作为“守门者”的智库与公共决策——基于一般政治系统理论

柳发根， 高莹

（江西理工大学, a. 法学院；b. 应急管理与安全工程学院, 江西 赣州 341000）

智库， 也称思想库， 泛指一切以政策研究为己任，以影响公共政策和舆论为目的的政策研究机构[1]。在现代公共决策中， 智库是一个不可或缺的组成部分。公共决策系统是由信息、咨询（参谋）、决断、执行和监控等子系统所构成的大系统。 其中咨询子系统和决断子系统是两个主要的子系统， 两者的关系是“多谋”与“善断”的关系，相辅相成而非相互取代[2]。

根据不同的标准，学者们区分了不同的政策议程设置模式，如内部创设模式、府际学习模式、专家参与模式、社会互动模式[3]；官僚、上书和协商三条路径[4]；关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式、外压模式[5]。 在这些模式中，很多是由智囊或智库主导的，如王绍光提出的后四种模式都是智库主导或参与的[5]。 公共决策离不开智库的谋划作用，但智库的作用是否止于“多谋”？

近年来，无论是小如异地高考、农民工积分入户，还是大至首都功能疏散，无不是智库或智库人员大力推动而促使形成最终的政策输出。随着我国智库的发展， 智库在公共决策中的作用越来越突显。中国特色新型智库正成为党和政府科学民主依法决策的重要支撑。在这个过程中，事实告诉我们，智库的作用并不仅是“多谋”， 而更多的是“主动谋”，甚至“善断”的意蕴愈加明显。对智库作用的认识还有待于深化和发掘，尤其是在理论上。

一、一般政治系统理论及“守门者”的作用

戴维·伊斯顿 （David Easton）1964 年提出了“一般政治系统理论”。一般政治系统理论论述了在政治环境中产生的需求和支持，经过各种压力和反应，被输入政治系统后，最终以决策和行动的方式被输出并得到反馈的一个系统循环过程[6]。

在一般政治系统理论中，“守门者”被认定为系统的结构调节者，或者说关键的结构性要素，其重要性是不言而喻的。 伊斯顿用这样的文字表述“守门者”的权力：“从结构的观点来看，一种欲望转换成一种需求的可能性，在很大程度上取决于这些控制输入过程的、具有选择性的守门者的数量，也取决于这些守门者进行操作所遵循的各种原则。”[7]当然，并非所有的需求都必经“守门者”。 在需求的流通模式中， 伊斯顿设定了S 通道和T 通道，这两种通道可以避免“守门者”的调节，不过这都是特例。

在现代系统中，能充当“守门者”的既可以是现代系统中利益集团、行业协会、立法机关、政党或大众媒介这样的组织，也可以是立法者、舆论领袖、政治家、议员、行政官员、管理者或部落首领这样的个人。而在传统系统中，担任“守门者”的往往是显贵、世族、长者等[7]。伊斯顿对“守门者”的界定是列举式的，它的外延是开放的。智库诞生于20 世纪初的美国，兴起于二战结束后，特别是在20 世纪70 年代迅速增长和扩散。伊斯顿的一般政治系统理论形成于1965 年， 他没有将智库看成是重要的结构性因素，这不是他的大意，而是当时的时势造成的。 不过，伊斯顿有预见性地指出：“守门者的数量和总体分布将是专门化程度的函数，这种专门化存在于政治系统与社会的其他部分之间，也存在于政治系统自身内部”[7]。这一论断与智库的专业化特征不谋而合，智库成为“守门者”成员是一般政治系统理论与时俱进的理论发展趋势使然。

“守门者”活动有系统边界和系统内部之分。前者通过对欲望转换施加影响而调节需求的输入；后者则是对已进入系统内部的需求进行集中和综合，以达到缩减需求流量的作用[7]。前者是转换者，控制需求的输入；后者则是调节者，缩减需求流量。 “守门者”这两种作用详见图1。 “守门者”的活动直接决定欲望能否真的输入系统； 需求不做预先缩减，会“给最后的决策中心造成异常繁重的负担”[7]。 由此可以看出，“守门者”活动的重要性。

图1 “守门者”在政治系统中的作用

戴维·伊斯顿对“守门者”的论述，为中国智库在公共决策中应该承担的角色与任务提供了理论基础。本文拟从“边界界限”“政治系统”两个方面入手分析。 在“政治系统”内，需求沿着五个通道（S，T，U，V，W）进入政治系统中①需求的五个通道名称分别以S，T，U，V，W 标识，并无特殊含义。 其中，S 通道指的情况是：一个需求进入系统，几乎立即中途夭折。 T 通道指的情况是：一个需求进入系统，没有遇到任何困难就运动到了输出阶段；这代表了与S 通道性质相反的情况。 V 通道指的情况是：需求进入系统后，避开了缩减和组合阶段，立即被转换成一个议题，并最终有可能产生输出。U 通道和W 通道为本文的详述内容，在此不累赘。。 S 和T 通道避免“守门者”的调节，不在本文分析范围内。 在U，V，W 三个通道的传送中，“守门者”活动的主要形式是集成和组合。 V 通道从需求直接转向方案进而输出，这充其量是一种“政府委托”的方式，智库人员参与较为简单。 本文对V 通道不加以分析， 仅从U 和W通道结合案例剖析智库或智库人员的作用。

二、智库在系统边界的转换作用

公共决策是指贯穿于整个公共政策的制定和执行过程中作出的一系列决定的活动[8]。 在公共决策中，智库的政策咨询作用非常重要，“多谋”是决策者“善断”的必要保证。 “从系统的持续的角度来看，必须找到一些手段把需求的输入控制在必要的水平以下。”[7]包括期望、公众意向、动机等在内的欲望在转换成诸多需求（D1，D2，…，Dn）后，在政治系统边界会受到“守门者”的阻碍。作为专业化的重要力量，智库在欲望转化需求过程中，应该起到控制与筛选的作用，引导转换发生。

（一）利用焦点事件实现转换

焦点事件，就是容易引起公众或者决策者关注的社会议题[9]。 2011 年11 月16 日，甘肃省正宁县发生一起特大校车事故。 2011 年12 月11 日，《校车安全条例（草案征求意见稿）》发布。2012 年4 月5 日，《校车安全管理条例》 由国务院公布并实行。焦点事件发生之后， 一个月之内就出台了条例草案，创造了国内公共决策的新纪录。在这个过程中，我们能看到社会精英在公共决策中的作用。如早在2009 年葛剑雄就在全国政协会议上提交了校车问题的议案， 在2010 年全国人大会议上周洪宇提交了“关于实施全国校车安全工程的议案”。正是这些智囊人物的“前期”工作，促使当局政府下定决心迅速解决校车安全问题。 从这个过程来看，这是引起政治精英关注的典型焦点事件。当然，葛剑雄、周洪宇同时具有多重身份，他们既是人大代表或政协委员，也是著名学者和智库人员。

近年来，雾霾在多个城市连续发生，大气治理问题日益严峻，以国家电网领导层为代表的政治精英群体抓住雾霾治理这一焦点问题，提出通过特高压远距离输电方式来解决华北地区的城市雾霾，从而推动了特高压输电项目[10]。 这是利用涉及人群广泛的焦点事件推动社会需求转换的一个较为典型的案例。

（二）利用网络平台实现转换

2014 年8 月，第13 届中国互联网大会的《致中国六亿网民的一封信》指出，互联网不断深入到我国政治、经济、文化、医疗及教育等领域，并产生深远影响。 2022 年2 月25 日，中国互联网络信息中心发布的第49 次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2021 年12 月，我国网民规模达10.32 亿，已经形成了全球最为庞大、生机勃勃的数字社会。 随着互联网的日益普及，网络已经成为一个民意表达的重要平台。 近年来，比较典型的例子有“孙志刚事件”“厦门PX 项目事件”“三鹿奶粉事件”“华南虎事件”“李刚事件”“南京梧桐让路事件”“青岛天价虾事件”“哈尔滨天价鱼事件”等，网络民意都发挥了重要作用， 成为决定事件走向的关键，最终促进了政策的输出。

当然，网络民意表达有时缺乏理性，如对延迟退休政策的评论，网民的意见五花八门，很多意见表达着对社会的不满和愤怒。这从一个侧面说明网络参政议政需要智库专家的参与和引领。

（三）利用信访渠道实现转换

近年来，信访案件倍增，各地纷纷转变思路，变“上访”为“下访”，掀起大接访的热潮。 但是，随着经济社会发展， 各种利益诉求增多， 有待转化为需求的欲望也随之增加。 对信访案件逐一解决，往往会事倍功半。 这就需要转换思路，对信访采取逐类解决的办法， 从法律和政策的层面出台新的制度。 将信访工作中反映出来的问题转化为需求， 再进入政治系统内的通道， 最终输出决策和行动， 这样就会对潜在的社会问题产生 “触类旁通”的解决效应。

近年来，城市房屋拆迁、农村土地承包权纠纷都成为社会争端的触发点，利益受损者往往选择上访作为维护自己利益的主要途径。 更有甚者，一些上访者采取堵门、堵路、自残等行为，以求利益诉求最大化。 如何从根本上解决这些问题？ 这些都需要出台更规范的制度， 逐类解决相关的矛盾和冲突，从而缓解信访的压力。

在这里，包括期望、公众意向、动机等在内的欲望表现出来，并通过焦点事件集聚、网络平台传播、信访渠道传递，成为强势的需求。而通过智库的转换， 可以控制需求的输入在必要的水平以下，使得其中一些需求进入政治系统。 需要指出的是，有时一个事件可以是上述三种方式的汇集； 同时，欲望转化为需求也不限于这三种方式， 如新闻媒介、两会代表委员议案、 群体性事件等也需要智库人员的关注。

三、智库在系统内部的调节作用

在“医疗改革”和“延迟退休”中，我国智库参与较多，“守门者” 活动在系统内部调节中表现得很活跃。

（一） W 通道的传送：新医改方案

2005 年7 月，国务院发展研究中心发布《对中国医疗改革的评价与建议》报告，分析了医疗卫生体制改革过程中暴露的问题。 随后，北京天则研究所和中国经济体制改革研究会汇集观点不同的学者参与讨论。 2006 年9 月，国务院成立了医疗改革协调小组。这标志着欲望正式转化为需求，进入政治系统。官方智库、民间智库及高校研究机构相互协作，完成了Dn进入政治系统的任务。 2006 年10 月23 日，中共中央政治局进行集体学习，探讨医疗卫生体制和卫生事业发展。 在这之后，各决策部门之间展开改革路径的第一次大讨论。 Dn进入系统后，集中性争端R 的活动就此展开。 2007 年2 月，医疗改革协调小组先后委托北京大学、国务院发展研究中心、世界卫生组织、北京师范大学等9 个机构开展“中国医疗卫生体制改革思路和框架设计”的平行研究。 这些机构给出了自己的方案，围绕医改是“补供方”还是“补需方”展开激烈的论证，并由此形成两个阵营：政府派和市场派。 医疗改革协调小组综合各方意见，出台了《关于深化医药卫生体制改革的总体方案（征求意见稿）》，确立了“兼顾医疗服务供方和需方”的思路。这就形成了一个正式的议题，进一步缩减了需求。 由R 至I 的活动开启了， 先是缩减的R 发散成I1至I9九个方案，后又汇总成Ia。 2007 年9 月，新医改征求意见稿形成修订版本，并公开发布，再次公开征求社会各界的意见。 之前活跃的咨询机构基于各种目的和不同的途径对修订版的新医改方案表达自己的观点。方案Ia经重新整理后形成修改稿方案Ib。2008 年10 月， 国务院常务会议决定向全社会征求意见， 相关政策研究群体与利益团体进行了广泛的合作与互动。 2008 年12 月，中央医药改革领导小组成立， 中央最高决策机构出场。 中共中央政策研究室和国务院研究室综合协调各方意见，协助中央医药改革领导小组完成政策的制定，完成了由方案Ib至方案Ic的转变。 2009 年3 月，《中共中央、 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》出台。 至此，政策输出完成。 中国新医疗改革的需求流通通道W 通道详见图2。 新医改方案颁布后， 国务院成立了以副总理为组长， 多个部门参加的深化医药卫生体制改革领导小组， 统筹组织和协调改革工作。

图2 新医疗改革的需求流通通道（W 通道）

医改政策制定是一个经过广泛听取意见，反复平衡、论证、修改，最后通过集中决策出台的过程[11]。 在政治系统内部，新一轮医疗改革的需求是沿着W 通道行进的， 即先将D 转变成集中性的争端R，再转变成议题I，最终输出O，这条通道遵循D—R—I—O 的线路，是五个通道中经过环节最多的通道。 需要指出的是，中国公共决策特点也体现在其中，其自上而下和自下而上相结合的特征一目了然。 尤其是在议题形成的环节上，先由智库形成I1至I9这样九个方案，再汇总成方案Ia，经由体制内征求意见后，形成修改稿方案Ib，再公开向全社会征求意见，形成最终决策方案Ic。 这是中国智库参与公共决策的范例，具有鲜明的中国特色。 在多个柱点上，智库及智库人员发挥了应有的作用。 这符合伊斯顿的论断：“一旦需求开始输入系统，像守门者这类不同的结构就可以在缩减需求活动的各个阶段发挥作用。 ”[7]

（二）U 通道的传送：延迟退休方案

2008 年，人社部社会保障研究所负责人透露，相关部门正在酝酿条件成熟时延长法定退休年龄的政策，这引发社会各界广泛关注。 前期的社会欲望正式转化为需求，进入政治系统。 在Dn进入系统后，集中性争端R 的活动就展开了。争论的双方大致可分为：穆光宗、郑秉文、郑功成等赞成延退的学者和唐钧、姜向群等反对延退或存虑的学者，围绕延退是否公平， 主要从以下三个方面展开论争：人口老龄化、抚养比；就业、劳动力市场供给；养老基金可持续发展[11]。

2012 年9 月，《人民日报》 刊发题为 《延迟退休：多数国家采用渐进式》的调查报告[12]。 在这之后，政府和学界关注点由“要不要延迟退休”转向“如何延迟退休”。对延迟退休的争论从必要性转向了可操作性。较典型的是杨燕绥团队提出的清华大学方案、中国社会科学院的方案和中国人民大学郑功成的建议。 清华大学方案最为激进，引发的争议最多，其核心是延迟领取养老金，到2030 年，实现男性、女性退休职工和居民先退出劳动市场，然后统一在65 周岁领取养老金[13]。社科院和郑功成都贯彻了渐进式延迟退休的理念，只是延迟的节奏不一样，社科院设定到2045 年实现男、女性职工和军民65 周岁的退休年龄[14]；郑功成认为，在30 年之后即2042 年同步实现男性和女性65 周岁退休[15]。

然而，争论归争论，由R 至I 的活动却未及时开启。 上述的所谓方案只不过是学者不同的观点，远不是政府认可待实施的政策文本。 在这期间，一些主流媒体如人民网、新华网、《中国青年报》也置身其中，进行网络调查，征询意见，试图弥合分歧。在纷争待起之时，官方机构或权威人士适时发声止息争纷。如2013 年10 月16 日，人社部等多个部委召开内部会议， 讨论养老体系改革的顶层设计方案，搁置清华大学的养老方案。同年11 月26 日，中央宣讲团成员姜伟表示， 延迟退休政策需10 年甚至20 年才能到位。

党的十八届三中全会提出，“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”。 事实上， 人社部公开资料显示，延迟退休方案于2016 年已经形成[16]。 这表明，延迟退休进入新的阶段，该阶段政府的诉求主要围绕政策何时出台和具体方案如何执行展开。

到目前为止，延迟退休为什么仍未出台？2013 年12 月10 日，人社部副部长胡晓义表示，为保证平稳过渡，不对当前的就业状况造成太大影响，中国将采取渐进式延迟退休年龄的方式。 2020 年10 月，党的十九届五中全会提出，要“实施积极应对人口老龄化国家战略”。这表明，面对严峻的就业形势和人口老龄化问题，延迟退休政策引致的政治风险可能极大，决策部门要进一步审时度势，凝聚社会共识。 显然，延迟退休的复杂性并不是新医改可比拟的。 延迟退休的需求流通通道（U 通道）详见图3。需要说明的是，这种通道看似简单，智库人员的作用并不明显，实则不然。 反复的争论中凝聚了专家学者的智慧，最终的政策输出也必然会体现他们的“最大公约数”。

图3 延迟退休的需求流通通道（U 通道）

四、 从系统边界到系统内部： 不止于“多谋”

在系统边界，智库起着转换者的作用，通过焦点事件、网络民意、信访渠道，将欲望转换成需求，在公共政策和社会需求之间架起一座桥梁。在系统内部，智库起着调节者的作用，将需求进行集成或组合，进而缩减需求，形成议题，输出决策和行动。而且，这两个过程可能是贯通的，下面以中国医疗改革来做简要分析。

2003 年的“SARS”暴露了公共卫生体制改革的缺陷， 也引发了人们对医疗体制改革的反思。2005 年开始的医疗改革正是源于此。 “SARS”焦点事件发生后，公共卫生迅速成为热点议题。2005 年春，国务院发展研究中心社会发展部发表了数份报告，判断医改是“不成功”的，从而掀开了医疗改革的大幕。 “SARS”焦点事件使得医改从欲望转化为需求，并突破系统边界进入政治系统。

理想的公共决策过程包含问题界定、 目标确立、方案设计、效果预测和方案抉择五个相互关联又相互区别的环节[17]。 在进入政治系统之后，医疗改革体现了公共决策的基本程序。 从医改案例来看，D 进入系统并形成集中性争端R， 这就包含了问题界定、目标确立两个环节的内容。 由R 至I 是方案设计，效果预测亦包含在其中，方案抉择体现为输出O 的过程。 反馈则预示着下一轮公共决策的循环开始。 在方案设计中，首先是轮廓勾画，图2中R—In表示的就是轮廓勾画； 其次是细节设计，In—Ia—Ib—Ic就是政策方案的具体化过程和效果预测环节。

在这样的两个过程中， 智库仅仅是扮演被动的“多谋”角色吗？当然不是。一方面，从新医改方案的分析来看，每一个环节的“调节”都离不开智库的主动参与和积极作为。 另一方面，智库亦不可以脱离公共决策的过程独立发挥作用。 甚而言之，智库作用的发挥是建立在政治风险可控和公共决策实施可行的基础之上的， 这一点从延迟退休政策的分析中可以看出。总而言之，智库是“戴着脚镣跳舞”，但这种“跳舞”不是程式化的，而是自由的、主动的，甚至是创新的。

在传统意义上，智囊发挥的是“多谋”的作用。在我国古代，无幕不成衙，幕僚成为官员最重要的倚仗。清代的幕僚极为活跃，成为幕主的亲信、左右手。他们本身不是官，所办的却是官府公事，附属或依附的身份地位，何以能“秉公办事”？ 这种身份与办理的差事形成极大的反差，“多谋”反而成为“多害”。正是看到这些不正常之处，张之洞决定不聘刑名师爷，在署中只设立刑名总文案，从而使得幕僚制度逐渐走向终结。 在现代公共决策中，智库摆脱了依附地位，获得了相对独立的身份，这为他们追求“主动谋”“善谋”奠定了可靠的物质基础。 发生在近今中国的公共决策案例表明，智库凭借专业知识在决策咨询上向前迈出了一大步， 引导并整合公共需求，实现了公共利益的最大化。 这就是说，智库不仅做到了“善谋”，而且“善断”的意蕴越来越强。

五、结 语

诚如一般政治系统理论之名所蕴含的意义，有学者评价，“伊斯顿个人的理想是想归纳所有政治现象的共通之处，建构统一性理论，以同时解决政治学理论问题与事实问题”[18]。这种工具理性和目标理性结合意义上的“价值中立”，不正暗合我国知识分子“为天地立心，为生民立命，为往圣继绝学，为万世开太平”的志向和传统吗？ 智库或智库人员坚守“价值中立”并非必须摒弃社会价值，相反，他们还必须客观公正地反映社会主流价值，并进行“以社会价值权威分配为主旨的公共政策分析”[19]。 作为“政治过程和公共决策过程分析的重要理论和框架”[19]，一般政治系统理论能给智库或智库人员参与公共决策提供有益的理论启示和借鉴。

文章以“守门者”为切入点，结合近年发生的中国案例， 从系统边界和系统内部两个方面对我国智库的角色进行了归集；并在此基础上提出，中国特色新型智库要摆脱传统意义上的“价值中立”，积极进取，追求以质量上“善谋”之定位，甚至适度跨界的“善断”，从而更好地服务党和国家工作大局，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供智力支撑。 与此同时， 全面深化改革为我国智库的建设与发展提供了良好的机遇[20]。 随着公共参与的深入，我国智库的“守门者”作用将日益重要。 为了更好地履行决策咨询的使命， 我国智库要以增进公共利益为基本价值取向，整合社会公众的利益与意见，转换社会欲望，调节和整合需求，为最终的政策输出担负使命。