生态文明背景下武陵山区“多规合一”的乡村振兴研究——以德夯风景名胜区规划为例

□尹一南，赵 珍，郭 佳

（1.中规院（北京）规划设计有限公司，北京 100044；2.中国城市建设研究院有限公司，北京 100120）

1 研究背景及意义

1.1 生态文明建设的背景和脉络

我国生态文明建设共经历了3 个历史阶段。起步阶段为改革开放初期到20 世纪90 年代中期，在经济迅猛发展时期，党中央敏锐地察觉到经济发展对生态环境的影响，提出一系列加强生态文明思想建设的方针和政策；深化发展阶段为20 世纪90 年代中期到党的十八大召开，首次提出可持续发展战略构想；完善发展阶段为党的十八大至今，首次提出建设“美丽中国”的目标，开启了中国共产党生态文明建设的全新时代。

1.2 “多规合一”实践探索及其在空间规划中的应用

我国的空间规划体系经多年整合，形成以国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划三规并重，其他规划互为补充的格局。在实际工作中，各类规划管控主体冲突，目标不一致，规划空间重叠，无论国家层面还是地方层面均呈现“多规混淆”的局面。

“多规合一”是党和国家在规划统筹方面积极推进的改革措施。2018 年，中央全面深化改革委员会会议将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合成统一的国土空间规划，以实现“多规合一”。这一以问题为导向的决策部署体现了国家全面深化改革、系统整体设计推进改革的思路，是落实“一张蓝图绘到底”的具体举措。

2 乡村振兴与“多规合一”之间的内在关系

2.1 “多规合一”是乡村振兴的前提和保障

以旅游业为主导的乡村振兴是结合乡村地域特色，以农业、农产品加工和旅游业等一二三产业为优势产业，通过对区域内经济社会资源尤其是农业资源、旅游资源、生态环境资源、公共服务资源等特色资源进行系统优化升级的模式。其可有机整合乡村地域特色资源，从而实现农业农村优先发展。以旅游业为主导的乡村振兴要求相关部门积极联动，充分发挥旅游业等第三产业的带动作用，优化社会经济资源配置。只有将“多规合一”，形成村庄规划乡村旅游“一本规划，一张蓝图”，协调各方利益，落实责任关系，才能推进以旅游业为主导的乡村振兴工作。

2.2 乡村振兴是“多规合一”的推进动力

以旅游业为主导的乡村振兴基本要求是借助旅游业的发展实现乡村振兴。政府主管部门在编制旅游规划、村镇国土空间规划、“美丽乡村”规划等相关规划时必须协调统一，确保更好地实现乡村振兴。“多规合一”虽已经开始试点，但在实际实施的过程中问题层出不穷。在此背景下，明确乡村振兴的目标和要求，在以旅游为主导的乡村振兴中推动“多规合一”更具操作性。以“多规合一”为桥梁，实现不同种类规划间的目标协同、组织协同、利益协同、信息协同，可促进部门间有效沟通交流，打破固有利益格局，形成健康有序的乡村振兴规划体系。

3 德夯风景名胜区规划

3.1 德夯风景名胜区概况

德夯风景名胜区位于吉首市西北部、大湘西旅游板块中部，是三峡—张家界—桂林和张家界—凤凰—贵州的重要旅游走廊交汇点，是集路桥奇观、喀斯特地貌、峡谷瀑布风光、苗寨风情于一体的山水人文类国家级风景名胜区，共划分为四大景区，即德夯景区、矮寨大桥景区、峒河景区和洽比河景区。

3.2 德夯风景名胜区的旅游业发展与乡村振兴研究

随着德夯风景名胜区名气的提升，游客的数量与日俱增，增加了周边企业效益，带动了交通业、林业、住宿业和餐饮业等相关配套产业的发展，促进了地方经济的发展。景区周边部分乡村在短时间内实现了振兴，走上了富裕之路，为湘西地区的乡村振兴开创了一条新路子。

3.2.1 德夯风景名胜区旅游发展现状

吉首市高度重视旅游业发展，牢牢锁定“打造武陵山区旅游中心城，建设国内外知名旅游集散地、休闲目的地”战略目标不动摇，以“谷韵吉首·带您走进神秘湘西”城市品牌战略为引领，把旅游业作为吉首市经济社会发展的先导产业和支柱产业。2008—2017 年，吉首市游客规模年均增长27%，远高于同期全国旅游人数的增长速度。2013—2017 年德夯风景名胜区游人规模如表1 所示。

表1 2013—2017 年德夯风景名胜区游人规模

3.2.2 问题与挑战

第一，旅游发展的定位。德夯风景名胜区在吉首市旅游格局中的功能与定位还需进一步明确。随着州委“542”总体发展目标的提出，风景区在州、市层面的旅游产业定位、功能发生了较大改变，旅游业将进入一个快速发展期，需将风景资源优势转化为乡村产业的发展优势。

第二，同质化景区的竞争。德夯风景名胜区与周边景区存在严重的同质化竞争现象。长期以来，周边著名旅游区（如以地质奇观为特色的张家界，以湘西文化为代表、拥有众多名人文化基础的凤凰古城）在古城旅游发展热潮中取得先机，在国内外拥有较大知名度，导致周边其他景区“灯下黑”现象显著。近年来，经过风貌治理的边城景区、正规划建设机场的花垣县景区以及主打苗族风情的吕洞山景区与德夯风景名胜区形成直接竞争关系。

第三，“三生”空间的协调。“大镇区小景区”是风景区发展态势最为真实的写照。目前，风景区可游览面积较小，未来在实际可利用建设用地与实际可游览用地重合、“建设发展”与“资源保护”矛盾尖锐的背景下，景区极有可能淹没在镇区中。

3.2.3 旅游规划总体思路

第一，区域发展——双城计划。把吉首市和风景区作为一个整体谋划，确立双城整体发展的战略思维，加强两者之间的联动，以规划区开发为前沿，以吉首市发展为支撑，形成分工明确、联系紧密、相互支撑的双城一体化发展格局。

第二，景区定位——两地合一。以风景区山水文化、民族文化体验为特色的国际生态文化旅游目的地，对接武陵山区生态文化旅游中心城、大湘西旅游经济圈黄金走廊等生态文化旅游集散地。

第三，空间协调——双手并重。开发与保护并重，以生态文明建设思想为指引，坚持统一规划、合理布局、突出特色、有序开发、科学管理以及永续利用等原则。在开发旅游资源的同时，做到保护并重，协调社会效益、经济效益、环境效益，并引入低碳经济发展新理念，推动以旅游业为主导的乡村振兴健康可持续发展。

3.3 德夯风景名胜区“多规”的融合与协调

与德夯风景名胜区相关的规划主要有三大类，分别是上位规划、旅游相关规划以及保护地相关规划。

3.3.1 上位规划的对接

第一，吉首市国土空间规划。以发展湘西民族特色旅游和生态休闲目的地为目标导向，以生态环境保护为根本，大力发展结合旅游业等第三产业的新型生态产业，以及现代化食品精加工、民族特色产品加工等低污染、低耗能的现代化绿色产业。扩大中心城市规模，发挥旅游中心城市的职能，全面提高城市的核心竞争力。

第二，风景区总体规划。风景名胜区总体规划从战略层面对景区的发展进行构思与部署，以生态文明理念为指导，综合评估景区内风景资源、自然条件等要素，同时统筹协调考虑风景、旅游和居民三大系统，落实资源保护、风景游赏、居民调控、经济引导、旅游发展、设施建设等各项规划，明确功能布局、管控要求、建设要求等各项内容。

3.3.2 协调相关规划

第一，旅游相关规划。旅游相关规划包括《湖南省旅游业“十四五”发展规划纲要》《大湘西生态文化旅游圈旅游发展规划》等。随着吉首市在大湘西地区旅游产业中地位的逐步提高，旅游业将在德夯风景名胜区产业格局中发挥更大作用。对于旅游相关规划而言，需要优化德夯风景名胜区的形象，营造全域旅游与乡村振兴并重的良好态势。

第二，保护地相关规划。保护地相关规划包括《矮寨国家森林公园总体规划》《湖南吉首峒河国家湿地公园总体规划》《详细地质公园总体规划》等，可缓解风景区内生态资源保护、发展旅游业和乡村振兴之间的矛盾。

第三，落实详细规划。详细规划是风景名胜区规划实施层面的具体安排和建设指导，需针对风景资源保护、旅游、居民三大系统，落实、完善、深化风景区总体规划的保护开发要求，指导风景区内的景点、设施与村庄建设，指导后续的工程设计。详细规划需以问题为导向，分析风景区存在的问题；以目标为导向，解读《总规》确定的保护、利用、管理和社会经济发展目标；以空间为导向，落实和局部调整《总规》确定的旅游服务设施和基础配套设施的选址、布局和规模。在发展策略方面，需整合风景名胜区内的风景资源和相关规划；在游赏组织方面，需由分散化向区域化、系统化、特色化的大景区转变；在功能方面，需由单一的观光游览向科普宣教和深度体验相结合的方式转变；在产业方面，风景区需由单一门票收入方式向专项服务经济共享方向转变，原住民需由现在的第一产业收入向以第三产业收入为主的方式转变，刺激经济活力，实现乡村振兴；在规划措施方面，以《总规》中确定的德夯、矮寨大桥、峒河和洽比河4 个景区为基础，整合风景区内的资源和功能，根据资源完整性、文化特色性、空间连续性、景观多样性、要素合理配置性等，构建“一核两翼”的空间结构。

4 “多规合一”的相关策略建议

4.1 以区域整体性思维为指导创新规划模式

在规划编制和评价过程中，对区域发展的统筹考虑是以旅游业为主导的乡村振兴规划模式发展的关键。要将“区域整体性思维”贯穿始终，即在规划中以区域社会资源和相关产业配置为出发点，统筹考虑规划内容，重视相关产业的发展、环境风貌的优化、公共空间的拓展以及配套设施的完善等，从“点”的规划转向“面”的规划。

在规划编制过程中，重新梳理规划的要点、结构和内容，以区域整体优势资源要素配置为规划主体，通过分配和利用主要要素衔接各层次规划，包括旅游相关产业要素规划、公共服务设施规划、保障体系规划等。

4.2 以乡村振兴为轴心推进“多规合一”系统工程

“多规合一”并非只有一个规划，而是要强化“整体统筹”和“系统工程”理念。以国民经济和社会发展规划为依据，强化统筹城乡建设、土地利用、环境保护、文化旅游等各类规划的衔接，以乡村振兴推进“多规合一”。

第一，构建以乡村振兴规划为轴心、以旅游规划为引领、共同推进各项规划的体系，丰富旅游规划相关内容，将文化、林业、农业、产业以及保护等相关规划要求融入旅游规划中。

第二，将旅游规划的相关发展需求融入相关产业规划中，确保“多规”确定的管控要求、开发边界、用地指标等重要空间参数一致，并在统一的空间信息平台上建立统一的管控要求体系，以加快经济发展、优化空间布局、高效集约利用资源、提高管控水平和政府治理能力。

乡村振兴和“多规合一”是近年来涌现的新思路、新模式，二者是目标和手段的关系，存在融合与互动的机制。在乡村振兴背景下，以旅游规划为轴心的“多规合一”体系，将成为推动乡村振兴的先导和平台。

5 结束语

乡村振兴和“多规合一”背景下，风景名胜区规划的核心和关键是“空间的博弈”。坚持和贯彻“一张蓝图绘到底、一个机构管到底”的政策方针，统筹发展和规划风景名胜区至关重要。要坚持保护从严，不严格的规划要服从更严格的规划，低位规划要服从高位规划，着重解决规划脱离实际、管理和经营的分开等问题，明确保护边界明确土地产权。同时，明确土地利用管控的要求，强化国土空间规划“三线”在乡村振兴中的重要作用。

应结合风景名胜区的资源特色、资源保护、旅游产业、文化弘扬以及村庄发展，做好风景名胜区专项规划工作，科学确定用地规模，并加强用地的用途管制。重新梳理风景名胜区内的保护管理分区，并纳入“多规合一”的空间体系中，以乡村振兴和“多规合一”指导风景名胜区的规划。