“十四五”时期贸易调整援助立法路径研究：基于河北省重点产业情况调研

蔡燕，张建，秦永清

（1.河北经贸大学商学院，河北石家庄 050061；2.首都经济贸易大学法学院，北 京 100070；3.河北省商务厅，河北石家庄 050061）

一、问题的提出

2020年5月以来，中央多次强调要形成“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。推进“双循环”战略一方面要求实行高水平对外开放，另一方面要求健全开放安全保障体系，统筹好开放与安全、开放与发展之间的关系。当前，中美经贸摩擦不断、新冠肺炎疫情全球蔓延，我国在防范贸易保护主义风险、提高产业链供应链稳定性等方面面临愈加巨大的挑战。在此背景下，2021年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（简称“十四五”规划）明确提到要“丰富贸易调整援助、贸易救济等政策工具，妥善应对经贸摩擦”。现有贸易救济制度在保护因进口竞争而受损的国内产业时发挥了重要作用，属于应对贸易开放的被动补救措施，但是无助于从根本上促进产业进行积极调整从而提升竞争力。贸易调整援助（Trade Adjustment Assistance，TAA）通过帮扶受国际贸易环境变化影响的企业进行结构调整升级，促进竞争力恢复提升，是“十四五”时期构建“双循环”发展格局的重要制度保障。尽管TAA的立法与执法在域外已实施多年并演变为国际通行规则，但我国尚未正式构建该制度，难以满足企业利用两个市场、两种资源实现国内国际“双循环”的发展需要。因此，如何构建适合我国国情的贸易调整援助制度是“十四五”时期需要突破的重要问题。

纵向来看，国内学术界对于TAA的相关研究始于2005年[1]。2008年，商务部拟定《贸易调整援助暂行办法（草案）》（简称《草案》），助推了一波研究热潮。国家层面的立法计划搁浅后，TAA相关研究陷入低潮。2015年，国务院在《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》中首次提到要研究建立TAA机制，重新引起了学界关注。横向来看，针对TAA的研究视角有必要性、可行性分析[2]、合规性分析[3]以及立法路径分析[4-7]。研究对象有针对美国[8-10]和韩国[11]TAA制度的一国评介以及针对美国、韩国、欧盟的多国比较[12]。研究方法以法学规范分析为主，但是陈利强（2010）[13]和张建（2020）[12]36-48的专著基于法学、经济学、政治学交叉学科，多重运用了比较法研究、数据分析、文献分析等方法。

综上所述，国内学术界主要探讨国家层面的TAA立法。但是国家层面的立法计划从2008年停滞，之后2017年的《中国（上海）自由贸易试验区贸易调整援助试点办法》（简称上海《试点办法》）以及2020年的《中国（云南）自由贸易试验区贸易调整援助试点实施方案》（简称云南《实施方案》）都是自贸试验区范围内的立法尝试。可见，我国政府从以前的国家层面铺开转变为了“先局部试点、后全国推广”的立法思路。此种转变表明政府意识到了我国经济发展不均衡、各地产业结构差异化的国情，进行省（市）域层面的立法研究有益于探索具有地方特色的立法路径，从而为日后国家层面立法积累经验。此外，先行研究的法、政、经交叉学科视角值得借鉴，但是鲜有聚焦产业的研究，不利于制度设计扎根实际。值得一提的是，高永刚（2016）[14]以广西壮族自治区的食糖产业为切入点，通过分析食糖业的发展情况提出构建食糖业TAA机制的建议，注重产业研究、工作实践和制度设计相结合，为本文提供了全新思路和重要借鉴。

鉴于此，本文明晰“十四五”时期构建TAA制度的重要性，基于法、政、经三维视角剖析TAA的理论依据，梳理国内外立法实践，结合河北省重点产业发展情况，综合运用文献分析、比较法研究、数据分析、问卷调查和实地调研等方法，分析如何确立援助对象、条件、方式、额度、期限等实体性要件与执行部门、资金来源管理、第三方准入、审查评估等程序性要件，探讨中国特色TAA立法路径。

二、贸易调整援助的理论依据与立法实践

（一）贸易调整援助的理论依据

基于经济维度的考量，贸易调整援助缘起于自由贸易，聚焦于贸易开放导致的调整问题，落脚于实现公平贸易。新自由主义经济学的核心观点之一为主张自由贸易，其依据在于赫克歇尔-俄林-萨缪尔森定理（即HOS定理）。这一定理认为由于存在生产要素禀赋的国际差异，每个国家在某些产品上都具有比较优势，通过密集使用更充裕的生产要素，专注于生产并出口其具有比较优势的产品，进口其具有比较劣势的产品来享受自由贸易带来的经济效益[15]。

但是，HOS定理有两大局限性：其一，HOS定理依赖于要素自由流动（perfect factor mobility）这一假设，即生产资源可在不同经济活动间自由流动，从一种活动中释放出来的资本与劳动可迅速并无成本地被其他活动所吸收。事实上，生产要素通常具有固定的自然属性，很难跨部门流动，因此在贸易自由化过程中，不可避免会产生受益方与受损方，出现调整问题[16]。其二，大多数自由贸易经济学家认为受益方的所得会大于受损方的所失，基于补偿原则（compensation principle），前者可弥补后者，因此贸易自由化可带来整体上的收益。然而，贸易自由化为受益方带来的收益并不一定大于给受损方造成的损失，即使前者大于后者，补偿也难以通过市场机制自动实现[17]。对此，福利经济学提出政府应通过福利政策来补偿利益受损方，例如通过TAA可将自由贸易受益方所得的利益转移并补偿给受损方，这一政策是基于公平贸易理念进行的利益再分配。公平贸易理念要求当国内产业、企业或工人因贸易开放导致的进口竞争加剧而遭遇损害时，政府需要介入并对受损方采取必要的救助措施，促进其进行结构调整、产业升级，这为TAA提供了经济维度的理论基础[12]36-40。

基于政治维度的考量，TAA并非是完全出于经济层面的得失计算，亦可作为缓解国内贸易保护主义压力、减少国际贸易摩擦的政策工具。国内层面，政府可通过对受损方进行贸易调整援助减少其对贸易自由化的抵抗，在进一步扩大开放的同时平衡国内贸易政治[18]；国际层面，世界贸易组织框架下的贸易救济虽然在短期内可缓解进口冲击对国内产业造成的损害，但若运用不当很容易构成非关税壁垒，导致贸易争端。而TAA主要聚焦国内产业结构调整，不涉及限制进口，对国外利益主体基本不具直接影响[7]150。

基于法理维度的考量，贸易调整援助制度本质上是以本国法域外适用为基础，以保护本国公民和企业利益为目标，通过构建补偿性援助机制，针对他国的国内法不当域外适用措施所采取的反制手段。在中美贸易摩擦背景下，我国出口企业因美国启动的“301”调查等贸易保护措施遭受损失，通过对其提供技术等援助，有助于实现产业调整，提高国际竞争力。作为完善国内法域外适用法律体系的一环，我国的TAA立法迫在眉睫[19]。

（二）贸易调整援助的立法实践

从TAA国际立法实践看，美国、欧盟、韩国、加拿大、日本、墨西哥、捷克、智利、波兰等经济体均施行了旨在提高弱势产业或地区竞争力的贸易调整援助[20]。其中，美国的贸易调整援助立法时间最早、执法经验最多，具有重要参考价值。美国的TAA立法始于《1962年贸易拓展法》，经过几十年的实施和完善，根据实施对象范围的不同，现阶段可分为针对工人、企业、农民、社区大学与职业培训的四类援助项目。以企业TAA为例，该项目旨在为受贸易影响的企业提供技术援助，帮助他们制定战略以在不断变化的国际环境中保持竞争力。在最初引入之时，企业TAA包括对企业的财政和税收援助。但出于联邦预算负担较重、规避补贴嫌疑的考虑，于1986年取消了对企业的所有直接财务援助，改为仅提供技术援助[21]。

美国企业TAA的运作程序主要分为三个步骤。步骤一是首先要同时满足获得“受到贸易影响的企业”（trade-impacted firm）认证的三个条件：条件一为企业中存在大量或重要比例的工人已经全部或部分离职（partially separated）或面临全部或部分离职威胁；条件二为企业的销售或生产已经绝对下降（decreased absolutely），又或者在有数据显示的最近12个月内，不低于企业全部生产或销售25%货物的生产或销售已经绝对下降；条件三为企业生产的同类产品或直接竞争产品的进口增加重要造成（contributed importantly）了工人离职及生产或销售的绝对下降[21]6-10。步骤二是获得资格认证的企业向商务部经济发展局（Economic Development Administration）提交调整建议书（Adjustment Proposal），具体执行机构为设立在全国的11个贸易调整援助中心。步骤三是调整建议书获得批准后，企业完成项目实施。在整个运作程序系统中，企业、贸易调整援助中心和经济发展局三者相互配合，相互作用。

美国企业TAA的实践效果通过经济发展局向国会提交的企业TAA年度报告得以体现。首先，企业TAA运作流程高效。由于贸易调整援助中心在各个环节为企业提供免费支持，经济发展局在认证申请环节做出最终决定的实际所需时间持续减少，从2009年的平均45天减少到了2014年的平均17天；在提交调整建议书环节，经济发展局的平均处理时间仅为20天[22]。其次，企业TAA运作效果显著。经济发展局对2010到2018财政年度的总平均销售和就业数据进行分析后得出：从获得认证到项目完成，企业平均销售额增加了28%，平均生产率增加了18%，平均就业增加了8%；项目完成一年后，企业平均销售额增加了5%，平均生产率增加了4%，平均就业增加了1%；项目完成两年后，平均销售额增长了13%，平均生产率增长了9%，就业率平均增长了4%[23]。

从TAA国内立法探索看，可从国家层面立法规划、自由贸易试验区层面初步试点、产业层面局部展开、省域层面逐步探索四个维度进行梳理。国家层面立法规划始于2008年，在世界经济危机背景下，商务部拟定了《贸易调整援助暂行办法（草案）》，并由产业损害调查局于2010年9月赴浙江、上海进行实地调研，听取企业意见[24]。随着2013年上海自贸试验区的设立，我国加快了自贸试验区建设的步伐与对外开放的进程。与此同时，自贸试验区内的产业因关税减让而被迫面临进口冲击，因此国务院于2015年出台了《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》，这是我国政府首次在官方文件中明确提出要在自贸试验区范围内建立TAA机制。面临当前国际贸易环境复杂多变的现实情况，“十四五”开局之年进一步将TAA立法提升至顶层设计的高度。

自贸试验区层面初步试点始于2017年上海市制定的《中国（上海）自由贸易试验区贸易调整援助试点办法》，随后海南[25]、广西、河北、云南[26]、湖北[27]等地的自贸试验区建设方案中均提及研究设立TAA机制，使我国的TAA试点工作从上海的“一枝独秀”发展到“遍地开花”。继上海的第一个自贸试验区TAA准法律文件后，2020年8月，云南省也制定了《中国（云南）自由贸易试验区贸易调整援助试点实施方案》，未来更多自贸试验区TAA立法试点指日可待。

产业层面，商务部于2015年开始探索以食糖产业为试点建立TAA机制，在实地调研的基础上，于2019年依托中国糖业协会开启了食糖产业TAA试点培训工作[28]。省域层面，河北[29]、广东[30]、浙江[31]和四川[32]等地商务厅正在积极开展TAA地方立法工作，例如浙江已初步形成TAA试点实施方案，并在省内局部县市推进试点工作展开[33]。

贸易调整援助的国内外立法实践梳理表明，域外TAA立法远远早于我国，其规范的法律文本、丰富的执法经验对我国具有借鉴意义。国内TAA立法继2008年搁浅之后于2017年开始加速推进，并成为“十四五”时期全面提高对外开放水平、健全开放安全保障体系的重要任务，因此，构建我国的TAA制度迫在眉睫。

三、国际贸易环境变化下河北省重点产业发展情况

为了使理论研究更符合实际，进而提出符合产业需求的TAA立法对策，笔者选择了钢铁、医药和光伏等河北省传统支柱产业和战略性新兴产业，分析相关统计数据，并依托河北省商务厅于2020年9月至11月对三大产业内重点企业开展的问卷调查和实地调研成果，考察河北省重点产业的贸易基本情况、贸易摩擦情况以及受国际贸易环境影响情况。

（一）重点产业贸易基本情况

1.钢铁产业。从钢材进口情况来看，2013年到2019年，河北省钢材进口总量总体处于下降趋势，只在2018年出现短暂小幅上升，显示出随着河北省钢铁生产技术的提高，进口替代能力进一步增强，钢铁行业面临的进口竞争压力不断减弱。但是钢材进口均价却在2017年出现较大幅度上升，同比增长43.34%，给河北省钢铁下游企业带来巨大成本压力。从钢材出口情况看，2013年到2015年河北省钢材出口总量处于快速上升态势，而从2017年开始出现了断崖式下降。钢材出口均价2013年到2016年一直下跌，2017年以来，伴随着同时期出口量的大幅下降，出口均价大幅回升（图1）。

图1 2013-2019年河北省钢材进出口情况

2.医药产业。河北省主要医药产品总生产量的一半以上都用来出口。从2013年到2019年，医药产品出口量占总产量的比重一直在50%左右，2016年占比高达64.43%，显示出了出口贸易在河北省医药产业发展中的重要性。近年来，受成本上升影响，河北省主要医药产品出现出口总量下跌但出口总额上涨（量减价增）的态势。2019年，由于供大于求加剧，这一态势得到扭转，呈现出口总量上涨但出口总额下跌（量增价减）的态势（表1）。

表1 河北省主要医药产品出口情况

3.光伏产业。从河北省光伏产品的进口情况来看，2019年河北省进口光伏产品4269.7万美元，同比下降21%。从出口情况来看，2019年河北省出口光伏产品80249.5万美元，同比增长59.9%（表2）。同年，河北省主要光伏产品一半以上的出口目的地集中在欧盟、阿联酋和中国香港地区，出口份额占比分别为25.6%、14.1%和14.0%。

表2 2019年河北省主要光伏产品进出口情况

（二）重点产业贸易摩擦情况①

1.钢铁产业。近年来，针对河北省钢铁出口产品的贸易摩擦不断。2016年，是河北省钢铁出口产品贸易救济案件最多（新立案数31起）、影响最大的一年（涉案企业351家），涉案金额首次突破10亿美元。2017年，整体国际贸易环境相对宽松，涉及河北省钢铁出口产品的贸易救济案件从新立案数量、涉案金额及涉案企业数量上看均呈大幅度下降态势，同比分别下降51.62%、94.11%和44.16%。2018年，国外对华涉及河北省钢铁出口产品的贸易救济新立案件25起，同比增长66.67%；涉案金额54346.27万美元，同比大幅增长788.80%；涉案企业323家，比上年同期增加127家，同比增长64.80%。

2019年河北省钢铁产品面临的贸易摩擦形势相对缓和，贸易救济新立案件数为15起，同比下降66.67%；涉案金额37367.43万美元，同比下降31.24%。虽然案件数量和涉案金额降幅较大，但是涉案企业家次大幅增加，达441家，比上年同期增加118家。表明贸易救济调查的覆盖面变广、影响变大。2020年上半年，涉及河北省钢铁出口产品的贸易救济新立案件数便有14起，涉案金额23848.07万美元，涉案企业82家次。新冠肺炎疫情全球范围内的爆发导致全球经济增长放缓，中美贸易战持续，与东盟的贸易摩擦加剧，使河北省钢铁产业面临的国际贸易环境愈加恶化。

2.医药产业。从河北省医药出口产品贸易救济调查涉案情况来看，发起方基本都为印度。前些年，印度主要对我国出口原料药进行贸易救济调查，而近几年主要针对我国西药出口产品发起调查。如2014年格列齐特和阿苯达唑反倾销调查，2016年双氯芬酸钠反规避调查和阿莫西林反倾销调查均涉及河北企业。上述印度发起的4起贸易救济调查涉案金额6466.09万美元，占河北省医药出口产品贸易救济调查涉案总金额的近百分之百，涉案企业44家次。2020年上半年，新冠肺炎疫情全球大爆发以来，医药产品出口贸易环境总体相对宽松，但对乙酰氨基酚、维生素B12和咖啡因这三类产品在出口量大幅增长的同时，出口价格大幅下降，长期下去势必会引起有关市场的关注，引发贸易摩擦。

3.光伏产业。从2011年开始，国（境）外对河北省光伏产品共发起11起贸易救济调查，涉案金额246400万美元，涉案企业101家次，严重影响了河北省光伏产品的出口贸易。2019年我国对美国的光伏出口产品需叠加两次“双反”“201”保障措施税和25%的“301”关税，在如此高压下，河北省企业对美出口涉案产品不足出口总额的0.1%，市场基本丢失。此外，印度和美国针对光伏进口产品还采取了多项技术性贸易壁垒措施和知识产权诉讼调查，对河北省光伏企业开拓海外市场造成了不利影响。

（三）重点产业受国际贸易环境影响情况

1.钢铁产业。从进口冲击程度看，在接受调查的25家钢铁企业中，16家企业表示不受冲击，6家企业表示受较小冲击，3家企业表示受较大冲击。可见，36%的企业在国内销售的主要产品受到同类或直接竞争产品或大或小的进口冲击。从出口压力大小看，有13家企业表示不受影响，6家企业表示受较小影响，5家企业表示受较大影响，1家企业表示受重大影响。可见，48%的企业出口产品在主要目标市场受贸易摩擦及其他贸易壁垒或大或小的影响。从受到国际贸易环境变化影响的员工就业和企业营销变化情况看，共有3家企业出现了员工辞职或公司裁员的情况，5家企业出现了主要产品产量或销售量下降的情况。

2.医药产业。从进口冲击程度看，在接受调查的14家医药企业中，仅有1家医药企业表示不受冲击，12家企业表示受较小冲击，1家企业表示受较大冲击。可见，92.85%的企业在国内销售的主要产品受到同类或直接竞争产品或大或小的进口冲击。从出口压力方面看，仅有2家医药企业表示不受影响，8家企业表示受较小影响，4家企业表示受较大影响。可见，85.71%的企业出口产品在主要目标市场受贸易摩擦及其他贸易壁垒或大或小的影响。从受到国际贸易环境变化影响的员工就业和企业营销变化情况看，有5家企业出现了员工辞职或公司裁员的情况，9家企业出现了主要产品产量或销售量下降的情况。

3.光伏产业。从进口冲击程度看，在接受调查的4家重点光伏企业中，1家光伏企业表示受较小冲击，3家企业表示受较大冲击。可见，主要企业在国内销售的主要产品均受到同类或直接竞争产品或大或小的进口冲击。从出口压力方面看，1家企业表示受较小影响，2家企业表示受较大影响，1家企业表示受重大影响。可见，光伏重点企业的出口产品均在主要目标市场受贸易摩擦及其他贸易壁垒或大或小的影响。从受到国际贸易环境变化影响的员工就业和企业营销变化情况看，1家企业出现了员工辞职或公司裁员的情况，3家企业出现了主要产品产量或销售量下降的情况。

由于河北省光伏行业聚集程度高，几家重点光伏企业占据大部分市场份额，为了更进一步了解国际贸易环境变化对行业带来的影响，笔者于2020年11月，赴河北省某重点光伏企业（下文称“X企业”）进行实地调研。经考察发现，以2011年欧美陆续对光伏行业发起“双反”调查为节点，此前X企业的产品90%以上出口欧盟，此后三年X企业连续亏损，其中2012年亏损最严重，超16亿元。目前各国的贸易措施中，对X企业实际影响最大的是美国与印度发起各类摩擦案件。从出口美国市场来看，目前X企业国内对美出货要承担“双反”“201”“301”税率，叠加高达60%以上，但海外对美出货仅承担20%的“201”税率。因此，X企业被迫放弃直接从国内出口美国，对美销售几乎全部由其在东南亚的供应链出货。从出口印度市场来看，印度市场最高的时候占X企业外销比例的15%，但是近年来由于受印度贸易壁垒的影响，这一比例几乎降为零。

四、贸易调整援助立法路径设计

（一）实体性立法路径

1.援助对象。美国和韩国将申请贸易调整援助的对象限于受进口冲击的企业、工人和农民；商务部《草案》限于因进口产品竞争而受到不利影响的企业；上海《试点办法》和云南《实施方案》限于在自贸试验区内的企业，但是将申请前提扩大到既包括受进口冲击又包括出口受阻两个方面。事实上，TAA的适用不应仅局限于货物贸易领域，还有必要延伸至服务贸易中。相较之下，《服务贸易总协定》（GATS）中的国民待遇原则适用于作为服务提供者的经济活动参与方，而GATS第18条对“私人”的涵义作出了相应界定，准确理解这一概念对于把握TAA的援助对象具有重要价值[34]。从必要性来看，国家间服务贸易壁垒的消除，虽然为本国的服务提供者打开了国际市场，但也造成其在本国的市场占有率受到进口冲击。完善国际贸易环境，构建TAA立法，应注重统筹货物贸易与服务贸易的同步保障。

根据河北省产业发展状况和面临的国际贸易环境，建议将贸易调整援助主体范围设定为遭受进口冲击和出口阻力的企业（包括货物进出口企业和服务贸易提供者），而且既要包括在自贸试验区内的企业，又要包括自贸试验区外的企业。首先，同时包括进口与出口贸易的调整援助，更切合目前国际贸易环境下河北省进出口企业的实际需求。目前，河北省对外贸易是以出口导向为主，出口产品贸易摩擦对河北省相关企业的影响远远大于进口竞争造成的影响。其次，虽然河北自贸试验区明确提出要开展贸易调整援助试点工作[29]，但是河北省自贸试验区尚属于发展初期阶段，很多产业内的重点企业尚未入驻。而海量自贸试验区以外的企业在复杂的国际贸易环境变化中，面临的进口冲击和出口压力越来越大，急需通过贸易救济和贸易调整援助助力。

2.援助条件。从国际经验看，美国和韩国在援助条件的设定上都经历了一个“先紧后松”的发展过程，通过放宽主体的申请条件，进一步提高TAA的覆盖面[35]。以韩国为例，TAA项目的实施与成功运转构成该国自由贸易协定政策的重要组成部分，其旨在针对贸易自由化的受害者提供有效的救济。但遗憾的是，在TAA实施之初的十年之间，仅有82个公司成为援助受益者。如果说立法初期制度利用率低下可归因于社会公众对该制度不够了解，后期仍然具有较低的受众则是因为主体资格的审查条件与烦琐的申请程序。故而，设定合理的援助条件，将关系到制度的运转效果[36]。

从国内探索看（表3），商务部《草案》设置了三条必须同时满足的必要条件，上海《试点办法》和云南《实施方案》仅设置了两条必要条件，而且只需满足其中之一即可，申请门槛变低可保证政策执行弹性。具体来看，上海市在组织TAA申报的实践中，又新增了一条考虑因素，即“因遭受国际经贸冲击，对企业正常经营产生重大不利影响的”也可提出申请[37]，进一步增加了政策灵活性以加快制度落地。此外，上海《试点办法》和云南《实施方案》的另一亮点在于根据本地产业实际情况与宏观政策导向设置了TAA申请的优先考虑事项，促进产业安全预警、地区经济发展、贸易调整援助的三体联动。

表3 国内TAA法律文本有关援助条件设定的对比

总之，国内外立法的变迁趋势都是尽量避免过分严苛的援助门槛要求，值得借鉴。本研究在问卷调查中问及国际贸易环境变化导致一年内员工离职率达到多少才应该提出贸易调整援助时，四个选项（①0%～10%；②10%～20%；③20%～30%；④30%以上）中，企业选择最多的是20%～30%的离职率比较合适，这一选项占到答卷企业总数的38.64%；在问及国际贸易环境变化导致主要产品产量或销售量较上一年度下降多少才应该提出贸易调整援助时，四个选项（①0%～15%；②15%～30%；③30%～45%；④45%以上）中，企业选择15%～30%的产销量最多，占到调查企业总数的70.45%。因此，应在遵循国内外立法文本规范的同时，结合地方产业情况与企业需求，合理设置并持续调整申请门槛标准。

3.援助方式。按照国际惯例，TAA立法在确保援助有效性的同时还要考虑在世界贸易组织规则下的合规性。为了规避财政援助构成《反补贴协定》项下的禁止性补贴或可诉性补贴，以美国为代表的国外经济体将援助方式限定为仅提供技术援助。以此为鉴，商务部《草案》、上海《试点办法》与云南《实施方案》中，援助方式主要包括市场推广、出口信用保险、供应链管理及融资、信息化水平提升、国际市场营销、风险管理咨询及培训、产品设计研发、人员培训等。

在问卷调查中，当问及企业最需要政府提供哪些援助时，被调查企业倾向于选择的援助方式主要有市场推广（77.27%）、渠道拓展（40.91%）和出口信用保险（36.36%）等。在实地调研中，部分企业针对援助方式提供了一些宝贵意见，如提供人才引进、加强出口信用保险和个性化服务等。由于企业的需求多种多样，在设计援助方式时除了明示多种可选方式外，还应有“其他援助方式”的条款以给管理部门留有充分的政策空间。

4.援助额度。援助额度的设定需要平衡企业的调整需求与政府的财政负担。由于每个经济体的发展程度不同，在设计援助额度方面，比起参考国外立法，参考国内立法实践更具有现实意义（表4）。考虑到河北省的重点产业如钢铁、光伏等都属于资本密集型产业，如果参考上海最初10万元的支援上限，对饱受国际经贸冲击的企业来说显然是杯水车薪；如果参考食糖业仅对短期培训费用予以支援，又无法满足企业对诸如市场推广等多方面援助的强烈需求。因此，需要在实践中进一步探索合理适度的援助金额。

表4 国内TAA法律文本与实践中有关援助额度设定的对比分析

5.援助期限。企业在获得TAA资格认证后，需要实施其提交的调整计划书，政府需要给企业进行经营调整合理的时间期限。商务部《草案》并未明确规定具体的援助期限；上海《试点办法》第十四条将企业实施经营调整计划的期限规定为两年；云南《实施方案》第四条规定为一至三年。为了进一步探索适应河北省企业需求的援助期限，在问卷调查中问及企业对此的意见时，大部分企业认为一至三年比较合适，分别占总企业数的34.09%、31.82%、31.82%，合计占比97.73%。

（三）程序性立法路径

1.执行部门。在实施贸易调整援助计划时，首先应该明确援助的执行部门。商务部《草案》第三条规定的是商务部与省级商务主管部门两级管理的模式。上海TAA试点工作由上海自贸试验区管委会依托上海浦东国际商会展开，同时规定，第三方机构的介入可以为政府部门在实施援助计划等工作时提供有力的外部支持。河北省可考虑由省商务主管部门制定符合省情实际的TAA试行办法，实现省、市、县（区）商务部门联动，并利用现有的产业安全预警体系，为将来审查、实施和评估援助计划提供广泛的技术与数据支持。

2.资金来源与管理。我国2008年起草国家层面的TAA暂行办法时，对资金管理机制的设计思路是中央设立专项资金、地方提供配套资金的两端来源模式。上海《试点办法》提到由上海自贸试验区管委会设立专项资金，云南《实施方案》提到要使用省财政下拨的自贸试验区专项资金。目前，河北省贸易调整援助资金的主要来源应为中央和地方财政投入，并建议以外贸发展资金形式设立专项。

此外，资金发放给企业的方式也值得慎重考虑。资金额度应该严格按照企业提交的调整计划书中的资金使用预算进行拨付，并限定主要用于提供技术援助，以防该项资金违反WTO《反补贴协定》的相关规则。还应设计科学合理的政府、企业对费用的负担比例，并参照财政状况设定政府负担金额上限。

3.第三方准入。在实施阶段，政府一般需要通过向第三方机构购买服务的方式来满足企业的多种援助需求。在具体操作中，政府的贸易调整援助管理部门首先根据企业的调整计划书在线上平台发布服务需求和交易计划，第三方机构视其服务范围和业务水平投递申请书后，经政府管理部门审查评估后可进入服务的购买阶段。在此过程中，建议政府管理部门将接受贸易调整援助的企业一并纳入审查程序，从而使企业在援助实施初期共同参与到服务机构的确定中来。在调查问卷中问及企业是否愿意参与这一过程时，93.18%的企业表示愿意。这一结果充分说明，企业比管理部门更清楚其所需要的援助方式，也有在选择服务机构时提出自己建议的强烈意愿，以获得更有针对性、个性化的援助。

4.审查时限与效果评估。为了保障TAA机制的高效运行，有必要在不同阶段建立合理的审查时限，使审查程序清晰、简洁、快速、连贯。商务部《草案》将资格初审期限设定为15个工作日，将资格终审期限、援助计划初审期限、援助计划终审期限均设定为30个工作日；上海《试点办法》和云南《实施方案》并未对此作出明确规定。在设计审查机制时，有必要对各项工作流程设定时限，同时尽量避免过于烦琐的程序要求，简化审查手续，节约人力和时间成本，提升审查程序的整体效率。

在实施援助措施后，建立科学的效果评估机制有利于形成“实施—评估—改善”的闭环援助系统。美国企业TAA效果评估有一套完善的指标分析法，通过建立计量模型，在控制其他因素（例如公司、行业、宏观经济和贸易相关变量）的同时，使用回归分析来评估企业绩效与参加TAA项目之间是否存在统计学上的显著关系[39]。此外，各州的贸易调整援助中心还建立了个案分析库，对获得援助的单个企业进行跟踪分析，形成了“指标分析＋个案分析”的双重评估体系，值得借鉴。

5.信息公开与宣传机制。为了保证整个贸易调整援助程序的公平、公正、公开，美国《1974年贸易法》第255A条要求商务部经济发展局提交对企业TAA项目的年度报告，并按照以下19项标准中可获得的数据进行信息公开：咨询企业TAA项目的企业数量；申请TAA的企业数量；认证和否决的申请数量；提交申请后处理申请的平均时间；美国每个国会区域的申请企业数量及获得认证的企业数量；接受贸易调整援助并盈利的企业数量；准备申请书的过程中受到援助的企业数量；准备调整计划书的过程中受到援助的企业数量；批准和否决的调整计划书数量；贸易调整援助中心所服务的每一区域内企业盈利的平均持续时间；获得贸易调整援助认证当时各企业的销售额、就业以及生产率；项目完成时及完成后的两年中每一年各企业的销售额、就业以及生产率；项目完成后的两年中每一年依旧营业的企业数和终止营业的企业数；每个企业获得的援助金额；获得援助的每个企业的资金投入；调整计划中包含的技术援助类别；中间退出的企业数量及原因；所有机构用于管理贸易调整援助项目的总支出；第三方机构为企业提供技术援助所花费的总金额。美国把数据的获取和评估提高到贸易法的层面予以要求，推动标准数据库建设和后续的跟踪监督，很值得借鉴。

此外，在建立TAA机制后要重视对制度的宣传，否则很有可能出现韩国最初建立该制度时由于企业认知度不够导致运行不善的问题。调研中发现，河北省大部分企业并不了解此机制。因此，应该利用现有预警平台和各类信息渠道，加大对这一机制的宣传力度，提高企业认知度，充分挖掘TAA潜能，提升制度利用率与运转效率。

结语

随着中美贸易争端加剧、新冠肺炎疫情发酵，政府提出稳外贸、稳外资、促消费的“两稳一促”任务方针，力图减少因国际贸易环境对国内产业、企业和就业造成的冲击。在“双循环”新发展格局下，“十四五”规划中明确提到要将贸易调整援助作为推进建设更高水平开放型经济新体制的政策工具。基于深刻的法、政、经理论依据，TAA立法已演变为国际通行规则。然而，我国在2017年才开始在上海自贸试验区内进行试点，尚属于立法与执法探索的初期阶段。本文以聚焦省域制度构建为切入，以立足多元学科视角为特色，以分析产业实际情况为突破，注重制度设计、产业研究与工作实践相结合。从理论上说，提供了研究TAA问题的新维度，弥补了先行研究的局限性；从实践上看，可为河北省以及其他正在推进TAA试点工作的地方政府提供参考。

致谢:

本文在产业情况调研阶段得到了河北省商务厅、河北省冶金行业协会、河北省医药行业协会以及相关企业的大力协助，为完成数据收集、问卷发放、实地调研提供了有力支持，特此感谢。

注释

①河北省重点产业贸易摩擦情况相关数据根据河北省商务厅2013年-2019年《贸易救济与维护产业安全参考资料》整理。