乡镇的“主动权”

│文 本刊全媒体记者 曾那迦

乡镇街道是最基层的政权单位，但职权并不完全。在诸多人、财、事权上，乡镇街道干部都是贯彻上级的规定和要求。同时，环保、卫生、教育等方面几乎只有区县相关职能部门才有执法权，乡镇街道要在缺少执法权的情况下承担各种“行政事务”的落实。但这并非意味其乡镇治理就没有自主空间。那么乡镇治理如何把握住“主动权”？这就更加考验乡镇领导的综合协调能力。

“向上突破”：乡镇领导的“必修课”

近两年，某“亿元村”在辖区街道的支持下，尝试以有偿自愿的方式腾挪一批宅基地用于项目打造。街道、村干部向区农业农村局宅改办等部门科室积极争取，却被某些区级部门卡住，相关改革试点暂时搁置。其实像这样的情况在基层并不少见，由于许多工作需要区县部门大胆承担改革责任，这就要求乡镇主要领导拥有“向上突破”的能力。

在采访中记者发现，多名受访的乡镇党委书记都曾在区县职能部门任职。相比办公电话沟通、打报告去函沟通、会议沟通、调研视察沟通等正式的向上沟通方式，乡镇领导干部还多采用专门汇报的方式，尽可能为本乡镇争取政策、项目、资金等支持。

一名镇党委书记告诉记者，有过在县区一级任职经历的乡镇一把手，客观上可以在其较为熟悉的职能部门争取到更多资源。“在熟悉部门工作情况下，对于一些重点工作可以先做准备，打好基础，在与其他乡镇进行竞争时才能更有底气。”

武汉大学社会学院教授杨华认为，在县、乡层级，许多县级部门领导干部曾在乡镇任职，熟悉乡镇环境和实际困难，一些乡镇领导也曾有过县级部门工作经历，这种干部交流关系便于相互间的沟通。

过去多年，每当进入雨季，四川仁寿县汪洋镇就面临内涝的威胁，富民街等街道的居民早已养成一下大雨就把家具搬出门的习惯。2021年4月，在上级的重视和汪洋镇党委政府领导班子的努力争取下，一期工程项目总投资9000 余万元的汪洋镇场镇内涝整治工程项目开工，主体工程在7月完工并投入使用。

汪洋镇党委书记朱刚长期在汪洋镇工作，之后又在仁寿县国土资源执法监察大队任职。当地干部认为，朱刚再次回到汪洋镇工作后，工作思路更开阔，点子办法比较多。该镇镇长李讯告诉记者，“内涝问题已经困扰汪洋镇很久，过去镇上一直没想出合适的解决办法。2020年，朱刚提出建泄洪箱涵或撇洪沟的想法。等到县里资金下来后，终于解决了困扰汪洋镇30 年之久的洪水内涝问题。”

县级部门领导干部到乡镇后，也为乡镇发展提供了动力。2020年3月，贵州毕节市委精选出13名县处级领导干部，下派到纳雍、威宁、赫章3个深度贫困县的13 个乡镇担任乡镇党委书记。其中，毕节市信访局原副局长唐凌宇被选派到纳雍县龙场镇担任党委书记，推动全镇种植辣椒、茶叶、烤烟等作物，提供以贫困劳动力为主的就业岗位18万人次。

有时候，乡镇领导干部还能在政策落地上争取到自主权。杨华提到，某县群众反映电动车经常被盗的问题，为了解决这个问题，该县县委政法委出台文件要在全县推广电动车定位系统，给每辆电动车安装“车卫士”，每安装一个需要车主出200 元左右费用。但该问题并非在每个乡镇都有发生，其中一个镇地处偏远山区，基本没有电动车失窃的情况发生。该镇干部就向县委政法委负责此项工作的刘主任私下里反映了这个情况，刘主任了解情况后，就对有类似情况的乡镇做了政策调整，不再要求强制安装“车卫士”，在考核上也做了改变。

多重激励与权力下放：调动中坚力量

乡镇干部的言行举止直接影响党和政府在人民群众中的形象。然而，一些乡镇街道却仍存在干部干事积极性不高、履职意识不强的官僚主义、形式主义作风。

某镇领导干部与非领导干部比例为2:1，出现了“将多兵少”的状况。非领导职务中，真正能干事的不足15人。有的干部不到退休年龄提前请病假，另一些干部在上班时间参与其他工作赚钱，导致大量工作由上述10多人来承担。这打击了其他干部的干事热情，工作效率下降。

不少基层干部表示，要充分调动乡镇干部的工作激情，各地需从激励政策等方面探索有效措施。近日，四川广安市武胜县推出相应举措，全县建立乡镇工作补贴正常增长机制，将全县23个乡镇按工作繁重程度、经济社会发展水平等因素分为三个类别，上调乡镇工作补贴基础水平，对艰苦偏远乡镇和长期扎根乡镇的干部予以倾斜，补贴标准随工作人员在乡镇累计工作时间的增长而提高。

执法难问题也一直困扰着乡镇街道干部，消解不少乡镇公务员的办事热情。某镇一河段出现白色垃圾污染等问题，老百姓上访到镇上。镇领导却很无奈，县环保局、水利局都是县级部门，乡镇无法协调这些部门。直到群众越级上访，引起省市重视，最终才解决问题。

过去，有关法律、法规大多规定行政处罚的实施主体为县级以上人民政府及其所属部门。缺乏行政处罚权的乡镇一级难以对占道经营、违规广告等违法行为采取强制性行政措施。这就造成“看得见的管不着、管得着的看不见”。

江苏昆山市玉山镇等人口众多的沿海发达地区乡镇则在上级政府的支持下，成立镇级综合行政执法局来化解基层执法难题。中西部也在镇级综合行政执法机构建设和人员编制上进行了实践。例如，仁寿县综合行政执法局汪洋分局早在2012年就已成立。在村级建制调整改革后，该镇将离任时未达到退休年龄的60名干部充实综合执法分局，一方面维护了改革期间社会大局稳定，另一方面创新开展综合行政执法工作。

2021 年7 月，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，明确要求，增强乡镇（街道）行政执行能力，依法赋予乡镇（街道）综合管理权、统筹协调权和应急处置权，并根据本地实际情况，依法赋予乡镇（街道）行政执法权，以此来解决基层治理难题。

创新管理：激活村社资源

乡镇治理扩大自主空间，除了要求基层领导干部能向上争取资源，也要充分激活村、社区干部，合理发挥村、社区基层治理效能。然而，现在不少村、社区干部每天忙于填报资料和上级临时安排的任务，缺乏时间、精力谋划乡村和社区发展，也难以做好群众服务工作。

“外部资源不能取代内部资源，但是外部资源可以激活内部资源，使其发挥更好的作用。”杨华认为，领导干部自带的外部资源再多，也不及基层干部群众被激活、调动起来后形成的自我管理、自我建设和自我服务的能量。

近年来，不少乡镇探索运用清单制，创新治理方式。上海市金山区漕泾镇在全镇范围内探索实施“网格化党建+四张清单”，将全镇以村居为单位划分为14个党建总网格，以党小组为单位划分为89个党建子网格。同时，依托14个村居党群服务站和23个村居党群服务点，实现一个党支部（含村居党总支下属二级党支部）拥有一个党群服务点。该探索获评第三批全国乡村治理典型案例。

重庆市渝北区近年来针对村社基层治理不力的情况开出了自治、协助、负面、证明四张清单。除明确23项村级组织主业，还梳理出可协助地方党委政府和相关职能部门的协助事项。“这四张清单运行下来，确实让村干部职能边界更清晰了，更加明确该做什么、不该做什么，把精力集中到为民服务、为农服务，集中到乡村振兴上来。”重庆市渝北区副区长颜其勇说。据统计，“四张清单”实施以来，累计减少该区部门和镇街延伸事项340项，为村级组织总体减负50%以上。

一些乡镇充分发挥自治、德治、法治“三治”作用，进一步健全治理体系。福建省厦门市同安区莲花镇创新“邻长制”工作模式，构建“村党组织—村民小组长—邻长—村民”乡村治理体系。该镇党委多次召开邻长制推广部署会，培训村干部近200人次，推动20 个村（居）选出600 多名邻长，把党的触角延伸到乡村治理最前沿。

专家指出，从客观上说，由于一些地方上级政策的刚性化和机构编制管理的规范化，当前乡镇治理机制创新的自主空间在萎缩，但乡镇干部并不能因此就将创新的责任下压到村（社区）。正如湖北省应急管理厅党委书记、厅长胡玖明2019年在湖北省委党校乡镇党委书记培训班上作报告时说：“乡镇工作本质是群众工作。民心顺了，一顺百顺；民众安了，一安百安。群众工作做得好不好，就看用心不用心。”