预算绩效管理在高校基本建设项目中的运用研究

彭 佳，周 琛

（中国地质大学（武汉），武汉 430074）

0 引言

预算绩效管理是以支出的效率及效果为导向，对预算分配、执行、绩效评价进行全过程管理的一种预算管理模式。我国深化预算制度改革，对财政支出加强过程管理、提升资金使用效益成为重点改革领域之一，预算绩效管理作为有效方法越来越多地运用到预算管理中。财政部印发了《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预 〔2015〕88 号）、《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》（财预 〔2019〕136 号）、《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10 号）等文件，对预算绩效管理的目标、内容、工作程序、评价体系等进行了原则性的指导，要求各级政府部门根据实际细化预算绩效管理内容，逐步实现预算绩效管理全覆盖。中共中央、国务院2018 年发布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》 更体现了建立健全预算绩效管理体系的重要性和紧迫性。

《项目支出绩效评价管理办法》指出，绩效评价应当优先选择覆盖面广、影响力大、社会关注度高、实施期长的项目。高校的基本建设项目，特别是有财政资金投入的基本建设项目，一直以来因投资金额大、建设周期长、影响范围广而受到各方面的高度关注，而高校基建领域出现的成本控制失控、过程管理不规范、内部控制体制不完善等问题，更凸显了开展预算绩效管理的重要性和紧迫性。本文尝试将预算绩效管理方法和理念运用于高校基本建设管理流程中，以提升资金的使用效益，优化资源配置机制，提高管理效率。

1 高校预算绩效管理现状

近年来，基于主管部门的外部要求和高校发展的内在动力，高校预算绩效管理取得一定进展。首先，指导思想明确。高校初步树立了绩效理念，确立了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”这一指导思想。其次，管理流程清晰。按照预算绩效管理实施步骤，高校在申报预算时分项目编制了绩效目标，并将其录入预算管理系统；在预算执行过程中，主管部门加强对高校预算执行情况的监控；年度终了，高校对照年初设定的绩效目标开展自我评价，主管部门将评价结果作为安排下年预算的参考，并组织专家对部分高校的绩效评价工作进行抽查复审。最后，财政拨款专项资金已全部纳入绩效管理范畴。根据主管部门的统一部署，按照以点带面、逐步推广的原则，经过2016 年部分专项试点，2017年高校所有财政拨款专项均纳入预算绩效管理。总体来说，高校已基本搭建了预算绩效管理框架。

同时，由于预算绩效管理还处于实施的初级阶段，实际操作中还存在一些问题，如：绩效目标缺乏审核机制，绩效运行监控对绩效实现情况关注不多，评价的方式方法、评价周期有待论证研讨，评价结果的应用有待进一步推行，规章制度需建立健全等。对于基本建设项目，高校仅在预算年度内，按照投入的财政性资金的类别分别进行绩效评价，忽略了项目实施周期性和项目整体投入的特点，未在项目实施完毕后对项目进行整体的绩效评价，绩效运行监控、评价结果的反馈与运用基本处于缺失状态，这些都需要高校在实践中逐步改进完善。

2 高校基本建设项目引入预算绩效管理的机制

预算绩效管理作为政府治理改革中的重要管理方法，已在西方发达国家广泛实施，有效降低了政府提供公共产品的成本，提高了财政支出的效率。预算绩效管理的工作原理是，通过事前设定绩效目标，以绩效目标为导向，在实施过程中对绩效目标进行跟踪监控，最后评价绩效目标的实现情况，并将评价结果作为以后年度预算安排、实施问责的重要依据，以实现预算资金全过程管理。

高校基本建设项目建设规模大、工程内容多，从项目设计申报到投入使用需要较长时间，常跨越多个预算年度，需要经历前期工作阶段（立项审批、勘察设计、项目报建、工程招标）、建设实施阶段（施工管理、资金管理）、竣工验收阶段（竣工验收、决算审计、资产交付）三个阶段。高校通过引入预算绩效管理，将预算绩效管理与基本建设项目各阶段进行系统整合，将项目建设各阶段都置于绩效管理之下，通过强调责任和效率、关注产出和结果，以绩效目标为基础，在项目建设过程中实施绩效运行监控，不断纠正项目管理过程中出现的偏差，做好质量管理、安全管理、工期管理、成本控制、效益管理，以确保投入基本建设项目各类资金的效益，最后通过绩效评价将资金使用的效率和效果向学校及主管部门反馈。

高校基本建设项目引入预算绩效管理的机制如图1 所示。

图1 高校基本建设项目引入预算绩效管理的机制

3 预算绩效管理在高校基本建设项目中运用的方案设计

预算绩效管理是由绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、评价结果反馈和运用组成的一个完整环路式管理。推进预算绩效管理，将其运用于高校基本建设项目全过程管理中，使之成为项目前期规划和申报审批、项目实施、项目竣工决算的有机组成部分，以加强项目前期规划意识、增强项目支出责任、节约项目支出成本、提升资金使用效益。笔者运用预算绩效管理的方法，对其在高校基本建设项目中运用的方案进行探讨，为高校基本建设项目绩效管理的实务操作提供思路。

3.1 高校基本建设项目的绩效目标管理

绩效目标管理包括绩效目标的设定、审核、批复三个环节。

（1）绩效目标设定。高校基本建设项目的绩效目标是指计划投入整个项目的所有资金在建设完成后所达到的产出和效果，包括产出指标、效益指标和满意度指标。由于基本建设项目建设周期较长，需将绩效目标分为总体绩效目标和年度绩效目标，年度绩效目标应根据预计的项目建设进度编制，并与总体绩效目标密切相关，随着年度绩效目标的实现，总体绩效目标逐步实现，其中，年度绩效目标作为绩效运行监控实施的依据，总体绩效目标作为绩效评价实施的依据。高校基本建设项目绩效目标的设定与报送可纳入可行性研究报告中，报主管部门审核、备案，作为高校进行后续预算绩效管理的依据。

（2）绩效目标审核与批复。高校基本建设项目绩效目标的审核可随可行性研究报告的评估一同进行，高校对专家组提出的审核意见进行修改，并最终形成基本建设项目的绩效目标，因此，绩效目标随同基本建设项目可行性研究报告一并批复给高校。

3.2 高校基本建设项目的绩效运行监控

绩效运行监控包括绩效监控布置、绩效监控实施、监控结果应用三个环节。对基本建设项目绩效运行监控与跟踪，可对发现的问题及时采取相应的措施，保障总体绩效目标的实现。

（1）绩效监控布置。所有投入基本建设项目的资金应作为一个整体，在预算年度结束后，进行绩效运行监控，包括年度绩效目标的完成情况、项目实施与管理情况、资金管理情况等。

（2）绩效监控实施。绩效监控实施可由项目管理单位自行监控与财务部门重点复核相结合的方式进行。项目管理单位根据年度绩效目标自行监控基本建设项目绩效运行情况，围绕任务完成、实施措施、资金管理及使用、效益情况形成绩效运行自评报告，再由财务部门根据收集的绩效运行数据信息，对自评报告的信息进行核实，对照年度绩效目标分析预期产出和绩效的实现程度及出现偏差的原因，提出完善和改进项目管理的建议，形成绩效运行监控报告。

（3）监控结果应用。根据绩效运行监控报告提供的信息，帮助项目管理部门和财务部门加强监督检查，及时纠正偏差，并作为项目进度款支付和预算调整的依据，促进年度绩效目标和总体绩效目标的实现。

3.3 高校基本建设项目的绩效评价实施

绩效评价实施是在基本建设项目全部建设完成后，运用绩效评价指标和方法，对照事前设定的总体绩效目标，对投入基本建设项目所有资金的效益和效率进行评价的活动，它是预算绩效管理的核心环节。

绩效评价方式包括自我评价和外部评价。鉴于高校基本建设项目属于关注度高、学校领导重视的重点项目，为保证评价结果的专业和公正，建议选择外部评价，即引入独立第三方评价。

绩效评价实施包括前期准备、具体实施、撰写和提交评价报告三个环节。

（1）绩效评价前期准备。在高校基本建设项目竣工验收、成本核算全部完成后，高校成立由财务部门牵头，校内其他相关部门以及有关专家学者联合组成的评价工作小组，负责与第三方评价单位的组织、指导与协调。经公开招投标选定的第三方评价单位，制订主要包括绩效评价指标及评价方法等内容的工作方案，并与评价工作小组充分沟通商定后，启动第三方评价工作。

（2）绩效评价具体实施。第三方评价单位通过项目管理单位提供的项目建议书、项目概算、可行性研究报告、年度绩效运行自评报告、绩效报告及其他项目管理文件，财务部门提供的原始凭证、账簿报表等，结合对项目建成现场的实地考察验证，以及对相关人员的访谈询问，形成绩效评价的基础资料；第三方评价单位根据工作方案中确定的绩效评价指标、方法，结合基础资料，组织专家组，对基本建设项目进行绩效评分，形成绩效评价结论。

（3）撰写和提交评价报告。第三方评价单位根据实施的评价工作、绩效评分和评价结论，以及发现的问题和建议，形成初步绩效评价报告，与评价工作小组和项目管理单位反馈意见后，对绩效评价报告形成一致意见。

3.4 高校基本建设项目绩效评价结果的反馈和应用

绩效评价结果反馈和应用是预算绩效管理的落脚点，是预算绩效管理的最后一个环节，必须将评价结果落到实处。

高校基本建设项目评价结果的反馈和应用包括以下五个方面。一是反馈给项目管理单位。将绩效评价结果及时反馈给项目管理单位，建立反馈和整改机制。二是上报上级主管部门。评价工作小组将绩效评价报告上报学校领导会议讨论审核后，可随同基本建设项目竣工财务决算上报主管部门审核、备案。三是完善管理机制。校内各相关部门根据绩效评价报告提出的意见和建议，优化预算资金安排、规范资金使用、提升项目管理水平，不断提高基本建设资金投资效益。四是公开评价结果。对重大基本建设项目的绩效评价结果在一定范围内公开，接受社会监督。五是实施问责机制。对于绩效评价资金使用效益低下的基本建设项目，主管部门或学校可追究相关单位或个人的责任。

4 推进高校基本建设项目预算绩效管理的建议

目前，我国的预算绩效管理处于起步阶段，高校预算绩效管理还不够积极主动，“重资金申请、轻资金管理”的思想仍然存在，为深入推进高校基本建设项目预算绩效管理，提出以下建议。

4.1 健全高校基本建设项目管理办法

将预算绩效管理纳入高校基本建设项目管理的规章制度中，为在高校基本建设项目中推行预算绩效管理提供制度保障。一方面可在《教育部直属高校基本建设管理办法》中对预算绩效管理实施做出明确规定，使高校基本建设项目预算绩效管理有法可依；另一方面高校要参照上级部门相关的文件，结合实际，制定预算绩效管理各个环节的管理制度、实施细则及业务规范，使高校基本建设项目预算绩效管理有章可循。

4.2 培养高校基本建设项目绩效管理文化

树立绩效文化理念，形成良好的改革环境和氛围，才能有效推动高校基本建设项目预算绩效管理。高校要充分利用学校网页、报纸、广播等媒介宣传预算绩效管理的理念和做法，加强舆论引导，培养绩效管理文化氛围，强化支出责任意识和“用钱必问效、无效必问责”意识，变被动评价为主动评价，使预算绩效管理理念深入人心，营造重绩效的氛围。

4.3 形成第三方评价管理机制

目前高校对项目支出尚采用自我评价方式，而工作人员懂业务、懂专业、懂管理的综合素质有待提升，通过引入第三方评价，可增强评价结果的独立性、公正性、专业性，有利于推进预算绩效管理工作。高校应形成第三方评价管理机制，制订重大专项第三方评价工作方案和实施细则，指导基本建设项目第三方评价工作的顺利开展。

4.4 落实高校基本建设项目绩效评价结果的反馈和应用

将评价结果落到实处，预算绩效管理才能实现效果。将高校基本建设项目绩效评价结果反馈给项目管理单位并形成问责机制，强化支出责任，使其根据评价结果了解管理制度和手段的不足，同时财务部门将评价结果作为以后年度预算安排的依据，优化支出结构和资源配置。评价结果的反馈和应用，使学校各单位更重视预算绩效管理工作，进一步深入推进预算绩效管理，形成良性循环。