基于社会治理模式嬗变的民意表达机制考察

李 玲

(江苏警官学院 公安管理系，江苏 南京 211800)

一、民意概念的缘起及研究现状

(一)民意及民意表达机制的重要性

民意或称为公众舆论、公共舆论，是现代社会心理学、政治学、社会学以及新闻和传播学研究的重要概念之一。民意是社会管理与政府决策的风向标，现代社会针对民意进行的测量与调研更被视为公共舆论的晴雨表。在我国史书记载中，“民意”一词早已有之。早在战国之时，《庄子·说剑》中就有诸侯之剑“中和民意以安四乡”之说，《汉书·杜周传》中亦有“宜修孝文时政，示以俭约宽和，顺天心，说民意”之言。中国古代的统治者在其漫长的施政过程中总结出一套体恤民情、抚顺民意的施政方式；然而，统治者所谓的“民意”只是维护其统治的手段与工具，现代意义上的民意及民意表达机制并未出现。现代意义上的“民意”概念，最早由西方社会提出。卢梭在《社会契约论》中提出的“公意”与“众意”之说，标志着现代民意概念的形成。黑格尔断言，公共舆论不仅包含着现实界的真正需要和正确趋向，而且包含着永恒的实体性的正义原则，以及整个国家制度、立法和国家普遍情况的真实内容和结果。[1](P332)亨廷顿指出，若民众对政府提出的要求很难或不可能通过合法渠道予以表达，亦很难在政治体系内得以减缓或聚合，那么利益表达的急剧增长会引起政治不安定。[2](P554)由此，民意及民意表达机制的重要性可窥一斑。

(二)民意及民意表达机制的研究

从李普曼的《舆论学》(1922)开始，西方的民意研究就开始与舆论学、新闻传播学交织在一起，同时也不断吸纳社会心理学、组织行为学等领域的前沿成果，成为现代社会科学的一个有机组成部分。关于民意的著作包括洛威尔的《民意与政府》(1913)、帕克的《移民报刊及其控制》(1922)、拉扎斯菲尔德的《人民的选择》(1944)、拉斯韦尔的《社会传播的结构与功能》(1948)、霍金斯的《自由而负责任的传媒》(1947)、霍夫兰的《传播与说服》(1953)、维纳的《人有人的用处：控制论与社会》(1950)、施拉姆的《大众传播学》(1949)、麦克卢汉的《理解媒介》(1964)等。这些理论成果的获得与西方发达的选举过程、自由的传播环境以及大规模民意调查活动密切相关。

中国的民意表达研究虽然起步较晚，也历尽曲折，但还是取得了比较丰富的成果，主要表现在翻译了大量的西方经典论著，使西方前沿理论得以在中国传播并发生重要的作用。吴顺长的《民意学》(1991)、喻国明的《中国民意研究》(1993)、《解构民意》(2001)等学术成果把西方的前沿理论与方法运用到中国的民意研究与民意实践当中，构筑了具有中国特色的民意研究体系。杜俊飞的《弥漫的传播》(2002)、胡泳的《众声喧哗——网络时代的个人表达与公共讨论》(2008)、李永刚的《我们的防火墙——网络时代的表达和监督》(2009)等力作对网络舆情的深入探讨，对于当下中国社会的网络民意表达研究具有重要意义。张淑华的《网络民意与公共决策：权利与权力的对话》(2010)、周菁的《与民意面对面：网络问政新方向》(2011)、张蓉的《网络民意表达与政府应急管理》(2020)、何志武的《在线的民间智库：网络民意与公共政策的互动》(2021)等著作直击民意与社会治理的重要关联，俞可平的《敬畏民意》更从中国治理变迁30年的现实看民意，分析民意与中国政治发展逻辑的关系。除了上述具有代表性的学术成果之外，李建新、胡杰成、赵春飞的《中国改革民意调查报告》(2010)，李松的《底层民意：中国社会心态调查》(2014)，杨雄、李友权的《民生与民意：上海市政府年度实事项目与百姓期盼度调查》(2020)等专著从定量的维度对民意民生等进行了系列调查。

相比大陆而言，港澳台对民意的研究更为深入，尤其在民意调查与选举预测方面，台湾学者的理论研究及实践调研都有丰硕的成果。相关著作包括游盈隆的《民意与台湾政治变迁：1990年代台湾民意与选举政治的解析》(1996)、谢邦昌的《探索民意：民意调查技术之探索》(2000)、余致力的《民意与公共政策：理论探讨与实证研究》(2002)、魏宏晋的《民意与舆论》(2008)、陈孔立的《台湾民意与群体认同》(2021)等。

(三)民意表达机制的历时发展

民意表达机制的发展是一个漫长的历史过程，这在东西方社会各有不同的体现。李普曼以一个全景式的生动观照对民意(公众舆论)的形成与作用、民意的内在与外在机理作出说明。他指出，民意表达的基本逻辑决定了舆论过程的复杂性，在近代以来的社会中，公众舆论作为一种政治现象有两个源头，即开放的舆论生成与流通系统和封闭的舆论制造与灌输系统。[3](P2)喻国明认为，对待民意在社会生活中的角色扮演历来有两种社会观点，一种是以柏拉图、黑格尔、李普曼为代表的“怀疑——否定”学派，他们认为社会决策和社会管理非常复杂，公众无论如何努力，限于其视野和经验都不可能理解政府工作的全过程，民意是可疑的，其价值是有限的。另一种与之对立的观点则是以卢梭为代表的关于民意在社会生活中扮演着至关重要角色的“肯定”学派，他们认为民意是现代政府存在的基础，是高于形式宪法和法律的“真正的宪法”。[4](P1)对不同社会历史阶段的民意表达机制进行考察可以发现，与民意的源头及民意在社会生活中的角色扮演相对应，民意表达的广度、深度、途径、效度各不相同。从对历史总体把握的角度出发，在前工业社会、工业社会和后工业社会中，随着不同历史阶段社会治理模式的变换，民意表达机制也相应地发展变化着。

二、王朝统治社会治理模式中的民意表达

尽管“民意”及“民意表达”的概念是近代社会的产物；然而，民意表达作为一种社会现象，在近代社会以前就已出现，最早甚至可以追溯到人类氏族社会。

(一)近代以前的西方社会民意表达

在前工业时代的西方社会中，民意表达现象的典型可推雅典城邦“公民大会”。从公元前11世纪到公元前9世纪的荷马时代，在西方古希腊雅典城邦，全体成年男子共同参与、讨论、决定国家与社会的重大事务。公民大会规定年满20岁的男性公民拥有参与政治生活的权利，每两月或三月召开公民大会，决议一切重大城邦事务，如战争与媾和、城邦粮食供应、选举高级官吏、终审法庭诉讼等。雅典城邦制度“意味着话语具有压倒其他一切权力手段的特别优势，话语成为重要的政治工具、国家一切权利的关键、指挥和统治他人的方式”[5](P37)，拥有闲暇时间的公民们能够自由讨论城邦事务，畅谈民意。

雅典公民把讨论政治、参与政治作为必要的生活方式，通过民主选举，任何雅典公民都有可能获得担任公职的机会。公民大会无疑为民意的聚合和表达提供了平台，然而值得注意的是，并不是所有社会成员都拥有表达的权利，公民集团之外的妇女、外邦定居者、奴隶对政治事务不具发言权，他们被排除在包括表达在内的各种政治权利之外，甚至不被作为“人”。公民大会是古希腊城邦和古罗马的最高权力机关，由于集体决策的复杂性与盲目性，在实践过程中，公民大会成为民主政治混乱的诱因之一。阿那克萨哥拉被放逐、苏格拉底被处死都能证明公民大会缺乏制约、民主决策程序简单造成的弊病。

而后自公元5世纪至公元15世纪的中世纪社会，基督教会成为一切社会规范的制定者和执行者，公众长期处于蒙昧状态和对宗教的迷信中，一切自主的思想与意识的革新均被视为“邪恶”与“异端”，科学尤其是自然科学长期遭受宗教的迫害。基督教宣扬的原罪教义教导公众忍耐世俗的痛苦，以救赎原罪。在长达12世纪的欧洲封建社会中，教权与王权互有消长。在早先的神权国家中，教权与王权共同构成密不可分的社会治理主体，反对教权或王权的民意受到两者的双重压制；而后的绝对国家，虽俗权凌驾于教权之上，王权对社会的绝对统治亦将民意表达视为监控、防范的对象。在教会与封建王权的默认下，民意表达式微。

(二)传统中国社会的民意表达现象

此时的中国传统社会，在上古时期、奴隶社会之后过渡到封建社会中，统治者以重民本、听民意为施政之策。《尚书·洪范》中记载道，“汝则有大疑，谋及乃心，谋及卿士，谋及庶人，谋及卜筮。”到了西周，又有“国人之谤”、“舆人之诵”的说法。“庶人”、“国人”、“舆人”是介于世家贵族与奴隶之间的阶层，后泛指为一般的百姓。为维护统治阶层对国家与社会的严密控制，统治者设立民意搜集机构及组织，在不危及其统治的前提下甚至允许平民部分地议政。民意表达机构在不同的朝代表现为不同的形式，譬如自上而下的采风制、巡察制、访善咨亲制，民众或官员向上级甚至越级表达民意的朝觐制、谏诤制、登闻鼓制等。

(三)农业社会中的民意表达机制

传统农业社会表现出明显的“简单、确定”的特征，与之相对应的社会管理模式是“王朝”统治的模式。在此历史阶段虽有常态化的民意搜集机构，但现代意义上的具有普遍性、制度化的民意表达机制尚未形成，此时的民意表达主要是单向度的、被动的，民意表达的主体仅涵盖有限的社会成员，民意表达的内容在大部分情况下并非社会公共事务。统治者搜集民意的意图是监察民众，民意表达的机构实为统治者的顾问机构、谏诤机构和监察机构。民意与权力、等级相挂钩，成为维系王朝统治社会的工具。只有那些处于统治地位的等级，才有所谓意见表达的特权，对于被统治、被压迫的广大社会阶层而言，则没有表达的权利，至于农民起义等过激的表达方式，则不在我们所讲的“表达”范畴之列。[6](P109)尤其在东方社会，统治者受天命而治之，“普天之下莫非王土，率众之滨莫非王臣”，统治者的家事即国事，民众的个人自由与权益湮没在国家机器中，民意表达的内容、形式等都受到统治者的严密监管与控制。

三、精英垄断治理模式中的民意表达

到了近代社会，伴随着17、18世纪以来的启蒙运动，随着市场经济的发展和市民社会的成长，社会分化为公共领域、私人领域和日常生活领域。[7](P107-112)公元14世纪起，西方社会历经文艺复兴、宗教改革、启蒙运动，并最终迎来工业革命和资产阶级革命，工业社会时代来临。神权与封建王权的至高地位不复存在，天赋人权、自由、平等、民主、法制成为社会的核心观念，在公民表达权得到普遍承认的基础上，现代意义上的民意概念初步形成。与前近代社会相比，近代以来的人们在政治上最为突出的特征就是拥有表达权利，这也是他作为主权者所享有的公民权利的实现方式，或者说是公民权利实现了的形态。民主的标准就是表达的状况，而一个社会的民主化进程也需要从表达机制的建立、表达方式的完善、表达权的保障等方面入手。[6](109)

(一)近现代西方社会的民意表达机制

现代西方社会的民意表达机制既包括国家层面精英主导的民意调查，也包括多种形式的社会主导的民意表达，例如公民投票选举、利益集团游说、街头民主、新闻媒介等。代议制作为民主政治的基本制度运行模式，对于促进公民表达权的实现、推动政治民主化进程起到非常重要的积极作用。程世寿指出，与公众舆论一词同时出现的是代议制，因为选举是舆论的记录，是达到“公众舆论统治”目的的手段，从而建立起一种能够对公众舆论做出回应和负责的统治。[8](P13)现代民主社会中，民意代表机构已成为国家机构的固定组成部分之一，并在国家权力的行使和国家政治生活中占据重要地位。民意表达的主体逐渐拓展为包括公民代表、政党、利益集团、非政府组织、大众传媒在内的所有社会成员。在制度化的民意表达机制之外，也出现了非制度化的新的民意表达途径。

(二)近现代中国社会的民意表达现象

在中国，辛亥革命推翻了中国长达千年的封建社会，至此开始中国人拥有了自由表达的政治权利。建国之后，执政党对中国特色社会主义发展道路的探索又历经多次社会运动的曲折，其间民意的发展空间相对狭小，舆论环境高度政治化、一元化。直至十一届三中全会全面拉开中国社会改革开放的序幕，民意表达机制才开始稳步发展。《中华人民共和国宪法》第三十五条所规定的“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”为当代中国社会中的民意表达提供了法律保障，引导和规范当代中国社会中的民意表达机制主要包括人民代表大会制度、政治协商会议制度、公民信访制度、听证制度等。

(三)工业社会中的民意表达机制

在追求社会稳定秩序的价值导向下，工业社会中的社会管理者在强化民意表达的制度化的同时，以媒介预审批制度、监控新闻信息传播、封锁国家机密等方式，从行政、经济、法律、文化多方面对民意加以规范。现代意义上的民意表达机制将代议制民主、公民参与、媒介技术手段整合在一起。在代议制下，由选举这一中心化表达方式与言论、集会、结社等边缘性表达方式共同构成了一个完整的表达体系。在政治现代化的过程中，虽然人们已经获得了几乎无所不包的表达权利，但“中心——边缘”表达结构却剥夺了人们的表达自由。公共舆论看似一种放纵自由的表达，而它的受操控性则决定了它恰恰是一种异化了的表达。[6](P108)工业社会的民意表达无法避免被操控的风险，然而较前工业社会而言，民意表达的制度风险已降至最低。总的来说，精英统治模式下的民意表达机制是双向度的、主动的，民意表达的主体范围由有限的社会成员扩展到全体社会成员，民意表达的内容由私人事务、有限的公共事务扩展到开放的公共事务，社会管理者对待民意的态度也由漠视舆论、控制舆论转变为重视舆论、引导舆论。

四、多中心治理模式中的民意表达

随着全球范围内社会治理的不确定性和复杂性不断增强，曾经在工业社会大显神通的管理型社会治理模式呈现出时不时的“管理失灵”的态势。与此同时，社会的不断分化，又进一步加快了公私领域的融合。多元主体合作治理即多中心社会治理模式成为了一种新的社会治理模式。多中心的社会治理模式以及信息爆炸时代的来临，对民意表达机制的发展带来了新的挑战。

仅依赖于传媒和民意测验技术，政府及其他社会治理主体不再拥有能获取民意和分析民意的优势。现代意义上的民主表达机制在很大程度上将舆论表达的制度风险降到最低，然而舆论表达的软风险仍然存在。在封闭、专制的社会系统中，民意表现为被高度认同的同一意见，然而，这种一元化的舆论结构实质上是通过信息控制、身份控制、私人生活“伪公共化”、思想规训等途径实现的，高度一致性的舆论隐伏着巨大风险，一旦发生局部性裂缝就有可能造成灾难性的舆论溃堤。现代社会语境中，民意表达主体被赋予更多的表达权利，表达空间相对宽广，表达渠道也较为多元化，传播媒介相对畅通。大众媒介的兴起打破了意见市场的垄断，为民意得到更自由、更广泛地表达提供了可能。然而，媒体的舆论表达功能往往受制于非媒体系统的“他者”力量的约束。这些“他者”的力量包括来自于权力、资本、媒介技术等，这些力量的介入可能扭曲媒介的舆论表达，造成民意的异化。[9](P133-135)

后工业社会的民意表达机制进一步发展与完善，在世界范围内出现了一些新的民意表达渠道，包括全民公决、网络话语表达、街头评议政府、民主恳谈会等。其中最为突出的就是网络话语表达。互联网技术的更新与普及，使得公众通过网络平台实现网络话语表达成为可能。脸谱、推特、微博等虚拟社区、即时通讯工具的问世，促进了网络话语表达和网络问政的发展。小红书、快手、抖音、哔哩哔哩等短视频平台及自媒体的出现，提供了相对图文时代更加生动和立体、更加迅捷和畅通的网络话语表达的渠道。

网络话语表达即公众依托网络平台，通过网络媒体评议国家、社会事务及社会现象，发表意见并相互交流的一种社会活动。网络话语表达具有主动性、开放性、平等性、多样性等特点，由于网络传播的即时性、便捷性，广泛性、扩大性，网络表达过程中形成的集合性意见不容小觑，权力主体也不得不关注其潜在影响力。[10](P71-76)后工业社会的民意表达来自社会的全方位，它是实时的、多向度的、主动的和积极的，网络技术的迅猛发展使得民意表达的主体突破国籍限制，也使得零散的个人意见放大、扩散为公众意见。

一方面，民意的新特性和新的民意表达机制的形成要求社会治理主体摒弃前工业社会及工业社会监控甚至操纵民意的做法，要求社会治理主体以全新的服务理念主动收听民意。另一方面，在不断生成海量数据的大数据时代，甄别信息的真实性、有效性和可信性成为社会治理的一大难题。政府想要有的放矢的获取民意也变得越来越困难，唯有仔细聆听、积极对话方能从纷繁复杂的民意中提取治理社会的良方。

五、余论

现有文献对民意表达的舆论环境类型划分仍局限于：封闭专制的社会语境与开放民主的社会语境。但这种划分难以解释民主社会中或强或弱的、人为干预下的民意表达及民主社会中存在的大量舆论风险。按照不同的社会治理模式类型来划分舆论环境则更为清晰。与社会治理模式的嬗变相应，不同社会历史阶段民意表达机制的主体、受体、表达渠道及社会管理者对民意的态度如表1所示。

表1 前工业社会、工业社会、后工业社会民意表达机制的历史演变

前工业社会的统治型社会治理模式下，古希腊、古罗马与古代中国社会的部分社会成员——排除了奴隶、女性、外邦成员的公民集团、庶人舆人，在一定程度上能够对有限的社会公共事务发表意见。古希腊罗马时期的公民集团可以说是最自由的政治动物，他们将政治参与作为必要的生活方式，然而即便如此，社会管理者听取民情的目的仍是控制舆论以维护城邦的利益和维持国家的统治。公民大会的重要制度之一就是陶片放逐(或贝壳放逐)，即由公民在陶片上写上不受欢迎的人的姓名，并通过投票表决驱逐公民之中企图威胁雅典民主制度、危害公民自由的人。通过这样一种方式，社会管理者能够排除可能威胁其统治的异己。中国古代社会的情况更甚，召公曾言“防民之口，甚于防川，宜疏导不宜堵塞”可以说是统治阶级对待民意的态度的典型代表，后来的统治者奉其为金玉良言，纷纷采纳疏导舆论的舆论策略，在疏导民意的表象下，严密监控百姓的言论，其根本目的还在于维系统治阶级的统治。相较之下，韩非子的言论则非常直接，他提出对民众应当“太上禁其心，其次禁其言，其次禁其事”，呼吁统治者实施以法轨言的法治控制模式和以言去言的言治控制模式。[8](P314)

工业社会的管理型社会治理模式下，民意表达机制有了长足发展。随着现代国家的构建与市民社会的发育，以代议制民主理论为指导的制度化、系统化的民意表达机制初步形成。公众舆论成为民主社会中不可或缺的重要力量。民意对促进社会发展有着良性作用，但同时民意表达的风险不仅潜在，还以更加隐蔽的形式发展壮大。诺依曼以沉默的螺旋概念描述民意的形成过程。人们害怕孤独的恐惧感使其不断地审视已被广泛接受的观点和行为模式，而估计结果又影响了人们的行为，使弱势群体成为沉默的大多数。当人们认为自己的意见属于多数时便倾向于大胆地表达这种意见；反之则保持沉默。[11](P138-139)更有甚者，公众通过媒体表达意见还面临着舆论被操控的危险。李普曼敏锐地发现民意是扭曲的、可以操控的。马尔库塞对“单向度的人”的描述也深刻阐释了消费社会如何消弭真实需要并导向虚拟需要。布尔迪厄批评电视在操控传媒的同时又受到收视率的控制，为了迎合消费者的“对商业需求的蛊惑性服从逻辑”，评论员和调查通讯员让位于娱乐主持人，真实的民意有可能被大量毫无意义的消磨时间的对话掩盖，从而在某种意义上，它们(电视)掩藏了弥足珍贵的东西，排斥了公众为行使民主权利应该掌握的重要信息。[12](P8)勒庞对“低劣的群体心态”的剖析更是窥视到了社会舆论的部分内在机理：约束个人的道德和社会机制在狂热的群体中失去了效力，原子化个人的意见极易泯灭于社会群体中，群体的轻信、极端与情绪化反应等弱点提供了操控社会舆论的可乘之机。[13](P18)

后工业社会的服务型社会治理模式下则出现了民意表达的新形式。比工业社会更为明显的是，人们逐渐意识到，社会生活中除了物质化、实体化的“硬风险”外，还有可能出现虚拟化、观念化、符号化的“软风险”。舆论风险社会“硬风险”的反应系统，是由社会环境的不确定性、群体行为的不确定性以及人的观念、态度不确定交互作用的产物。[9](P20-121)相较前工业社会与工业社会，后工业社会下的民意表达机制更为成熟，民意表达的主体范围更广，公民与社会管理者的平等的社会关系促进民意表达机制由单向度、双向度向多向度转变，服务理念下的民意表达机制正彰显其强大的生命力。然而越来越多的社会主体已经认识到，网络舆论表达这一民意表达的新形式是一把双刃剑：网络话语表达是实现全景式的民意表达的重要渠道和平台，网络舆论的弊端所在亦对社会公共管理提出严峻挑战。

从前工业社会到工业社会再到当下社会，民意表达机制的构建事实上反映了社会成员诉诸民主的努力，但民主理论本身的发展过程中所具有的缺陷最终未能充分实现民意表达机制的设置初衷。在代议制政府中，公民通过定期的选出的代表组成代议团体(议会)来行使最终的控制权。然而无论选举有多么开放、多么自由、竞争多么激烈，都改变不了其将社会分割成作为少数统治者的精英阶层和广大的被统治阶层。选举制度越是发达，越是有力地将表达民主推向精英民主的宿命，最终使得表达民主蜕变成精英民主。面对精英民主的逆袭，协商民主大行其道。然而协商民主仍然有退化为精英民主的极大可能，而且这种蜕变将是披着合法性外衣的蜕变，具有相当的隐蔽性：协商民主在实质上，是要人民为民主治理中的一切失败承担责任。[14](P25-34)由此，在新的历史条件与社会发展阶段下，民意表达机制的构建更突显其重要性。前工业社会的统治者设置民意表达机构是为了全面、严密地控制民意，一旦民意有碍其统治，则采取极端专制的方式予以镇压；工业社会中的民意表达机制以引导、规范民意为导向，然而，如李普曼描绘的一样，社会管理者仍在以相对隐蔽的方式操控民意；到了后工业社会，服务成为民意表达机制的旨要，在这样一个信息替代知识的全球风险社会，服务型民意表达机制的构建仍然任重而道远。