基于模糊评价模型的青海草原生态保护补助奖励政策实施绩效评价

郭 婧

(青海省社会科学院 生态环境研究所，青海 西宁 810000)

草地作为地球上最重要的陆地生态系统，不仅具有重要的调节功能，还提供着调节气候、涵养水源、保持水土、维持生物多样性等生态系统服务，在我国生态文明建设和社会经济发展中具有重要的战略地位[1，2]。为保障国家生态安全，促进牧区牧业发展和牧民增收，2011年12月，农业部和财政部共同印发了《中央财政草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法》，主要用于补助草原禁牧、休牧和草畜平衡奖励，目标是保护草原生态、保障牛羊肉等特色畜产品供给、促进牧民增收。2015年底，财政部与农业部共同发布了《新一轮草原生态保护补助奖励政策实施指导意见(2016～2020年)》，标志着我国第二轮草原生态补奖政策开始施行。目前，第二轮草原生态补奖政策已结束，对该政策的实施情况进行绩效评价，以便为进一步完善补奖机制提供借鉴。鉴于此，本文以青海省作为研究区，基于农牧户调查数据，建立指标体系，运用模糊评价模型对实施效果进行客观评价、综合评价并提出相应的对策。

1 草原补奖政策落实情况

青海省新一轮草原补奖政策涉及草原牧区6州2市42个县(市、区、行委)的21.54万牧户、79.97万人、3 160×104hm2可利用天然草原，补奖资金共计241 323万元。通过新一轮草原补奖政策的实施，继续对1 633×104hm2天然草原实施禁牧补助，对1 527×104hm2草原实施草畜平衡奖励。草原生态补奖政策的落实，不仅促进了畜牧业生产经营方式的转变，也使草原生态环境得到改善。例如，2017年海东市退化草原治理率达到6.5%，草原综合植被盖度达到51.8%；天然草原鲜草产量2 876.86 kg/hm2，可食鲜草产量2 324.5 kg/hm2；草群平均高度为14.71 cm，比上一年提高了33.48%。补奖政策实施后，海西州禁牧区、草畜平衡区的草原植被逐步得到改良。与2016年相比，平均产草量增幅达到24%。2017年海南州牧草种植基地面积达到2.08×104hm2，同时实施退牧还草建设围栏5.67×104hm2，划区轮牧3×104hm2，草原改良0.13×104hm2、毒害草防治0.13×104hm2，黑土滩治理0.98×104hm2等项目。

西宁市、海东市、海北州和果洛州均完成草地上图，完善了草原承包经营权确权确地工作。增加聘用草原生态管护员人数(西宁市115名，海东市222名，海北州715名，海西州2 433名，黄南州2 895名，果洛州6 023名，玉树州13 563名)，加强对草原的保护和管理工作。此外，全面推行绩效考核管理制度，划定并严格保护基本草原，加强草原生态环境保护，促进草牧业发展方式加快转变，提升了高原特色畜产品供给水平，不断完善后续产业配套政策，拓宽牧民增收渠道，提高收入水平，实现生态良好、生产发展、人与自然和谐，推动全省牧区社会经济持续发展。

2 研究方法与数据来源

2.1 研究方法

2.1.1 模糊评价模型

1. 基本原理

所谓模糊综合评价，就是应用模糊变换原理和最大隶属原则，对多因素影响的事物或现象进行总的评价，其原理简述如下[3，4]：

设有两个论域： 因子集

U={u1，u2，…，un}(ui为评价因子)；评价集V={u1，u2，…，um}(νj为评价等级)。

对U中的每一个因子ui做单因子评价f(ui) ，则隶属函数f可以看作是从U～V的模糊映射，通过映射，可以推导出模糊矩阵R：

R=(rij)n×m，0≤rij≤1

(1)

式中：rij表示因子集U中因子ui对应评价集V中等级νj的隶属度。

若存在一个集合U上的模糊子集A={a1，a2，…，an}，A以向量表示，且有：

(2)

式中：ai为第i个因子的权重，则可确定U～V的模糊变换B，B为模糊合成结果：

B=A°R

(3)

记B={b1，b2，…，bm}，其中bj表示被评价事物或现象对应评价等级νj的隶属度。根据最大隶属原则，如果：

bjo=max{bj∶1≤j≤m}

(4)

则等级νj0就是最终评价结果对应的等级。

2．原始数据划分处理

在计算各指标隶属度时，需要将原始数据进行划分处理：一般函数分为虚拟二分类型、连续型和虚拟定性型等三种类型。虚拟二分类变量的指标值只存在“是”或“否”两种情况，例如，在实施方案是否制定时，xij=0表示 “未制定”，xij=1表示“已制定”。其隶属函数的形式为：

(5)

连续型变量的指标0值为连续值，例如禁牧草原面积比例。其隶属函数的形式为：

(6)

虚拟定性变量的指标值等距分布，通常为整数，且按照离总目标的实现程度进行有序排列。例如，农牧民对禁牧效果自我评价时，“1=没用；2=基本没用；3=有一点；4=有积极作用；5=很有积极作用”。其中，1最低，5最高。该值越大，则相应的μ(xij)值也越大，表示农牧民对禁牧效果评价越高。

(7)

(8)

(9)

(10)

2.1.2 评价指标体系与权重的确定 草原生态保护补奖政策是一项复杂的系统工程，进行科学合理的评价尤为关键。进行指标评价时，核心的就是关于指标权重的确定。本文采用德尔菲法确定权重，德尔菲法是一种主观、定性的方法，不仅可以用于预测领域，而且可以广泛应用于各种评价指标体系的建立和具体指标的确定过程。绩效评价指标体系主要由政策落实、草原生态、畜牧业生产、农牧民生活及其他5部分组成。具体绩效评价指标体系见表1。

表1 青海省草原生态保护补奖政策绩效评价指标体系

续表：

2.2 数据来源

本文所用数据选取青海省各市、州的典型(农)牧区。采用典型调查和抽样调查相结合的方法选择调查单位，调查采用问卷调查和实地访谈调查两种调查方式。具体的调研对象有农牧和科技局或草原工作站工作人员、乡(镇)基层干部、具体农牧户。农牧户调研，采取随机入户，问卷调查为主，随访了解为辅的调研方式，并通过走访县农牧和科技局、统计局，以查阅、获取相关统计资料，评价农牧民对政策的认知程度和满意度。2017年12月在青海省2市6州开展调研，数据主要来源于实地问卷调查，问卷涉及青海省16个县(市、区)(大通县、湟中区、化隆县、互助县、门源县、海晏县、德令哈市、格尔木市、河南县、泽库县、甘德县、玛沁县、兴海县、贵南县、玉树市、曲麻莱县)，共访问300户农牧户，获得有效问卷213份，有效率达71%。

3 结果与分析

3.1 评价结果

在确定边界值时，以牧户调研中样本牧户相应指标的最大值作为上边界值，下边界值设为0。虚拟二分类变量包括：拨付省级财政资金情况、实施方案制定情况、监管、处罚措施和处罚情况、有无禁牧措施、平衡区合理载畜量核定情况、平衡措施开展情况、围栏是否增加、专题培训是否开展、档案资料是否归类等指标，上边界值设为1，下边界值设为0。为保证在计算权重和横向比较时指标具有数学意义，虚拟二分类变量的数值用0.999近似替代1，用0.001近似替代0。虚拟定性变量包括：农牧民对禁牧效果自我评价、牧民对平衡效果自我评价、牧民对政策的认知度、牧民对政策的满意度、牧草质量、牧草产量、草原风沙、鼠虫害等指标，农牧民对禁牧效果自我评价包括“1=没用；2=基本没用；3=有一点；4=有积极作用；5=很有积极作用”，故上述指标的上边界值设为5，下边界值设为1。同理，牧民对政策的满意度上边界值设为5，下边界值设为1；牧民对平衡效果自我评价、牧民对政策的认知度、牧草质量、牧草产量、草原风沙、鼠虫害等指标的上边界值设为3，下边界值设为1。再根据公式(1)～(10)计算得出变量定义和青海省各指标模糊评价值，见表2。

表2 变量定义及模糊评价值

续表：

为了防止主观判断引起误差，增加指标评价的准确性，可以采用隶属度赋值方法确定评语集V={V1，V2，…，Vn}，基于青海省补奖政策绩效水平的实际情况，假设建立如下的评语集V={V1(非常好)，V2(较好)，V3(一般)，V4(较差)，V5(非常差)}，并赋予评语集各元素向量值V={0.9，0.7，0.5，0.3，0.1}，表示评语集各元素与草原补奖政策绩效水平数值大小的对应关系。

假设M值为定量评价草原生态补奖政策效益评价水平，根据如下公式计算得出M值：

M=E×VT

M=EVT=(0.427，0.356，0.104，0.099，0.010)(0.9，0.7，0.5，0.3，0.1)T=0.7162

计算得出0.7162∈(0.70，1]，由M值结合表3，可对青海省草原生态补奖政策绩效水平模糊评价模型得出效益评价结果为“非常好”的评价。

表3 M值与补奖政策绩效评价水平对照表

3.2 评价结果分析

从评价结果来看，草原生态补助奖励政策实施效果明显，农牧民生产生活水平有所提升，且对草原生态补奖政策的满意度高。这主要因为，草地面积越大，牧户得到的补奖额度越高，生计非农化水平越高，尤其牧民群众对草地资源的依赖度越低，故其满意度越高[3]。同时，农牧户对制度、政府等机构的信任有助于维持社会秩序和社会控制，表达和维护合作，从而会提高对草原生态补奖政策的满意度[4]。研究发现，农牧民对政策的了解程度是影响其实施效果和满意度的显著性因素[5]。

同时，通过调查和访谈可知，那些认为草原生态保护非常重要的农牧户，其对补奖政策的满意度也较高。被调查的农牧户中认为自己较为了解草补政策占比达84.6%，认为自己基本了解，但了解不够全面和深入的占比为15.3%。此外，草地资源也多集中在少数民族聚居地(如海西州、海北州)，草资源的发展状况对当地经济和文化有着重要的影响。补奖政策的实施对于鼓励农牧民就业，加大各民族之间的联系，提高农牧民的生活水平和社会稳定做出了积极的贡献[6]。

4 对策建议

4.1 建立草原生态保护补奖长效机制

草地生态保护和建设是一个长期工程，其效益的发挥具有滞后性。目前，草原生态补奖机制初步规定的验收期为5年，5年之后已经取得的草原保护和治理成果能否保留与巩固，到期后牧民如何解决后期生计等问题是补奖政策实施所面临的最大问题之一。对农牧民发放生态补奖资金虽然能在短时间内发挥明显作用，但一旦补奖资金停止发放，牧民生活来源就会失去保障，这在一定程度上会直接影响牧民保护草原生态环境的积极性及对政策的实施效果和满意程度[7]。因此，应该延长生态补奖政策的实施时间和期限，建立草原生态保护补奖长效机制。此外，青海的草原牧区(如三江源区、祁连山区等)是我国最重要的水源涵养地和生态安全屏障，而高寒牧区自然环境恶劣，草地生态脆弱，破坏容易治理难，恢复周期长。针对涉及三江源地区的果洛州、玉树州等地，需要进一步完善草原生态恢复评估体系。以评估结果为依据，及时调整补奖政策，形成稳定和健全的草原生态保护补偿长效机制。

4.2 进一步完善草原承包经营确权登记工作

草原承包经营确权登记工作前后持续了近20年时间，受不同时期的政策、技术条件等因素的限制，“证、表、地”不相符的现象仍然存在[8]。如牧户承包经营权证上的面积与地块上图面积相差很大、各县承包面积与第一、第二次草地资源调查面积均不相符等。在实施下一个补奖周期时，以确权登记的草原面积和牧户数量作为落实补奖政策的依据是当务之急，因此，需要使用3S、空间信息技术等，落实补奖机制和草原承包经营确权登记工作，还应该对草原产权制度进行改革，确保牧民利益的实现，提高农牧民保护草原生态环境的积极性。

4.3 制定后续产业发展配套政策，提升农牧区经济活力快速发展

随着农牧区人口的增加和合作社的成立，需要转移剩余劳动力，发展牧区的二、三产业，进而推动和繁荣社会经济和提升群众的生活水平[9]。建议制定扶持后续产业的相关配套政策和扶持力度。除了重点扶持有发展潜力、产业布局合理的畜产品初、精加工和运输配送业外，更要统筹规划牧区小城镇建设，依托资源和地域特点发展旅游、民族工艺品制作、土特产加工等产业，延伸产业链，拓展牧区收入渠道，促进牧民转产就业，降低草原人口压力。