改进空管安全管理体系建设的思考

□ 民航西北地区空管局 公宽平/文

安全管理体系（SMS），是运用系统的方法管理安全，通过科学地制定政策、目标，清楚地界定安全责任，鼓励全员参与，实施风险管理、开展安全信息收集分析和安全培训教育，有效地配置资源，在满足规章的基础上，不断提高运行安全水平。SMS为空管安全管理提供了指导思想和具体方法，对持续保持安全运行具有重要意义。

为进一步提升民航安全运行水平,民航局在近几年开展的一系列强化安全管理工作的政策措施，给SMS增加了新的变化，提出了新的要求。笔者结合实际工作，对新常态下空管SMS建设开展了一些研究，建议风险管控和隐患排查治理双重预防机制、法定自查两项工作作为SMS两翼，赋能SMS建设。

安全管理体系中的“双重预防机制”

安全风险分级管控机制和隐患排查治理机制合称为“双重预防机制”。2015年12月，习近平总书记在127次中央政治局常委会上指出：“对易发重特大事故的行业领域采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移”。2016年1月，国务院全国安全生产电视电话会议明确要求，要在高危行业领域推行风险分级管控和隐患排查治理双重预防性工作机制。同年12月9日，中共中央国务院印发的《关于推进安全生产领域改革发展的意见》、国务院安委办2016年4月28日印发的《标本兼治遏制重特大事故工作指南》、国务院安委办2016年10月9日印发的《实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》等文件中均对“构建双重预防机制”提出了明确要求。2021年新修订《安全生产法》更是将“构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制”写入该法之中。近年来发生的重特大事故暴露出当前安全生产领域“认不清、想不到”的问题突出。针对这种情况，习近平总书记多次指出，对易发生重特大事故的行业领域，要将安全风险逐一建档入账，采取安全风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，把新情况和想不到的问题都想到。

构建“双重预防机制”就是针对安全生产领域“认不清、想不到”的突出问题，强调安全生产的关口前移，从隐患排查治理前移到安全风险管控。要强化风险意识，分析事故发生的全链条，抓住关键环节采取预防措施，防范安全风险管控不到位变成事故隐患、隐患未及时被发现和治理演变成事故。

我国民航空管SMS建设背景

中国民航进入快速发展期,而且相当长的时期内仍将保持快速发展。民航业的快速发展对民航安全管理提出了前所未有的新挑战,也对民航安全管理能力提出了更高要求。2006年，国际民航组织对附件11《空中交通服务》进行了修订，要求各缔约国在民航空管运行单位建立和实施符合各国民航管理当局要求的SMS。2008年，国际民航组织再次对附件11进行了修订，对各缔约国民航空管运行单位建立和实施SMS提出了详细的框架要求。我国作为国际民航组织的一类理事国，在各级民航空管运行单位实施SMS既是责任和义务，也是全面提升我国民航空管安全水平的需要。2009年，民航局空管办编写下发《民航空管安全管理体系建设指导手册（第二版）》，对空管运行单位如何建立SMS给予指导。2010年，民航局下发《民用航空空中交通管理运行单位安全管理规则》（CCAR-83），对民航空管运行单位建立SMS提出了明确的要求。根据民航局推进空管SMS建设进度的要求，以及空管运行单位在SMS建设过程中遇到的热点、难点问题，民航局空管办组织专家对《民航空管安全管理体系建设指导手册（第二版）》进行了修订，形成第三版下发，指导民航空管系统开展SMS建设工作。全行业自此适时启动了旨在提高安全运行水平并与国际接轨的SMS建设。截至2012年年初，各空管单位相继完成并通过了局方审核的SMS，至此，民航空管SMS建设进入一个新阶段。

民航空管领域SMS结构特点

按照民航局空管行业管理办公室下发的《民航空中交通管理安全管理体系（SMS）建设指导手册》（第三版），空管安全管理体系包括安全政策和目标、安全风险管理、安全保证、安全促进4个组成部分、13个要素，结构如下：

（一）安全政策和目标

1.安全政策。民航空管运行单位应当明确其安全政策，由主要负责人签署并进行定期评审。安全政策应当体现本单位对安全的承诺，包括为安全管理提供必要的资源、建立安全信息报告程序、明确定义可接受和不可接受的行为准则、奖惩政策等内容，并与全体员工进行沟通。

2.安全目标。民航空管运行单位应当建立安全绩效管理制度，确定安全绩效目标，制定、实施配套的行动计划，提供必要的资源支持，并定期对安全目标体系、行动计划的实施落实情况进行评审。

3.组织机构及职责。民航空管运行单位应当明确规定各安全相关部门、岗位、人员的安全责任，包括最高管理者、安全管理部门、安全相关部门、一线员工，并建立责任追究制度。明确规定最高管理者是安全管理第一责任人，对建立和实施SMS负有最终责任。

4.管理者代表。民航空管运行单位应当指定一名管理者代表，作为实施并维持有效SMS的负责人兼协调人，向本单位的负责人和各安全相关部门提出安全管理建议，负责内部以及与外部单位安全相关事务的协调和沟通。

5.应急保障。民航空管运行单位应当建立应急预案，并与相关单位的应急预案相协调，实现正常运行与紧急情况之间的相互转换。民航空管运行单位应当根据实际需要和情况变化，适时修订应急预案并定期组织演练。

6.文件和记录。民航空管运行单位应当建立并维护与安全管理有关的文件和记录，包括安全政策和目标、安全管理程序以及所涉及的职责、权限和输出，并对各项安全活动进行记录。

（二）安全风险管理

1.危险源识别。民航空管运行单位应当建立危险源识别程序，综合应用被动的、主动的和预测的识别方法，持续、系统地对运行中的危险源开展有效地识别、分析和记录。

2.风险评价和控制。民航空管运行单位应当建立安全风险评价与控制程序，对危险源的安全风险进行分析和评价，并实施有效的控制措施将风险降低到可接受的水平。

（三）安全保证

1.安全信息收集与综合分析。民航空管运行单位应当建立安全信息收集和综合分析程序，通过持续监控、内部检查、单位检查、员工报告、不安全事件调查等方式收集安全信息，进而在安全信息综合分析的基础上对各项风险控制措施进行监控，确保各项风险控制措施符合要求并达到预期目标。

2.安全评估与管理。民航空管运行单位应当建立程序，对将要实施的重大变更可能带来的安全风险进行识别和管理，确保变更所带来的安全风险不会引发不安全事件或降低本单位的安全水平；

3.SMS管理评审。民航空管运行单位应当建立SMS管理评审程序，通过管理评审不断提高和持续改进SMS各个模块、要素、流程的充分性、适宜性和有效性。

（四）安全促进

1.安全教育和培训。民航空管运行单位应当制定并实施有效的安全教育培训计划，保证所有员工都能接受安全教育培训、胜任SMS相关工作，安全教育培训的内容应与每个员工安全工作的范围及影响程度相一致。

2.安全沟通。民航空管运行单位应当建立正式的安全沟通渠道及程序，保证所有员工及外部相关单位能够及时了解SMS运行情况和各类安全信息。

对民航空管SMS建设的改进分析

对于空管SMS框架及要素，就字面来看，13个要素是比较具体的，但也相对封闭，难以将隐患治理、安全绩效管理、安全作风建设、法定自查等民航业近几年来力推的工作植入SMS之中，使得SMS建设处于一个瓶颈期。笔者经过近几年对SMS体系的建设与研究，认为可从其要素的外延着手，予以改进的研究。

（一）风险、危险源和隐患及其关系

风险是指生产安全事故或健康损害事件发生的可能性和后果的组合。风险有两个主要特性，即可能性和严重性。可能性，是指事故（事件）发生的概率。严重性，是指事故（事件）一旦发生后，将造成的严重程度。风险=可能性×严重性。风险与危险源之间的关系是：危险源是风险的载体，风险是危险源的属性。即讨论风险，首先必然是涉及哪类或哪个危险源的风险，没有危险源，风险则无从谈起。其次，任何危险源都会伴随着风险。只是危险源不同，其伴随的风险大小往往不同。隐患是风险管控失效后形成的缺陷或漏洞，风险具有客观存在性和可认知性，要强调固有风险，采取管控措施降低风险；隐患主要来源于风险管控的薄弱环节，要强调过程管理，通过全面排查发现隐患，通过及时治理消除隐患。但两者也有关联，隐患来源于风险的管控失效或弱化，风险得到有效管控就会不出现或少出现隐患。风险和隐患的递进关系：风险在前、隐患在后。安全生产领域形成共识：把风险挺在隐患前、把隐患挺在事故前。SMS中安全风险管理主要是通过危险源识别和风险评价与控制来体现。

（二）内部检查与法定自查的关系

内部检查是单位或部门组织的为了发现问题而用心查看的过程。法定自查是法定要求的符合性自查的简称，是民航生产经营单位采取技术、管理措施，持续检查、监控生产经营过程各要素、各环节与适用于民用航空活动的法律、法规、规章、标准、规范性文件等的符合性状态，以及时纠正偏差，达到实现风险分级管控、主动符合法定标准的目标。内部检查涵盖了诸如内部审核、管理评审、专项检查、运行质量监督检查、法定自查、隐患排查等等，区别在于这些检查的侧重点或对检查人员资质要求不同，其目的都是为了发现问题、解决问题，确保安全运行。

（三）空管SMS改进的突破口

对空管SMS改进，可以从以下几个方面考虑。

一是在SMS的“安全风险管理”章节中，结合对“风险评价与控制”要素的要求和理解，根据风险、危险源和隐患之间的联系，按照风险管控机制，建立并实施风险评价与控制程序，开展控制措施的效果评估，实际就是隐患排查。

二是在SMS的“安全保证”章节中，结合对“安全信息收集与综合分析”要素的要求和理解，在对收集的各项风险控制措施的实施、效果情况进行监控和评价时，应当体现、融入隐患排查的信息。

三是在SMS的“安全保证”章节中，结合对“安全信息收集与综合分析”要素中的“内部检查”要求和理解，根据内部检查与法定自查的关联，将法定自查写入内部检查中，并对其开展情况的效果实施监控、评价。

四是在SMS的框架中按照以上融合方式，在SMS中制定出一套既严格遵循行业规章要求，又符合行业实际，具备较高可操作性的相应保障制度。如风险管控与隐患排查治理双重机制、法定自查工作机制等。

需要注意的几个方面

一是安全风险分级管控体系和隐患排查治理体系不是两个平行的体系，更不是互相割裂的“两张皮”，二者必须实现有机的融合。

二是要定期开展风险辨识，加强变更管理，定期更新安全风险清单、事故隐患清单和安全风险图，使之符合本单位实际，满足工作需要。

三是要对“双重预防机制”运行情况进行定期评估，及时发现问题和偏差，修订完善制度规定，保障双重预防机制的持续改进。

空管SMS建设永远在路上，要不断与时俱进，达到以“融合”提“效能”，推动体系运行“提质不增负”。通过不断改进，赋予体系新动力，使其行稳致远。