提升民航应急管理能力分析与对策

□ 民航黑龙江监管局 王 泽/文

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民航应急管理是民航双重预防机制的重要组成部分，对于提高民航整体风险隐患防范化解能力具有重要作用。民航应急管理要具有全局意识，要关注组织系统，要强化处置能力，这对于按照民航局“一二三三四”总体工作思路补齐短板、确保航空运行绝对安全来说具有重要意义。

民航应急管理的任务要求

长期以来，民航领域部分从业人员对民航应急管理的理解存在偏差，认为民航应急工作只需要应对航空器突发事件。但是在《中国民用航空应急管理规定》（以下简称“《应急管理规定》”）中，明确规定了民航应急工作包括：“（一）防范突发事件对民用航空活动的威胁与危害，控制、减轻和消除其对民用航空活动的危害；（二）防止民用航空活动发生、引发突发事件，控制、减轻和消除其危害；（三）协助和配合国家、地方人民政府及相关部门的应急处置工作。 ”

可以看出，航空器突发事件仅是民航应急管理需要应对突发事件的一部分。民航行业具有高度政治性，这种鲜明政治属性主要体现在保障人民群众生命安全的神圣职责上，体现在履行国家使命、承担社会责任的职能担当上。民航应急管理不仅是守住民航安全的最后一道防线，更是地方应急管理工作不可或缺的重要组成部分。

民航应急管理现状分析

现阶段民航应急管理主要存在以下问题有待解决：

（一）应急管理与应急救援概念混淆

将应急救援工作作为应急管理工作开展，这一问题在机场表现尤为突出。在行政检查中，机场普遍存在将应急救援专项预案作为综合应急预案进行管理的问题，结果导致应急预案体系不完备、突发事件应急响应覆盖不全。《民用运输机场突发事件应急救援管理规则》（以下简称“《应急救援管理规则》”）中明确规定，机场管理机构应当“制定机场突发事件应急救援预案”，以应对“在机场及其邻近区域内，航空器或者机场设施发生或者可能发生的严重损坏以及其他导致或者可能导致人员伤亡和财产严重损失的情况”，并将“机场及其邻近区域”划定为“机场围界以内以及距机场每条跑道中心点8公里范围内的区域”。同时《应急救援管理规则》将机场突发事件划分为“航空器突发事件”和“非航空器突发事件”，并要求“发生非航空器突发事件时，按照相应预案实施救援”。可以看出，作为专项预案，机场应急救援预案覆盖航空器突发事件应急处置，同时机场管理机构还需要针对非航空器突发事件制定相应的专项预案。

部分机场管理机构将应急救援预案作为综合预案，并将非航空器突发事件应急预案“硬”塞进应急救援预案中，就会导致机场管理机构无法有效应对8公里范围之外的突发事件，这一问题在新冠肺炎疫情应急防控中尤为显著。在8公里以外的市区发生新冠肺炎疫情传播的情形下，机场管理机构往往无所适从，因为没有任何应急预案和处置程序可以为指挥官启动应急响应提供依据，甚至机场本身也没有为类似情形开展风险研判、监测预警、物资准备、人员储备等一系列工作。在其他情形下，例如机场8公里外附近河流上游出现洪峰、外围林区发生较大火灾、临近区域发生较大地震等，机场应急指挥官依然无法依据应急救援预案启动应急响应，但这些突发事件往往会直接或间接影响到机场的正常和安全运行。

（二）安全信息与应急信息概念混淆

通常所说的安全信息，是指《民用航空安全信息管理规定》（以下简称“《安全信息管理规定》”）中规定的事件信息，即“在民用航空器运行阶段或者机场活动区内发生航空器损伤、人员伤亡或者其他影响飞行安全的情况”，区分为民用航空器事故（以下简称“事故”）、民用航空器事故征候（以下简称“事故征候”）以及民用航空器一般事件（以下简称“一般事件”）信息。《安全信息管理规定》要求事发相关单位参照相应的事件样例，在事发后按照相应的时限和程序报告。

若将安全信息与应急信息概念混淆，就会导致两个后果：一是将应急信息报告职责设置在安全管理部门而非应急值守部门；二是没有纳入事件样例的应急信息将会被错误地筛选。对于民航企事业单位来说，如果安全管理部门做不到24小时值守，这就会导致在应急信息传递的过程中出现第一次延误；当安全管理部门参照安全事件样例对应急信息进行判断并请示上级时，就会产生第二次延误，这就造成了应急信息的迟报。当没有纳入事件样例的应急信息被错误筛选的时候，又造成了信息的漏报。这就违背了《应急管理规定》中“获悉相关信息的企事业单位应当及时向民航管理部门报告”的规定。在行政检查中，经常会发现在极端天气、网络信息系统故障、公共卫生突发事件等情形下，企事业单位启动了相应的应急响应，但是民航管理部门值守机构却没有收到任何报告，究其原因自然都是被安全管理部门当做“不必报告的安全事件”过滤掉了。

（三）应急预案培训不完善或滞后

《应急管理规定》要求企事业单位应当建立健全民航应急工作培训制度；《民航应急预案管理办法》要求民航各单位通过多种方式组织应急预案培训。但现实情况是，企事业单位往往关注一线和基层员工的应急预案培训，重视一线班组应急处置能力建设，却忽视了最关键的一环——应急指挥官。组织指挥体系作为应急预案编制的重要要素，规定了在不同等级应急响应下，现场指挥官的身份、权限和职责。通常在应急预案中，现场应急指挥官多设置为事发当时企事业单位值班领导。但是在行政检查中，无论是现场问询或是台账查阅，很难发现针对现场应急指挥官有效开展应急预案专项培训的佐证。在民航局对某机场应急救援情况的通报中，已经严肃指出了这一问题：“值班领导对应急的职责不清楚，对应急预案不熟悉”“机场值班领导发出错误指令”。这些问题不仅存在于专项预案培训中，也存在于综合预案培训中，个别机场仅仅是为了应付了事而编制综合预案，并没有针对新编综合预案组织培训，导致预案形同虚设。

民航应急管理能力提升对策建议

（一）将应急管理融入安全管理体系

与安全管理一样，应急管理也需要基于风险开展。应急措施是安全预防措施全部失效后，能够最大限度减少生命财产损失的唯一手段。《国务院安委会办公室关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》要求“企业要根据风险评估的结果，针对安全风险特点，从组织、制度、技术、应急等方面对安全风险进行有效管控”，同时要“确保管理层和每名员工都掌握安全风险的基本情况及防范、应急措施”。国际民航组织Doc 9859《安全管理手册》中有这样的表述“乍看起来，应急预案似乎与安全管理没有多少关系。然而，有效的应急反应为人们提供一个学习，以及应用旨在最大限度减少伤害和损害的安全知识的机会”。《民航应急预案管理办法》要求“编制应急预案应当在开展风险评估和能力评估基础上进行”。

安全管理与应急管理都是风险管控的重要途径，不同之处在于，安全管理侧重于事先预防，“致力于评估支持服务提供的运行中的安全风险及制定将评估的风险降到合理可行的低的水平的控制措施”；而应急管理侧重于事后处置，确保“有序高效地从常规运行过渡到应急运行”，并“继续安全运行或尽快恢复至正常运行”。以“场内车辆溜车”风险为例，安全预防措施侧重于防范，例如“驾驶员下车前按照单卡检查手刹、轮档”“场内车辆刹车系统定期检修”“驻车位置应当在限定区域内”等；应急管理措施侧重于事后处置，例如“溜车后指挥飞机迅速避开可能碰撞区域”“溜车后组织人力或车辆及时进行拦截”“对溜车路线上的人或物及时组织疏散”等。类似于安全管理，应急管理也需要动态开展（如图），通过风险识别研判、应急预案编制修订、应急预案培训、应急演练或应急处置、评估总结循环进行，最终实现应急管理总体水平的提升。

应急管理动态开展示意图

（二）编制完善应急预案体系

完备可行、衔接顺畅的应急预案是有效开展应急管理工作的基础。在一个完备的应急预案体系中，综合预案从总体上阐述事故的应急方针、政策，应急组织机构及相关应急职责，明确应急行动、措施和保障等基本要求和程序，是应对各类事故的综合性文件；专项预案针对具体的事故类别危险源和应急保障，应按照综合预案程序和要求组织制定。除此之外，企事业单位还应当编制应急预案操作手册，针对具体的装置、场所或设施、岗位制定相应措施，应根据风险评估及危险性控制措施逐一编制，确保事故相关人员应知应会、熟练掌握，并通过应急演练，做到迅速反应、正确处置。在预案中要重新明确信息传递流程，在应急值守机构之间直接建立联系，避免因额外环节造成的信息迟报、漏报。

民航行业具有较强的开放性和系统性，与其他外部单位具有紧密的联系，因此企事业单位应急预案编制必须考虑有效衔接的问题。一是要与民航管理部门应急预案有效衔接。由于“民航管理部门成立应急工作领导机构，统一领导全国或所辖地区的民航应急工作”，因此在应急响应标准、信息报告程序、专项预案设置等方面，必须要参考民航管理部门应急预案。二是要与机场管理机构应急预案有效衔接。运营人、空管单位、油料等驻场单位，在机场应急救援、大面积航班延误等机场及其邻近区域的应急处置中，要接受机场现场指挥机构的统一调度，因此在制定应急预案时，必须要与所在机场的应急预案有效衔接。三是要与地方政府及其他外部单位应急预案有效衔接。作为地方政府或其他外部单位应急处置成员单位的民航企事业单位，在编制应急预案时还需要考虑外部协议的约束性，确保体系内同时启动应急响应，并接受统一的指挥调度。

（三）开展切实有效的培训和演练

Doc9859提出：“应急预案是以书面形式来表达意图。但愿应急预案大部分内容永远不会在实际情况下得到检验。为了确保这些意图以运作能力为后盾，就需要进行培训。因为培训只有较短的‘保质期’，所以建议进行定期的训练和演练。应急预案的部分内容，如人员传唤与通信方案等，可以通过‘桌面’演练来检验。应急预案的其他方面，如涉及到其他单位的‘现场’活动，需要每隔一段时间进行一次演练。此类演练有助于暴露出预案的不足，从而在实际出现紧急情况之前对其进行改进”。

应急管理培训应当坚持分级分类的原则。在应急管理体系中，存在着现场指挥官、专项预案办公室、一线处置人员等诸多应急管理主体，他们在应急管理体系中承担着不同的工作任务，因此简单统一的培训并不能满足应急履职的需求。针对现场指挥官，要重点培训指挥能力和情景意识，特别是对紧急情况的分析、研判能力，要确保现场指挥官能够第一时间启动响应预案、指挥应急力量迅速出动。针对专项预案办公室，要重点培训风险评估和研判能力，确保专项预案的针对性和有效性。针对一线处置人员，要重点培训应急操作手册，确保一线人员在紧急情况下能够拉得出去、顶得上去。应急演练要削弱“演”的成分，强化“练”的成分。要结合应急预案合理设置演练场景，采取无脚本演练等方式，检验应急预案衔接的有效性、信息传递的及时性和处置措施的可行性。要针对演练实际切实开展评估工作，在演练中发现新的风险，并及时进行分析研判、修订应急预案、优化处置措施。

总之，民航业要确保航空运行安全、确保人民生命安全，就必须切实提升民航应急管理能力。新形势下，民航行业必须树立“大应急”的全局意识，破除认知和实践上的藩篱，将应急管理与安全管理体系、双重预防机制、法定自查等工作有机统一起来，全面提升风险防范、处置善后等民航应急管理综合能力。