地依法取得产权证书后，可以自主发展农业生产，也可以依法采取出租、抵押、入股等合法的方式流转。