官员异地交流提升了长江经济带绿色发展水平吗？——基于多期双重差分模型的实证考察

陈 芳，刘松涛

一、引 言

推动长江经济带建设是新时代中国经济社会发展的重大战略，“生态优先、绿色发展”是基本思路，“共抓大保护，不搞大开发”是根本导向，长江经济带的发展是资源节约、环境友好型的高质量绿色发展。2020年11月15日，习近平总书记在全面推动长江经济带发展座谈会上评价：“5年来，在党中央坚强领导下，沿江省市推进生态环境整治，促进经济社会发展全面绿色转型，力度之大、规模之广、影响之深，前所未有，长江经济带生态环境保护发生了转折性变化，经济社会发展取得历史性成就。”(1)《贯彻落实党的十九届五中全会精神 推动长江经济带高质量发展》，《人民日报》2020年11月16日，第1版。然而，这种巨大转变的背后依然有层出不穷的新问题以及根深蒂固的老问题：协同机制欠缺下“治水”与“治岸”失衡，流域内跨界污染问题凸显出“治污”与“治源”脱节，区域间合作掣肘效应依旧明显。深入推进长江经济带绿色发展的关键在于做好全流域绿色发展的有效统筹协调，平衡流域内多重诉求下的差异化利益，激发流域内高质量发展的区域合作。绿色发展不仅仅是环境和经济问题，其背后深层次原因是行政管理体制问题。主政地方建设的官员在中国财政分权和政治晋升“锦标赛”下存在“援助之手”和“攫取之手”的长期角力，因而地方官员的异地交流，一方面能有效遏制地方官员自利性偏好，降低环境污染的负外部性；另一方面，可以发挥官员异质性经验学习和知识扩散效应，增强其绿色执政能力和担当，提升绿色发展的效率与效益。2020年8月30日，习近平总书记在合肥主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会，会上指出要探索建立同长三角一体化发展相适应的干部交流机制。长江经济带生态的系统性、整体性和综合性造就流域共同体，那么有长江经济带内省市工作阅历的官员是否更有“共抓大保护”绿色治理的迫切动力和内在压力，对流域绿色发展影响作用更强？鉴于此，本文聚焦官员交流这一制度设计对长江经济带绿色发展的影响路径，并考察这种影响的差异性，对官员交流与经济增长关系的研究进行有益扩展，从制度视角挖掘长江经济带绿色发展的影响因素，进而为长江经济带绿色发展提供相应的对策建议。

二、文献综述与研究假说

(一)文献综述

地方官员是我国经济政策、制度变迁的推动者和执行者，在政治晋升和提高地区财政收入的双重冲击下，地方官员在推动经济体制改革、招商引资、发展民营经济、加强地方基础设施建设、区域经济合作等方面扮演着积极角色(徐现祥 等，2007)，发挥着“援助之手”效应；另一方面，其“攫取之手”效应带来一系列负面问题，居民偏好被简单替代、非经济发展任务被忽视、软预算约束问题恶化等(周黎安，2007)。因此，为修正经济发展伴生的负面问题，中央政府实行官员异地交流制度，降低当地企业和精英“利益捕获”形成政企合谋的可能性(郭峰 等，2017)，减少中央、地方各主体间信息不对称带来的地方官员不完全或扭曲执行国家政策的动机(于文超 等，2013)，促进经济增长的同时，有效规避经济发展的负面影响。

为满足人民对经济增长和环境保护协调发展的利益诉求，中央政府将地方官员晋升激励与辖区环保考核紧密关联起来(Kahn et al，2015)，形成“为和谐而竞争”的官员治理模式(刘玉海 等，2018)。官员交流在一定程度上提升了这种考核模式实施的效果。官员异地交流在客观上打破了地方官员与企业之间的“利益链”，一定程度上降低了政企合谋的可能性，从而抑制了自然环境的进一步恶化(张俊 等，2014)，提高了地方政府环境治理水平(Jones et al，2005)，降低地方生产总值能耗(陈雪梅 等，2014)，改善生态环境(梁平汉 等，2014)，在一定时期内促进了城市绿色增长(刘玉海 等，2018)。但官员交流带来的绿色增长效应受官员交流方式、学历、任职年龄、工作阅历等个人因素影响，例如有地方工作经历、从事过系统性管理工作的“京官”会对环境污染治理有显著的正向作用(臧传琴 等，2016)，有在能源紧张省份工作阅历的省长更有助于降低辖区内的单位GRP能耗(陈雪梅 等，2014)。

长江经济带内产业结构重型化、布局不合理、污染治理投资不足、绿色技术创新能力弱是绿色发展的重要障碍(付保宗，2017)，水生态环境恶化趋势严重、协同发展机制不健全、沿江港口岸线开发无序和绿色政绩考评体系乏力则是绿色发展的突出难点(吴传清 等，2017)，省际产业结构调整的“损人利己”效应(黄亮雄 等，2012)以及上中下游各省市能源效率之间存在明显的差异(陈芳，2016)等情况致使绿色发展不平衡问题逐渐成为绿色发展短板。国内外研究都表明将环境政策纳入国家政策可以提升各地环境保护效果，但需要跨部门的政策整合(Snell et al，2014)，那么官员交流制度能否形成跨地区、跨部门的政策“合力”，为提升长江经济带绿色发展提供新的突破口？另外长江经济带带内官员交流能否将“同是天涯沦落人”的内在压力更好转化为“共饮一江水”的发展动力？为解答这些问题，本文将评估长江经济带官员异地交流的绿色增长效应，重点识别何种交流模式更能提升长江经济带绿色发展水平。

(二)研究假说

首先，长江经济带各地方政府官员都面临生态环境保护和经济协调发展的内在压力，以及来自上级政府督查和媒体监督等外在压力。生态环境修复保护、资源环境承载力等方面的差距将地方官员压力差异化，“感同身受”各种压力导致长江经济带各地方官员更有动机积极采取更多措施加强流域内的政府间合作，切实践行绿色发展；而上游绿色生产力培育不足(李华旭 等，2017)、中游生态困境和经济结构转型难题并存、下游资源环境承载力超载的难题，进一步影响不同地方官员的决策和行为，需要其在执政时更重视所辖区内流域绿色发展问题。

其次，地方官员在原任职地积累了多层级的复杂资源网络，在晋升激励下，交流到流域内异地的官员更倾向于积极使用个人资源(王欣亮 等，2018)，加强与原任职地的交流合作，建立巩固友好关系，学习治理经验，承接产业转移，引进资金支持，吸引人才流入，推进现任职地经济结构转型。尤其是面临地方政府之间需要协同处理、承担的流域性问题和风险时，地方官员的个人资源有助于提高解决问题效率。同时，官员交流也具有很强的环境效应，能够显著促进履新地的环境保护(熊波 等，2016)。

最后，地方官员的“习惯”和经验可以通过异质性经验学习与知识扩散，影响其在新任职地的决策，将环境治理、生态保护、产业转型等相关决策经验复制和推广到新任职地区，提升其执政质量(金智，2013)。同时，交流的官员也能推动流入地的招商引资和外商直接投资(步丹璐 等，2018；史卫 等，2010)。因此，在政治和经济的双重激励下，地方官员交流可能通过加大地方的技术创新(杜博士 等，2021)等手段，推动绿色发展(苏科 等，2021)。鉴于此，本文提出如下假说：

H1：官员异地交流有利于提升长江经济带绿色发展水平。

作为国际上流域治理的成功典范，莱茵河流域各国成立了“保护莱茵河应对污染国际委员会”，各地政府间相互配合，相互合作，协调各地发展规划(杨丞娟，2021)，为其他大型流域的绿色发展提供了借鉴意义。我国长江经济带绿色发展是中央政府打造生态文明建设的先行示范战略性举措，将环境质量指标纳入政绩考核体系来约束地方官员行为转移到重视环境、经济的可持续发展。因此，为了防止长江经济带绿色发展中的边界污染加剧、污染跨区域转移等问题，长江经济带建设需要一个中央和地方政府之间的机构，来保障流域内各政府主体绿色发展同频同步。此时，带内官员交流会无形中弱化地方政府的行政边界效应，加快长江经济带一体化进程，形成一种既能落实中央施政意图又能协调统筹地方利益的无形执政力量，提升绿色发展质量。同时，长江经济带内官员在绿色发展水平不同地区之间的任职交流，亲身经历区域间差异化的利益诉求，更易形成天然的流域统筹管理经验，推动跨区域生态补偿机制、协商合作机制的健全和创新。

H2：长江经济带带内官员交流更有利于提升长江经济带绿色发展水平。

任期控制作为一种隐形治理方式(Huang，2002)，对辖区内经济增长和晋升目标的完成起到催化和约束作用。官员要在有限任期内通过政绩表现向中央传递代表个人能力的信号(杨海生 等，2010)，向辖区内各利益主体和社会公众传递发展辖区的信号(潘越 等，2017)，尤其是中央政府将绿色发展理念纳入地方官员政绩考核体系，激发了任期内官员绿色发展内驱力。不同于经济发展，绿色发展具有投入周期长、治理可视性不足、成效显现滞后等特点，地方官员作为“政治经济人”，就会在任期有限约束下面临绿色发展和任期内政绩最大化的博弈。

H3：官员任期越长越有利于提升绿色发展水平。

三、研究设计与变量说明

(一)模型构建

本文将官员异地交流作为一个识别理论假说的准自然实验，考虑到长江经济带各城市官员交流发生时间并不同步，因此本文选用多期双重差分法来考察官员交流的绿色发展绩效。基准回归模型设定如下：

GTFPit=α0+β1Tit+θXit+regioni+yeart+εit

(1)

模型(1)中GTFP表示绿色发展水平，用绿色全要素生产率表示，i指长江经济带的城市，t表示年份，GTFPit表示i市t时间的绿色发展水平。T表示官员异地交流的虚拟变量，如果i市在t年内有从异地交流来的官员，则Tit取1，否则取0；Tit=1则表明该样本归属于实验组。Xit表示影响长江经济带绿色发展水平的控制变量，regioni为个体虚拟变量，yeart为时间虚拟变量。

(二)变量说明和数据来源

1.关于“官员交流”的变量，参考张军等(2007)的定义：如果市委书记、市长属于央管干部，省属干部或者外市干部，则赋值为1；若从本市直接升任，则为0。官员样本数据做如下处理：一般一个年份有一位市长和一位市委书记数据，如果该年份出现多个市长和市委书记数据，选取任期最长且超过6月的官员作为本年度数据；如果任期最长却没有超过6个月的，选取第一任官员数据作为该年度数据，根据以上规则对官员数据进行筛选匹配。其中2000—2010年官员任职数据来源于复旦大学陈硕教授课题组整理的数据(陈硕，2016)，2011—2018年数据从新华网、人民网及各省市政府网站收集、整理。本文将市委书记和市长数据合并为官员数据，即若某一年份市委书记或市长来源于异地交流，则视该年份该市存在官员异地交流。

2.绿色发展水平(GTFPit)。本文选取纳入非合意产出的能源环境效率表示绿色发展水平。借鉴Tone等(2010)提出的EBM模型(Epsilon-Based Measure)测算能源环境效率，该模型同时包含径向与非径向两类距离函数的混合函数模型，兼顾两模型的优势，改进了两者的缺陷，为科学全面评价决策单元效率提供了新的技术支撑。对于具有m个投入要素(x)和s个产出(y)的n个决策单元，EBM模型表达式为：

(2)

s.t.θx0-Xλ-s-=0，λY≥y0,λ≥0,s-≥0

基于长江经济带108个地级及以上城市2003—2018年的面板数据，投入要素资本(k)，采用固定资产表示；投入要素劳动力(l)，选取年末就业人数表示；投入要素能源(e)，采用全社会用电总量表示；合意产出(y)，采用各省市以2000年为基期计算出的实际GDP表示；非合意产出(bad)为污染排放，为了更好体现长江经济带水流域生态系统的密切关联性，本文引入两个非合意产出，水污染(bad1)采用工业废水排放量表示，空气污染(bad2)采用工业二氧化硫排放量和工业烟(粉)尘排放量表示。数据来源于《中国城市统计年鉴》、各省(市)及地级市的统计年鉴和统计公报。

3.控制变量。借鉴已有研究，其他控制变量设定如下：(1)产业结构(industry)，用第二产业增加值占GDP比重表示；(2)经济发展水平(level)，选取不变价格人均GDP的对数表示；(3)对外开放(open)，选取外商直接投资占地区GDP的比重表示；(4)研发投入(R&D)，选取财政支出中的科学支出的对数表示；(5)资源环境承载力(capacity)，选取城市建设用地占市区面积比重表示。

四、实证结果

(一)基准回归结果

对上述模型进行回归，结果如表1所示。模型(1)为不加控制变量的估计结果，在控制个体和时间下，核心解释变量T的系数为0.024，且在1%的置信水平下显著。模型(2)为加入控制变量后的结果，T仍保持正向显著，说明长江经济带官员异地交流对各地市绿色发展水平有显著的正向影响，官员交流有利于提升绿色发展水平，验证了假设H1。模型(2)中控制变量的回归结果还表明：在资源环境承载力硬约束下，生态资源禀赋越丰富越有利于绿色发展水平的提升，“绿水青山”和“金山银山”之间转化更容易实现，研发投入对绿色发展的影响不显著，表明长江经济带对节能减排和污染防治的精准研发投入还需要提升。

表1 基准回归及稳健性检验结果

续表1

(二)双重差分法的有效性检验

1.平行趋势检验。从图1中可以看出，在官员发生异地交流之前，样本市绿色发展水平无较大差异；在官员交流后，样本市之间出现显著差异。这表明官员异地交流使得实验组和对照组之间产生了系统性差异。因此，本文构建的多期双重差分模型通过了平行趋势检验。

图1 平行趋势检验图

2.预期效应检验。为了排除各城市可能产生的预期效应，必须对官员异地交流的外生性进行检验。为此，本文在基准回归式中，加入冲击前滞后一期的虚拟变量，在表1中用A变量表示，该变量表示城市i在官员异地交流前一年为1，否则都为0。将官员交流前小于等于两年的样本作为基准组，如果虚拟变量的系数不显著，则说明官员交流前一期地区绿色发展水平与交流前小于等于两期的情况下并没有显著差异，因此所在地没有形成预期，从而保证了官员交流冲击的外生性。结果如表1模型(3)所示，A变量系数不显著，因此能保证官员交流城市不存在预期效应，故官员异地交流的作用显著存在。

(三)稳健性检验

为了检验回归结果的可靠性，本文对上述结果进行三种稳健性检验。表1中模型(4)～(6)分别报告了三种稳健性检验的回归结果，都一致支持本文上述基准回归结果。

1.内生性问题处理。考虑到绿色发展水平的内生性问题，加之绿色发展是一个长周期推进的过程，本文将核心被解释变量用绿色发展水平滞后一期来克服可能的反向因果关系，回归结果显示官员异地交流对滞后一期的绿色发展水平有显著的正影响，实证结果依旧成立。

2.剔除特殊数据。因直辖市官员任命具有特殊性，经济发展模式与地级市有较大差异，样本观测值可能会出现偏差。本文剔除长江经济带中上海、重庆两个直辖市的样本数据，回归结果依然显著，说明本文的主要结论可靠。

3.更换核心解释变量。上文对交流官员的变量处理是将存在异地交流的官员所在年份的地区视为存在异地交流。参考范子英等(2016)的处理方式，再将存在官员异地交流的当年设为1，其余年份均设为0，进行回归后分析发现核心解释变量仍然显著为正，验证结论可靠。

五、进一步讨论

(一)基于交流官员类型和来源地的考察

前文验证了官员异地交流对绿色发展的影响，为了进一步探讨何种方式的官员交流对地区绿色发展的影响最大，本文将交流的官员类型细化，依据交流官员的类型将官员交流分为横向交流(官员之前在其他省市任职)、垂直交流(官员之前在中央或者省直属单位任职)以及其他交流(官员之前在大型企业或者高校任职)。引入区分官员类别的虚拟变量Bn,其中B1表示横向交流，B2表示垂直交流，B3表示其他交流。如官员来源于横向交流，则B1=1,B2=0,B3=0,用(1,0,0)表示，其他以此类推。故(1,0,0),(0,1,0),(0,0,1),(0,0,0)分别表示官员来源于横向交流，来源于垂直交流，来源于其他交流，来源于本地晋升。构建基于虚拟变量的固定效应模型：

(3)

回归结果如表2模型(1)～(3)所示，结果表明：横向交流和垂直交流的官员对绿色发展都显著为正，且垂直交流的官员对绿色发展水平提升更显著。究其原因，上级政府能更好领会、更有决心落实中央关于绿色发展思路，对长江经济带生态保护也更为重视。其他类型的官员交流对绿色发展影响不显著，可能因为工作系统转换、绿色发展成效周期长等，致使绿色绩效短期内得不到印证。

为探讨长江经济带带内官员交流对绿色发展的影响效应，本文以交流官员是否来源于长江经济带带内，对横向交流官员做进一步细化，分为带内交流和带外交流，同时将垂直交流的官员分为来自中央和省直属单位，引入虚拟变量C1～C5。处理方式同上，用(1,0,0,0,0),(0,1,0,0,0),(0,0,1,0,0),(0,0,0,1,0),(0,0,0,0,1), (0,0,0,0,0)分别表示官员来源于中央，来源于省直属单位，来源于长江经济带带内其他城市，来源于长江经济带带外其他城市，其他交流以及官员本地晋升六种情况。回归结果如表2模型(4)～(8)所示，来自长江经济带带内城市的官员对绿色发展的影响显著，而来自长江经济带带外城市官员对绿色发展影响不显著，表明长江经济带带内官员交流确实更有利于本区域绿色发展水平提升，验证了假设H2。

表2 基于交流官员类型和来源地的回归结果

续表2

(二)基于官员任期考察

本文引入官员任期(tenure)，考察其对绿色发展水平是否存在周期性影响。选取市长、市委书记在同一地区连续任职年份的整数，对长江经济带官员数据匹配计算官员任期。官员任期从上任时间到离任时间，当年记为1，逐年递增一个单位。当年任职不足一年但超过6个月记入该官员的任期，少于6个月则计入下一任官员任期。同时引入官员任期二次项(tenure2)。分别将市委书记和市长的任期数据代入回归模型中，发现市委书记任期与长江经济带绿色发展水平呈正相关关系，而市长任期与绿色发展水平呈非线性的“U”型关系，虽然市委书记和市长对绿色发展的影响不同，但都能证实本文的假设H3，即官员任期越长越利于地区的绿色发展。这种差异化的回归结果，究其原因是市长主要负责具体工作的执行，对节能环保事务肩负更直接的领导责任，上任初期在节能减排和污染治理等方面会增加投入，短期内合意产出下降导致绿色发展水平趋低，而随着官员任期时间推移，前期生态环保政策效应逐渐显现，辖区内绿色发展水平开始上升。市委书记大多经历过市长阶段负责环保工作的任务，对绿色发展更加重视也更加熟悉工作重点，故其任期对绿色发展呈现正相关关系。为进一步证实上述假说H3，本文考察绿色发展与核心解释变量官员异地交流和官员任期的交互项，结果如表3模型(3)所示，市委书记异地交流及其与任期的交互项都显著为正，表明交流后的市委书记的任期越长越有利于绿色水平的提升。

表3 基于官员任期及分样本的考察

(三)分样本考察

为了探究长江经济带上中下游官员异地交流对绿色发展影响情况，本文进行分样本回归。首先基于对长江经济带108个城市绿色发展水平的测算，发现长江经济带下游整体绿色发展水平最高，上游其次，中游最低，存在“中部塌陷”的风险。对分类后数据进行回归分析，得出结果如表3中模型(4)～(6)所示，表明上、中、下游官员带内交流对绿色发展水平的影响具有显著的区域差异性。下游官员交流都发生在绿色发展水平高的地方，短期内更容易获得绿色政绩，向上级传递可置信的能力信号更强，使地方官员面临绿色发展和任期内政绩最大化的矛盾较小，故官员异地交流对下游地区绿色发展影响不显著。绿色发展水平相对低的上游地区面临“绿水青山”与“金山银山”博弈路径依赖，外来官员先进的发展理念和管理措施更能推动本地绿色发展，官员交流对绿色发展的作用最显著且影响程度最大。中游地区回归结果与整体样本回归结果方向一致，但显著性降低，影响程度较弱。中游地区间产业重复建设，同质化和趋同化严重(陈芳 等，2020)，是“两山”转化压力最大区域，官员异地交流带来的制度红利还没有完全释放出来。

六、结论与讨论

在探讨我国官员异地交流模式绿色发展效应的基础上，本文进一步探索何种官员异地交流方式更有利于绿色发展。研究发现：官员异地交流有助于提高长江经济带内城市的绿色发展水平，而来自中央和长江经济带内的官员交流的环境效应更优；考察期内，官员任期与长江经济带绿色发展水平呈显著“U”型关系，任期越长越有利于绿色发展水平；上、中、下游官员带内交流对长江经济带绿色发展水平影响具有显著的区域差异性，上游呈现显著的正向作用。

研究启示：(1)强化地方主政官员异地交流的政策，在此基础上尝试探索长江经济带带内官员异地交流机制，寻求一种区域间行政壁垒和“锦标赛”竞争双重夹击下提升绿色发展水平新的行政管理体制。(2)创新完善官员任期内的生态绩效考核体系，以保障绿色发展政策实施的稳定性，有效避免政策不确定性和短视化带来绿色发展不持续性，适当延长官员任期，创新官员生态绩效周期阶段性考核，有针对性设计任前、任中、任后生态考核重点指标和方法，既有效遏制部分官员政绩冲动，又避免官员生态考核意愿低的问题。(3)加强上游地区与其他地区官员交流，释放制度红利；提高上游地区和中下游地区的关联程度，为流域内创新生态协同保护模式奠定关系基础。(4)省级政府制定绿色发展规划时要充分重视省内城市绿色发展异质性；城市差异化生态环境问题亟需差异化环境公共政策。