种业育种创新保障我国食物安全的制约因素与突破思路*

崔 宁 波 兰 惠

一、引言

仓廪实，天下安。改革开放以来，我国在农业上取得的最大成绩就是成功地保障了14亿人口的吃饭问题，2021年我国粮食生产总量达13657亿斤，创造了“十八连丰”的历史成就。然而，在粮食产量再创新高的同时，粮食以及食物的进口量也创下历史新高，2021年中国进口粮食16453.9万吨，同比增加2527.3万吨，增长18.1%，占国内粮食总产量的24.1%。就其他食物种类而言，进口量增加较多的分别是油料、大豆、糖类、肉类和奶类。加入世界贸易组织20年间，中国谷物自给率始终保持在97%以上，但食物自给率已经从100%左右下降到目前的76%左右。究其原因，在全面建成小康社会的新发展阶段，仅仅实现粮食安全是不够的，国内现有农业资源禀赋和农产品生产难以满足居民健康生活对肉、蛋、奶、水果等食物均衡供给的需要，农业生产结构也难以满足居民食物消费结构升级的要求，保障我国食物安全还需在一定程度上依赖进口。与此同时，受新冠肺炎疫情持续蔓延和国际地缘政治局势不确定等因素的共同影响，国际经贸不稳定性加剧，国内食物安全也面临一定风险。

种业位于农业生产的源头，是关乎国家食物安全的基础性、战略性产业。在国际市场变幻莫测加之国内“人多地少”、资源紧张的现实情况下，通过推进种业高质量发展来保障我国食物安全不失为一条有效途径。而育种作为种业的核心，是品种改良和提质增效的重要手段，是实现种业跨越式高质量发展的突破口。近年来在一系列政策的推动和支持下，我国种业发展取得了明显成效，目前农产品的良种覆盖率达到96%，农作物自主选育品种面积占比超过95%，基本能够实现中国粮用中国种。但在现代生物科技迅猛发展以及国际种业竞争日趋激烈的形势下，我国种业育种创新和种业经营发展仍面临一些亟待解决的问题，比如创新人才储备不足，科研成果对市场的关注度不够，育种产业链条衔接不紧密等。尤其是世界新一轮科技革命的开展，更加凸显了我国种业育种创新能力与发达国家之间的差距。我国政府层面已充分认识到种业问题的重要性，出台了一系列相关文件。2021年7月9日，中央全面深化改革委员会第二十次会议审议通过《种业振兴行动方案》，提出要大力推进种业创新，强化育种联合攻关，加快突破一批重大新品种。国家发展改革委、农业农村部联合印发的《“十四五”现代种业提升工程建设规划》指出，在育种创新领域，要打造具有国际先进水平的基础性、前沿性研究和商业化育种体系，支持创新型种业企业发展。

如何突破核心育种创新技术，避免在核心育种技术上受制于人，降低食物供给对国际市场的依赖程度，是应对国际经贸不确定性带来的食物供给风险需要着重考虑的关键问题，也是依靠国内供给满足居民食物消费升级需求的治本之策。基于此，本文将种业育种创新的研究范围从粮食层面扩大到食物层面，在厘清育种创新与食物安全关系的基础上，分析现阶段我国育种创新面临的制约因素，并提出未来种业育种创新保障我国食物安全的突破思路，旨在为育种创新保障我国食物安全提供思路借鉴。

二、种业育种创新是保障我国食物安全的重要基石

食物安全问题不仅关乎着国家经济持续稳定发展，还关乎着社会稳定与繁荣。1996年，世界粮食首脑会议上将食物安全定义为“让所有人在任何时候都能在物质上和经济上获得充足的、安全的和有营养的食物，来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好”。随着经济社会的发展和科学技术的进步，受经济、政治和气候等多重因素的影响，国际食物政策研究所所长樊胜根指出，未来食物系统应当逐步涵盖高效高产、低碳、健康营养、韧性、可持续、包容性等方面内容，从而实现食物安全。对于现阶段的中国来说，居民生活水平不断提高，食物供给不能单单满足数量与质量的要求，还要通过改善食物供给结构和提供营养专用产品等途径，保障国民的营养摄入，同时要尽可能地减轻食物消费对资源环境的压力。另外，在国际经贸不稳定性加剧的情况下，维持食物贸易平衡，保障国内市场安全也成为食物安全需要重点关注的领域。因此，本文认为我国食物安全应包含数量安全、质量安全、营养安全、生态安全和市场安全五方面内容。种子是保障食物安全的要害，而育种创新作为农业生产最前端的环节，对于保障我国食物安全的各个方面有着不可替代的作用。

图1 种业育种创新对食物安全的作用关系

(一)种业育种创新是保障食物数量供给的基础根源

(二)种业育种创新是提高食物质量水平的关键选择

(三)种业育种创新是满足食物多样化营养需求的重要手段

(四)种业育种创新是发展生态可持续食物系统的有力途径

(五)种业育种创新是维持国家食物贸易平衡的可靠方式

三、种业育种创新保障我国食物安全的制约因素

当前，无论是从种业发展的时代背景，还是从市场需求、政策力度以及法律环境来看，种业发展均面临着前所未有的机遇。但由于种业发展还没有达到一个较高的水平，通过种业育种创新保障我国食物安全，还面临着一定的制约因素。整体来说，目前种业育种创新链条的上中下游联系不紧密，存在基础研究与育种应用断层的现象，使得构建育繁推一体化种业全产业链格局的速度缓慢。具体从育种创新的上中下游来看分别存在着如下问题。

图2 种业育种创新的制约因素

(一)上游基础研究水平不高，原始创新动力不足

育种创新的上游环节主要指品种的研发创新，目前我国种业基础研究水平与发达国家相比，仍存在差距，且研发主体缺乏原始创新动力。

第一，创新资源分配不均衡，企业育种研发主体地位不够突出。由于体制机制的原因，我国的育种创新研究以科研院所和高等院校为主，资金、人才等创新要素也多向这些单位流动，但在实际的研发环节中，企业作为育种创新的主体却往往缺少政府资金的支持，人才流通渠道也并不畅通，致使企业的实际创新成本较高。同时，目前多数种子企业呈现出“小”而“弱”的状况，受到规模与技术条件的限制，难以开展周期长、投入多、难度大、风险高的育种研发活动。

第三，创新激励机制不健全，原始创新缺乏动力。在企业与科研院所、高等院校的协作研究中，利益联结不够紧密，销售方占据大多数收益，研发方担心自身所创制的优良种质产权得不到保护，且所获利益与创新劳动不匹配，导致他们从事创新研究的意愿不强。并且，对于研发人员与研发单位来说，从事创新研究工作的投入巨大但收益较低，直接购买育成品种权是在短时间内获得收益的更快途径。激励机制不够健全，原始创新的动力不足，也是造成目前育种创新水平不高、种业竞争力不强的主要因素。

(二)中游产品创制规模较小，推广转化效率不高

育种创新的中游环节主要包括制种与推广转化，但现有的制种规模仍然较小，新品种的推广转化较为滞后。

第一，在制种基地的建设上，大多数区域试验站、制种基地受资金、土地等因素的制约，机械化作业程度较低，基础设施建设比较落后，难以抵御较大的自然风险，距离规模化、集约化、机械化、现代化育种与制种的发展目标仍有差距。同时，生产成本提高、经济效益下滑等导致部分地区制种基地面积萎缩，这极不利于制种基地的规模化与可持续发展，容易出现优良品种供应短缺的状况。

表1 2011—2020年小麦品种的审定、授权及推广数量

(三)下游品种市场竞争力弱，销售环境较为混乱

育种创新的下游环节主要集中在品种销售市场上，由于种子商品率或附加值的差异，一些国产品种与国外品种相比缺乏市场竞争力，同时整体销售环境对知识产权保护的力度不足，市场秩序较为混乱。

四、种业育种创新保障我国食物安全的突破思路

当前，我国种业育种创新层面依然存在短板，风险和隐患依旧突出。要切实提升种业育种创新保障我国食物安全的能力，必须立足种业发展实际，以农业供给侧结构性改革为指引，持续推进种业育种创新发展，紧密围绕核心技术攻关、生物育种产业化、创新体系重构三项核心任务，加速突破育种创新在上游、中游以及下游的制约因素，以打好种业“翻身仗”的勇气和信念，筑牢我国粮食安全的种业根基。

图3 种业育种创新保障食物安全的突破思路

(一)种业育种创新保障我国食物安全的核心任务

1.加紧育种创新核心技术攻关，着力破除种业发展的瓶颈卡点

“十四五”时期，种业是我国农业科技攻关的重中之重，面对内外部环境变化带来的双重压力与挑战，只有集中力量突破育种创新核心技术，追赶上世界新一轮育种科技革命的步伐，才能将种子牢牢攥在自己手里，掌握发展的主动权，避免在大国博弈中陷入被“卡脖子”的困境。为保障我国食物安全，育种创新核心技术攻关的方向要瞄准尖端前沿科技，努力在具有原创性和引领性的领域寻求突破，尤其是干细胞育种技术、基因编辑工具、合成生物技术、全基因组选择技术等前瞻性核心技术。对于大豆、玉米、生猪、种牛等对国外依赖程度相对较高的关键品种，必须持续推进联合攻关，尽快形成一批具有自主知识产权的突破性成果，实现种源自主可控。与此同时，要高度重视基础研究，鼓励原始创新，对此给予长期稳定的资金、技术等要素支持。此外，要积极培育科研人才，推动产学研深度融合，全面提升科研人员的专业素养，以期为育种创新不断注入活力。

2.推进生物育种产业化应用，助推种业“4.0时代”的跨越式发展

纵观种业的发展历程，可以将其划分为四个阶段：“1.0时代”是农家育种；“2.0时代”是杂交育种；“3.0时代”是分子育种，其中涉及分子标记、转基因、基因编辑育种等；现阶段世界种业正由“3.0时代”向“生物技术+人工智能+大数据信息技术”的“4.0时代”迈进，但我国种业仍处于“2.0时代”和“3.0时代”之间，滞后于发达国家。根据《生物育种产业专利导航研究报告》，我国生物育种专利申请量已位居世界首位，但生物育种产业化应用步伐相对缓慢，阻碍着向种业“4.0时代”的跨越。如今“一个基因一个产业”已经成为现实，为确保将我国生物育种研发优势转化为产业优势，亟须有序推进生物育种产业化应用，制定详细的发展规划与管理条例，特别要调动企业发展生物育种的积极性，畅通生物育种产业化应用的道路，力求实现种业“4.0时代”的跨越式发展，打好种业“翻身仗”。

3.加快育种创新体系重构，全方位提升种业国际竞争力

我国之所以会在世界种业市场中处于弱势地位，究其原因在于种业的国际竞争力不强。育种创新体系是集基础研究、品种创制、示范推广、成果评价、产业应用等于一体的种业综合实力的体现，在很大程度上影响着种业的国际竞争力。种业现阶段的发展要务是构建以市场需求为导向，以企业为主体，产学研深度融合的商业化育种创新体系，并辅之以科学合理的成果评价制度。其要义是由市场决定育种创新方向，明确企业与科研院所、高校的定位与分工，以企业资助、知识产权入股、校企联合培养等形式推动产学研深度融合，将成果评价标准与市场需求紧密结合。通过重构育种创新体系，达到全方位提升育种创新能力、增强种业国际竞争力的目的。

(二)种业育种创新保障我国食物安全的具体路径

1.提升上游基础研究水平，激发原始创新动力

第一，在育种创新要素配置上，要积极破除要素流动障碍，完善创新要素配置机制。要在保证对科研院所与高校投入的基础上，更加注重对于企业的投入，降低各类主体的创新成本，弱化其发展育种创新的难度。同时要打破区域、部门、单位等壁垒，破除资金、人才、数据、技术等要素流动的障碍，降低要素流动的制度性成本，推动各要素实现跨区域、跨部门、跨层次共享，形成高水平开放型的要素配置机制。

第三，激发原始创新动力。建立企业与研发机构、高等院校的利益联结机制，加深合作程度。鼓励企业股份结构多元化，引导科研单位将重要科研成果作价入股到企业。在企业与研发机构、高等院校联合攻关的过程中，探索建立知识产权量化入股等多种形式的合作机制，鼓励科研人员或技术团队以科研成果量化出资，参与收益分配，或者依据各方投入的资金、技术、人才等重要创新要素对最终成果的贡献大小，划分投入与收益，形成按生产要素投入比例进行分配的收益共享机制。由于从事育种创新研究的投入大、周期长，企业在开展育种创新研究工作时往往需要大量资金支持。为减轻育种企业的工作难度，鼓励金融机构设立专门面向种子企业的贷款融资产品，适当放宽抵押条件，积极为企业提供贷款贴息、科技保险补贴等服务。

2.适度扩大中游产品创制规模，提高推广转化效率

第一，给予制种环节重点支持。鼓励有能力的制种大户或种子企业以扩大制种规模为目的进行土地流转，引导更多土地用于制种，打造集中连片的制种基地，实现其规模化与集约化发展。采取财政补贴、以奖代补等形式，对农田水利基础设施的建设或制种加工设备的购置进行扶持，以提高制种基地的基础设施建设水平并降低制种的生产成本，助力标准化与机械化的实现。促进农业保险对制种生产的全覆盖，充分发挥农业保险对于提升抵御自然灾害风险的能力，减少自然灾害对制种收入的影响，稳定制种收益。

第二，大力培育育繁推一体化企业。育繁推一体化企业不仅是制种生产的重要主体，也是统筹制种与推广的关键一环。鼓励综合实力较强的企业与优势科研机构进行资源整合，通过参股、并购等形式进入种子生产领域，提高智能装备水平，使制种生产向标准化、机械化的方向发展。在企业内部构建推广与服务体系，健全营销网络，满足从育种到推广的全程需求，以企业自身的力量畅通推广渠道，使育种创新链条的上中下游紧密衔接。

第三，优化以市场需求为导向的推广转化模式。考虑到现阶段国家与居民对食物数量、质量、营养、生态等方面的需求，推广标准应更加注重新品种在质量水平、营养成分、绿色生产等方面的属性，避免以高产作为单一衡量指标。要改良科研体系，打破科研体系与推广转化体系之间的壁垒，育种创新课题的选取应当立足国家与居民的现实需要，力求解决育种创新面临的现实问题。并且要通过改革相应的成果评价机制来促进推广模式的转变，提高科研成果的市场转化能力。成果评价标准也要避免论文导向、数量导向，应关注育种理论、方法及技术的创新性，充分考量课题的实际应用价值，将育种科研成果与市场紧密相连，着重考察新品种、专利等科研成果的市场转化能力，以此提升推广转化效率。

3.增强下游产品市场竞争力，改善育种创新的外部环境

第二，加快政府管理部门职能转变，进一步提升治理能力。明确政府管理部门的职能定位在于把控育种创新的战略方向、统筹规划布局、监督政策执行、管理行业规范等。科技管理部门要及时掌握育种创新领域的前沿动态，依据自身条件合理制定目标任务，进行前瞻性的部署。开展针对育种创新政策落地实施的动态跟踪监管，制定相应的评判标准，落实责任制度。严格监督行业行为规范，打击各类扰乱市场秩序的行为，消除科研人员的后顾之忧。

第三，强化知识产权保护力度，规范品种管理。完善知识产权保护的法律法规，明确规定育种知识产权的所有权、使用权与处置权，切实保护育种过程中研发者、生产者、经营者和使用者的合法权益，避免产生知识产权纠纷。依法查处和打击假冒伪劣、套牌剽窃等侵权行为，以及未审先推、无证生产等违法行为，坚决保护创新主体的利益。开展法律宣传活动，组织相关人员向农户宣传讲解有关种业知识产权保护的法律知识，提高农民的认知水平，在保护农民合法权益的同时，避免违法行为的发生。