治理视角下城市更新主体博弈与协同路径研究

吴 平(上海楷林楼宇科技研究院， 上海 200011）

城市更新是贯穿我国城市建设与城市治理的重要政策议题[1]。目前，我国常住人口城镇化率已超过 60%，城镇化开始进入快速发展的中后期。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》明确强调“加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升”[2]。2021 年，“城市更新”被首次写入政府工作报告。城市更新是“城市系统”自身不断完善的一种方式，具体包含 2 方面内容，一是“硬性”的物质（基础设施、建筑物等）改造，二是各类“软性”要素（文化、视觉环境乃至人们心理认同）更新。城市更新治理作为城市发展的新理念，是解决目前城市更新活动中一系列主体矛盾的途径，它强调多元主体共同参与决策过程、多方力量的治理关系以及在城市更新中产生的效应，通过平衡各种利益主体的关系，进一步完善城市更新的目标、决策机制、实施过程和社会影响，最终实现城市的可持续发展。目前，学术界对城市更新治理主体的研究形成以下几种治理模式：一元结构论（政府主导）、二元结构论（政府、市场）[3]、三元结构论[4]（政府、企业、社会），四元结构论[5]（政府、非政府组织、私人企业和社会公众），以及多中心治理理论[6]（包括政府在内的治理网络体系）等。无论是哪种模式，城市更新博弈参与人的多元化、复杂化已成为新趋势。

深圳是我国城市更新的先锋城市，是市场化城市更新模式的典型代表，其具有最完善的城市更新政策体系，也形成了更加面向实施层面的城市规划和技术标准。基于此，本文通过对深圳城市更新各参与主体治理理念和角色转变的研究，探讨了面向协同治理、实现共享共治大都市城市更新的治理模式，这也是“十四五”时期我国加快推进以人为核心的新型城镇化的必然战略选择，研究为协调大都市城市更新中不同治理主体间的关系，指导大都市区城市更新的可持续发展提供了新视角，具有一定的理论和现实意义。

1 深圳城市更新的发展脉络

当前，我国城市更新比较活跃的地区主要集中在东部沿海城市，特别是珠三角地区，因其受制于土地紧缺和早期产业导入带来的高速城市建设，是我国比较早进入城市更新阶段的区域。深广佛等市的城市更新工作也从工程项目为主导转向制度的构建，逐步建立起规范各参与主体的法规规章体系，形成了具有属地特色的城市更新治理结构[7]。深圳在 2000 年正式拉开城市更新帷幕，其间随着参与主体力量交替演变，城市更新模式不断改变，早期以政府为主导的开发模式，逐步在向政府、市场主体、权利主体等多元主体参与演变。2020 年 12 月 30 日，《深圳经济特区城市更新条例》（以下简称《更新条例》）正式发布，是我国第一部城市更新立法，标志着我国城市更新正式进入法制时期。在更新形式上，深圳目前形成了综合治理和拆除重建 2 种城市更新形式，其中市场主导下的拆除重建成为深圳主流城市更新形式。深圳城市更新发展脉络如图 1 所示。

图 1 深圳城市更新发展脉络

2 城市更新主体角色界定与权益主张

根据《更新条例》，城市更新应当遵循政府统筹、规划引领、公益优先、节约集约、市场运作、公众参与的原则，其实施主体主要包括物业权利人、市场主体、政府，或由其合作实施。因此，政府、市场主体（房地产开发企业）、权利主体（村民、村集体或者代表其利益的经营公司）构成了深圳城市更新中的 3 大主要治理主体，除此之外，社会群体（非政府组织、专家、公众、媒体等）作为深圳城市更新治理主体的重要补充，成为城市更新治理的第 4 大主体。城市更新的核心在于各治理主体的利益再分配，更新主体的博弈过程即是空间资源实现“最佳用途”再次配置，也是围绕空间的各种权利的再次配置[7]。多元主体利益关系权利模型如图 2 所示。

图 2 多元主体利益关系权利模型

2.1 政府：从“政府引导”走向“政府统筹”

政府一直以来是深圳市城市更新最重要的治理主体之一，但是在不同阶段，政府所发挥的作用则有所差异。2009 年颁布的《深圳城市更新办法》，率先明确了“政府引导、市场运作”的更新机制，如市场主导城市更新单元划定并编制单元规划，同时可覆盖政府主导的法定图则、政府主导的协商式规划等。随着深圳城市更新的推进，这种“弱政府引导、强市场主导”模式也暴露了诸多问题，如在小型城市更新单元中占有较大公共利益用地落实困难、开发边界的不闭合导致连片开发难度加大等，市场主体追求经济利益使得市场力量在公共利益方面实现难度较大等。基于此，2015 年，深圳“十三五”规划提出了市场主导与政府调控发展平衡的思路，政府角色从“积极不干预”转向“积极调控”。2020 年《更新条例》则更进一步明确了政府的职责，确定了“政府统筹、市场运作”的基本原则，政府的行政主导作用进一步提升。政府以片区统筹规划为契机，重点在利益统筹、空间统筹、实施统筹 3 大方面实现刚性管控与弹性优化相结合的顶层设计机制。同时明确“市级（市政府、市城市更新部门）—区级（各区政府、区城市更新部门）—街道办”的 3 级政府实施主体。在政策上建立起“法规—政策—技术标准—操作” 4 个层面的城市更新政策法规体系，并常态化地针对出现的问题出台“打补丁”政策，促进了城市更新的有序进行。

2.2 市场主体：从“单求盈利”走向“兼顾公益”

市场主体是深圳城市更新的重要参与者，主要是指具备房地产开发资质的企业。企业在城市更新中虽体现出缺乏公益性的特点，但也发挥了积极的作用。一是开发商具有资金优势，能够对政府公共部门投资起到有力的补充；二来开发商具有运营优势，保障城市更新项目开发后的持久运营。政府的政策约束，倒逼开发商在城市更新中必须考虑公共利益，实现由“单求盈利”向“兼顾公益”转变。随着政府机制作用的加强，这种被动式的公共利益属性将不断增强，如一直以来深圳城市更新捆绑人才住房、保障性住房的配建比例，特别是《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》出台后，城市更新项目中人才住房、保障性住房配建比例在大幅度提高：15%～20% 的商务公寓建成后移交政府，作为人才公寓。总之，市场主体作为深圳城市更新的主要实施者，在平衡经济利益与公共利益中，应积极与政府的政策体系接轨。

2.3 权利主体：从“权益补偿”走向“深度参与”

权利主体即物业权利所有人，主要包含村民、村集体企业或者代表其利益的经营公司等，是城市更新直接的利益相关者。在我国，由于物业权利人具有利益分散化的特点，其作为主动或者被动参与者，在更新中往往充当了“虚位主体”的角色。物业权利人诉求得不到满足是阻碍城市更新进度的重要原因之一。早期深圳的城市更新，权力主体则更关注自身权益补偿，城市更新的门槛也相对较低，随着 《更新条例》颁布，则进一步强化了物业权利主体参与机制，要求在城市更新过程中，畅通利益相关人及公众的意见表达渠道，保障其在城市更新政策制定、计划规划编制、实施主体确认等环节以及对搬迁补偿方案等事项的知情权、参与权和监督权。同时，深圳城市更新意愿征集门槛和公开选择市场主体比例实行双 95%，这将城市更新的主动权更大程度地与物业权利人挂钩，物业权利人参与利益再分配的程度也在不断增大。由于物业权利主体对城市更新市场主体选择和更新进程都具有话语权，在深度参与城市更新过程中，物业权利主体的作用也将不断增强。

2.4 社会群体：从“技术理性”走向“多元参与”

城市更新治理的社会主体主要是指除了政府、市场和权利主体之外的其他参与治理的主体，非政府组织、公众、各类媒体等对深圳市城市更新建设均产生了积极作用。当代更新社会群体的角色从单纯的基于“技术理性”的“技术专家”衍变为“利益的代理人”与“空间资源设定和利益分配的协调者”等更加复杂的角色[8]。目前，参与深圳城市更新的非政府组织主要为深圳市城市更新开发企业协会，这是全国第一家城市更新行业协会。其参与城市更新的方式也日趋多样化，非政府组织和专家等通过行业协会、论坛等多种形式参与城市更新，并表达自身专业意见。同时，专家为深圳全市城市更新政策、规划等顶层设计建言献策，在城市更新规划评审阶段把握规划方向的准确性，也间接影响整个城市更新进程。除此之外，公众作为城市更新积极和消极的被影响者，主要受到周边区域拆迁活动的影响，在一定程度上对城市更新活动具有监督作用。媒体在深圳市城市更新中则主要发挥了信息传递、舆论监督、引导舆论、教育的重要功能，且这种功能在随着媒体技术的不断发展而增强。

3 城市更新利益主体的互动关系

城市更新其实就是政府、市场主体、权利主体、社会群体等反复博弈、协商和平衡的过程。政府作为深圳城市更新的权力主体，通过政策、规划等制度手段，从引导逐步走向统筹。市场主体作为深圳城市更新的主要参与者，通过投资付出获得经济收益，同时在政府倒逼下兼顾公益。权利主体则是物业权力所有者，在追求个人经济利益的过程中，从单纯的“权益补偿”逐步向“深度参与”转变。非政府组织（NGO）、专家等社会群体在深圳城市更新阶段均发挥其建言献策和舆论导向的作用，间接影响整个城市更新进程。总之，深圳城市更新，从“无为而治不乱”的市场化到“市场化＋政府统筹”双轮驱动，这 4 大治理主体在不同阶段发挥的作用也不尽相同，最终形成了多元主体共治的模式。这是在坚持政府统筹的前提下，不断优化城市更新体制机制、契合市场变化、完善更新改造实施方式和不断演进程序，也是不断趋于指力平衡的过程。多元主体权益平衡模型如图 3 所示。

图 3 多元主体权益平衡模型

图 4 城市更新空间规划衔接体系

4 城市更新主体利益整合与协同策略

4.1 目标策略：形成共建共享的城市更新目标

城市更新主体博弈的首要核心即是利益再分配，而造成利益冲突的原因在于各自主体目标追求的不一致性，因此，形成共有目标是消除利益冲突的重要路径之一，也是驱动各主体行动一致的主要动力。根据不同城市更新治理主体的价值驱动，深圳城市更新应当形成以平衡目标为导向的治理体系，其特点可以归纳为 5 个方面：体现社会公平，平衡业主个体利益，优化城市产业结构，完善城市功能，改善人居环境。

4.2 组织策略：建设多方共治的参与机制

城市更新作为一项带有公共政策属性的集体行动，政府始终在其中占据着重要的地位。积极强化市场主体和政府、权利主体之间的对话机制。开发商则需要在遵守政策和规章制度的前提下，提升自身的社会责任感和意识。物业权力主体在积极表达自己意愿前提下，通过多种手段加强与其他治理主体的沟通效果，减少可能的社会冲突。建立互动开放的城市更新公众参与制度和土地整备利害关系人参与机制，将公众参与贯穿于城市更新全过程。充分保障和尊重土地整备当事人表达意见的权利，建立当事人参与机制，确保其申诉和救济渠道畅通，让土地整备利害关系人参与土地整备利益的协调与平衡；使城市更新从规划审批到后期实施运营都能够通过公众参与，使规划方案信息透明化。

4.3 制度策略：推进空间规划与制度设计并重

空间规划和制度设计是深圳城市更新实施两大重要抓手，也是治理主体行使各自权力的保障。在市场经济条件下形成的以产权制度为基础的利益平衡需求，城市更新已经远超出了空间规划层面。 当前，正是新一轮全国规划调整期，加强既有法定规划体系（国土空间规划技术体系）和城市更新规划体系（城市更新规划技术体系）衔接，强化城市更新在国土空间规划中的落地性，在顶层设计层面形成治理主体参与城市更新的蓝图。同时，在计划规划阶段和实施阶段形成与之匹配的城市更新全流程制度，为城市更新提供制度保障。城市更新空间规划衔接体系如图 4 所示。

4.4 机制策略：形成系统化的约束机制

由于当前体制机制不顺畅，深圳市城市更新仍然困难重重，特别是存在各类社会管理之间着“交叉错位”(分工不明，对接困难)、“断层缺位”(职责不清，扯皮推诿)、“争利越位”的现象。这种体制机制的完善是一项包括多个层级、多项子系统且相互交织的复杂系统工程。综合而言，信任机制是基础，信任的缺失会导致更新主体之间合作关系无从构建；协调机制是关键，通过探索建立平等的管理和协调模式，形成城市更新决策、协调、执行 3 个层次的协调机构，有效避免了更新主体之间的利益冲突；沟通机制是途径，通过建立多样化的沟通平台和沟通手段，加强了信息在主体之间的流动，进一步明确更新主体的合理分工；考核机制是保障，建立系统的城市更新规划绩效考核制度，有利于强化对更新主体的约束。

5 结 语

综合所述，城市更新办法中对各治理主体“权、责、利”的安排，决定着城市更新治理结构的开放程度。各治理主体基于自身资源配置能力、利益博弈能力强弱而形成的角色关系在很大程度上决定了城市更新的内容和结果[9]。在深圳近 20 a 的城市更新过程中，逐步建立起了政府、市场主体（房地产开发企业）、权利主体（村民、村集体或者代表其利益的经营公司）、社会主体（NGO、专家、公众、媒体等）等 4 大治理主体，且在不同的历史发展阶段，四者之间在各自利益驱动下发挥着差异化的作用，通过目标驱动、多元参与、制度创新、约束机制等协同发展路径，将不断促使深圳城市更新走向稳健发展。展望未来，城市从简单扩张转向存量发展是人类世界的必然趋势，城市更新作为一个动态过程，应当不断适应经济、社会环境变化，形成与之匹配的治理结构，从而通过城市更新推动经济社会发展，实现人民生活美好愿景。