我国海洋塑料垃圾污染的治理困境及对策探析

高骏，黄耀文

（天津商业大学公共管理学院，天津 300134）

据《中国海洋生态环境状况公报》调查研究数据表明，在海洋垃圾中，塑料是最常见的原材料，所占海洋垃圾比例高达85.7%[1]，由此可见，海洋垃圾污染问题多指海洋塑料垃圾问题。我国的海洋塑料垃圾污染问题是一直以来亟需解决的环境问题，这种环境问题的出现与人们盲目地进行海洋开发且强度不断增大有着密切联系。2012年，人类命运共同体意识就在党的十八大报告中首次被提出和阐释。2013年，习近平总书记在莫斯科国际关系学院演讲上，向世界提出“人类命运共同体”理念[2]。2017年，习近平总书记在十九大报告中提出坚持和平发展道路，推动构建人类命运共同体的理念。2019年，习总书记又对关于构建海洋命运共同体进行了一系列重要论述，提出我国高度重视海洋生态文明建设，持续加强海洋环境污染防治，保护海洋生物多样性，实现海洋资源有序开发利用，为子孙后代留下一片碧海蓝天等重要内容[3]。当今世界是海洋的世界，为了国家的长远发展，有必要对海洋环境问题深入关注。我国对有关海洋塑料垃圾问题的关注与一些发达国家比较相对较晚，由于治理体系尚未成熟、污染在全球范围内的逐步扩散以及各参与主体的利益不均的问题依旧存在，许多工作仍需进一步完善落实，此外，全球层面的合作治理方式仍需努力，以便更好地对海洋环境进行治理，推动海洋命运共同体的构建。

1 海洋塑料垃圾简介

联合国环境规划署对于海洋垃圾的定义为：“海洋和海岸环境中具有持久性的、人造的或经加工的固体废弃物”[1]。我国沿用其对海洋垃圾的定义，并特别指出海洋垃圾是包括海岸、海滩上的遗弃物，由自然原因流入海洋的以及海上航行船只产生的废弃物。

根据分布位置，海洋塑料垃圾可以分为三大类：一是海岸垃圾，以塑料袋、快餐盒为主；二是漂浮垃圾，主要是指塑料瓶、海上浮标等物品；三是海底垃圾，主要有塑料袋、渔网等[1]。海洋塑料垃圾一般多分布于海岸处，近些年来随着人们的不正当开发，在海面和海底也可以发现海洋塑料垃圾的存在。塑料本身就具有难以降解、易漂浮、毒害性强的特性，因此，海洋塑料垃圾很容易就会遍布各地，治理过程十分困难，且造成的危害性极大。

2 我国海洋塑料垃圾治理现状

2.1 我国海洋塑料垃圾污染状况

根据《联合国海洋法公约》的规定，我国主张管辖的海域面积约为300 万km2，这其中包括了内海、领海、毗连区、专属经济区和大陆架。

我国海域周边沿海城市人口居多，海岸线绵长，海域内含有我国的许多重要港口，航运活动十分频繁。正是由于我国沿海海域人口基数大，人们有意无意地丢弃饮料瓶等塑料垃圾的行为导致了大量陆源垃圾不断进入海洋，加之频繁的航运活动、船员对垃圾的处理不当以及来往船只排泄的废弃物形成的海源垃圾，我国海域塑料垃圾污染日益严重，使得我国海域环境容量难以为继。从调查信息得知，我国海洋漂浮垃圾主要都是塑料类、聚乙烯、聚苯乙烯泡沫，数量多且密度很大，对我国海洋环境造成了严重危害，对海洋生态系统造成了破坏，且对邻国及邻海也造成了一定影响。

2.2 当前我国海洋塑料垃圾污染治理情况

海洋垃圾污染的治理问题始终备受我国的关注。中国作为较早认识到塑料垃圾污染的国家之一，已经组织开展了大量的科学研究、污染监测与防治[4]。对海洋污染的监测与防治的人力和资金投入都十分巨大，防治形势一直以来都很严峻。

我国针对海洋环境的治理在政策制定、条例颁布方面一直进行着不断的努力，见表1。这些政策的实施在控制塑料垃圾产量和减少塑料垃圾入海方面起到了一定程度上的作用。

表1 我国海洋垃圾和塑料垃圾污染治理相关政策、法规

为了贯彻习近平总书记提出的“发展海洋经济，绝不能以牺牲海洋生态环境为代价，不能走先污染后治理的路子，一定要坚持开发与保护并举，全面促进海洋经济可持续发展”的方针，我国政府在海洋塑料垃圾污染治理中一直扮演着多重角色，承担着多重责任，同时，为了提高治理效率，政府与企业、公众之间也进行了协同合作。除此之外，我国在海洋问题上还一直特别重视国际上的区域性合作，例如，中美签订了《中美海洋垃圾防治厦门-旧金山“姐妹城市”合作实施方案》、中加发表了《关于应对海洋垃圾和塑料的联合声明》等，由此可以看出我国在海洋问题的国际合作中扮演着重要角色并付出了很多努力。

3 我国海洋塑料垃圾治理存在的问题

3.1 碎片化治理导向模糊性责任

3.1.1 政府未能发挥主导作用，治理工作面临困境

在海洋塑料垃圾治理问题上，政府监管不力，未能发挥主导作用，在源头治理环节存在严重的失位，没有切实履行职责，导致塑料垃圾没有实现源头减量，增大了塑料垃圾流入海洋的概率，不利于治理的开展。另外，政府资金投入较少，导致专业人员补贴减少以及配套设施得不到及时维护，给治理工作带来了困难。

3.1.2 企业盲目追求经济利益，环境污染日益严重

与海洋塑料垃圾污染相关的企业主要是以沿海的企业及以塑料制品为主的企业，目前，这些企业大多还是片面地以经济效益为主，社会责任感较低，未能把海洋环境利益与自身的利益结合起来，在盲目生产时忽视了环境污染的严重性，导致了海洋塑料垃圾污染的出现。沿海企业生产的废弃物排放，以及塑料制品的随意丢弃、塑料制品企业产量的日益提升，都加大了塑料垃圾流入海洋的几率。

3.1.3 公众主人翁意识薄弱，协同工作难以推进

首先，海洋塑料垃圾污染问题已是国际热点问题，在公众眼中，他们普遍认为这一议题是国家和社会的任务，与自身无关，不需要参与其中。其次，公众形成了自身能力不足、无法参与国家大事的固化印象，自认为不论国家的大事小事都无法参与其中。再次，一些公众有着想要参与的想法，但由于参与渠道较少、参与方式单一、信息不对称等原因降低了他们参与的积极性。

3.2 海洋环境污染防治在法律层面亟需完善

3.2.1 立法体系不健全，塑料管控受到阻碍

我国当前还没有专门针对海洋塑料垃圾污染治理方面的相关立法。近些年来我国一直在完善与塑料垃圾方面相关的法律法规，但是塑料制品的使用遍布人们生活的方方面面，塑料管控问题一直面临困境。在1995年，我国就颁布了《中华人民共和国固体废物污染防治法》，2007年国务院颁发了“限塑令”，在重点城市推行了试点工作，但是这些法规与禁令起到的效果并没有那么理想，并且执行起来很是困难。不管是在国家还是地方层面，我国海洋塑料垃圾法律制度的相关立法还不健全，法律体系仍待完善。

3.2.2 专门立法缺失，法律执行缺乏保障

纵观我国出台的这些有关塑料垃圾的法律法规，可以看出现行立法存在着很多不足之处：首先，相关规定过于抽象，多为原则性规定，惩罚措施少，不易执行；其次政府部门职责划分不清，监管责任难以落实[5]。除此之外，许多法律法规的制定还损害了多元主体的切身利益，国家无法承担起这种损失，法规执行起来很是困难。完善塑料垃圾、海洋塑料垃圾污染治理的法律法规，任重而道远。

3.3 国际合作中工作开展效率较低

3.3.1 国际公约建设不足，国际合作难以推进

公约建设不足在海洋塑料垃圾治理中突出体现为硬法建设的滞后，软法在应对海洋塑料垃圾污染的全球努力中占主导地位[6]。在国际法律框架下，出台的《斯德哥尔摩公约》、《巴塞尔公约》、《联合国海洋法公约》等，都涉及了海洋塑料垃圾问题，尽管这些公约对海洋塑料垃圾进行了严格要求，但由于其管理作用不直接，效果尤为受限。

3.2.2 各国相互推诿责任，治理呈现碎片化

由于我国地处公认的塑料垃圾污染的热点地区：亚太地区，在进行海洋塑料垃圾治理时，部分周边国家盲目发展经济，并不重视海洋环境的保护，合作治理难度很大；一些距离较远的发达国家都从自身利益出发，他们更加重视的多为自己国家毗邻海域的塑料垃圾污染治理，海洋命运共同体意识较差，对国际合作治理并不能起到实质性的帮助。除此之外，各国在治理方面的政策也不尽相同，很难达成共识，进而产生了政策分歧，最后形成了治理的碎片化局面，削弱了国际合作治理的合力，阻碍了海洋塑料垃圾的治理进程。

4 我国海洋塑料垃圾治理的对策探析及展望

4.1 构建政府、企业、公众共同参与的治理体系

党的十九大报告中提出，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，为海洋垃圾治理明确了方向。

4.1.1 转变政府角色定位，发挥主导作用

政府应发挥治理中的主导作用，在治理进程中进行正确的引导，科学制定关于海洋塑料垃圾的监管方案，提高监管效能，认真履行职责，严禁缺位、失位情况的出现，大力提高治理能力。面对资金不足问题，政府应该把海洋塑料垃圾治理问题设为优先议题，寻求环保组织等多元渠道对海洋塑料垃圾治理资金支持与援助，避免配套设施得不到及时维护、缩减人工成本等情况的发生，及时对海洋工作人员提供资金补贴，同时升级监测设备，更好地进行海洋塑料垃圾污染的治理。

4.1.2 严控企业准入条件，增强社会责任感

首先，出台硬性治理政策、建立规章制度来约束企业的盲目生产及随意丢弃行为，采取有效措施让企业参与到海洋塑料垃圾污染之中。其次，可以通过市场机制来间接地增强企业的社会责任感，严格要求企业对产品的生产、包装、处置运输等方面可能带来的塑料污染进行统计，将统计数据作为海洋环境保护的依据，一系列工作完成后方可使企业产品进入市场[6]。最后，强化企业的责任意识，让企业自觉地把自身的利益与海洋环境利益结合起来，积极配合政府落实海洋环保政策，减少向海洋排放的塑料垃圾量。

4.1.3 拓宽公众参与渠道，提高参与的积极性

公众作为治理力量的一份子，应主动参与治理过程，发挥公众的监督作用并积极建言献策。首先，政府应该加大信息公开程度，让公众能够及时了解治理的进程及内容，调动公众参与的积极性。其次，应开放网络等多种形式的平台，让公众可以通过多元渠道参与到治理中来，大胆提出自己的想法，营造良好的交流氛围。最后，通过媒体形式对公众进行宣传教育，保证公众的知情权，转变公众的思想，加强公众的环保意识，养成良好的正确投放垃圾的好习惯，提高公众参与的积极性。

4.2 加快立法建设，进行针对性立法

4.2.1 健全立法体系，完善法律法规

健全立法体系是个循序渐进的过程，只对过去的陈文旧法进行修补是远远不够的。从中央立法层面上讲，在《环境保护法》的法律框架下，增加并强调政府部门对塑料垃圾污染行为应负有监管职责的内容，增加企业参与防治塑料垃圾污染责任与义务的规定，同时可以适当地明确并增加有关海洋塑料垃圾污染的法律法规。从地方立法层面上讲，要统一各地的立法标准，对各类有关塑料垃圾的法规进行详细规定；另外，对于公众在环境保护方面的责任与义务要明确化，不当行为的处罚等相关规定也可酌情增加，形成高效、完善、多样化的自上而下的立法体系，减少塑料管控方面的阻碍。

4.2.2 进行专门立法，提供法律保障

首先，根据我国环境保护的基本法《环境保护法》为海洋塑料垃圾污染防治提供的基础的法律框架进行具有针对性的建章立法，对可能造成海洋塑料垃圾污染的一切相关活动做出严格明令规定，避免污染状况的进一步升级。其次，吸取过往教训，减少抽象条文规定的出现，遵循易执行、惩罚性强的原则。最后，立法完成后，监管部门要严格履行职责，加大监管力度，全力做到令行禁止，严禁法律成为一纸空文，形同虚设。

4.3 加强国际合作与协调，贡献中国智慧

4.3.1 积极参与和推动国际法律规制的完善

当前海洋塑料垃圾国际合作治理面临的困境亟需推动相关国际立法以及各国的遵守来破解。在构建海洋命运共同体理念下，我国应积极参与和推动这些法律规则的完善[7]。我国曾参与了《巴塞尔公约》的起草和通过，作为大多数关于海洋塑料垃圾污染规制的国际公约的缔约方，也曾参与了多个软法的出台。我国还要继续积极参与海洋塑料垃圾的国际立法，力争增加具有中国智慧的限制海洋塑料垃圾的条款，增强硬法的约束力，实现软法硬法的统一，展现负责任大国的形象，进一步发挥在国际合作中的影响力。

4.3.2 树立海洋命运共同体意识，减少责任推诿

国际间的合作动力应来自于海洋塑料垃圾污染所带来的威胁，而不是来自于各国自身的利益。海洋将世界各个地方紧密联系在了一起，同为一个命运共同体，只要一方出现了一点小问题，那么整体都会受到不同程度上的影响。

海洋塑料垃圾的区域合作不是一种负和博弈，各国应该强化合作意识，全力实现多方位的信息互通，增强对海洋命运共同体的认同感和责任感[8]。此外，我国还要努力推进海洋生态文明建设，树立海洋命运共同体意识，探索“全球协力的海洋污染共防共治体系”[9]，只有这样，合作治理才会取得成效。