航天领域典型多边国际合作机制分析

许菁菁 孙青 程艺（北京空间科技信息研究所）

1 引言

近年来，我国航天事业快速发展，航天综合实力不断提升，中国航天已经开启航天强国建设的新征程。航天国际化发展是贯彻中国外交政策的重要举措，加强航天国际合作研究是推进中国航天国际化发展的重要途径。航天多边合作是航天重大项目合作的重要模式，深入研究国际上典型航天多边合作机制，如地球观测组织（GEO）、《空间与重大灾害国际宪章》（CHARTER）、“国际空间站”（ISS）等的不同合作模式和机制，通过比较分析效果及其特点，能为我国航天重大工程国际合作机制设计提供启示。

2 航天多边合作的特点

多国参与是当前航天重大项目的主要特点，航天重大项目具有高投入、高技术、高风险的特点，通过进行多边合作，发挥各自的优势，形成优势互补，共同推动航天重大项目向前发展。

航天领域政府间多边合作机制已经形成了完善的运作机制和模式。其中，联合国和平利用外层空间委员会（COPUOS，简称“联合国外空委”）已经成为航天领域最重要的政府间多边合作机制，形成了多项具有重大影响的国际进程。此外，联合国外空委与众多外空多边机制建立了广泛合作，有助于共同处理外空问题。联合国外空委强调外空活动的可持续开展，强调各国都有平等进入太空的权利，维护发展中国家的利益，并重视外空领域全球伙伴关系。

当前，航天领域多个重要的政府间机构在各自专业领域有效推动航天多边合作，制定专业性较强的多边合作机制。例如，机构间空间碎片协调委员（IADC）在碎片治理领域致力于外空活动的可持续发展问题，在碎片问题研究和国际规则制定方面取得了重要成果，制定碎片减缓准则并推动标准制定和国家实践。GEO有效推动空间技术的合作与应用，推动空间数据有益共享，将空间技术惠及全人类。

3 地球观测组织机制与特点

GEO于2005年成立，是目前地球观测领域最大的政府间国际组织。GEO成员国、参加组织和关联组织众多，旨在促进开放、协调和持续的地球观测数据共享和基础设施建设，以便在多个学科中更好地进行研究、制定政策、决策和行动。GEO侧重于3个全球优先领域，即联合国《2030年可持续发展议程》《巴黎协定》和《2015－2030年仙台减少灾害风险框架》，推动全球综合地球观测系统的建设，其资金来源于成员国和参加组织的自愿捐款。中国是GEO创始国并一直担任代表亚洲、大洋洲的联合主席国，在GEO的成立和发展中发挥着重要作用。此外，欧盟、美国和南非也是GEO联合主席国。GEO的核心使命是建设一个综合、协调和可持续的地球综合观测系统（GEOSS），获取大气、海洋和陆地的观测信息，使人类更好地理解地球系统，为决策者提供信息。

GEO目前有113个成员国、140个参加组织（PO）、9个观察员、19个关联组织（截至2022年6月）。GEO基于全球面临的环境变化的共同挑战，以发起协调的、全面的和可持续的地球观测做出有利于人类的决定和行动，来吸引各国政府和国际及区域组织的广泛参与，通过卫星应用技术服务于人类社会发展，促进全球可持续发展。此外，其建设GEOSS的务实目标也成为吸引国际社会各方参与的重要因素。

GEO制定了明确、清晰的方法论体系，成为促进务实合作的重要指导。第一，GEO各项活动和项目的实施均以《GEO十年战略执行计划（2016－2025）》为指导文件，描述了明确的愿景，以GEOSS建设为发展目标，不断明确GEOSS数据共享和管理原则。第二，GEO明确了总体战略，包括制定了共同的原则，以确保行动和信息的有效性，产生了强大的政策影响，这些原则有利于巩固GEO的主要参与活动。第三，GEO的战略发展中形成了3个层次的合作方法论，即“持续”“加强”和“扩展”，针对不同合作程度的合作方分类施策，确保所有利益相关方能够一致和持续地参与GEO活动。

GEO通过区域划分来协调其活动。每个区域GEO组织协调本地区的利益相关方、活动、系统建设，以自下而上的方式促进GEO组织的发展。此外，GEO通过预研项目、启动项目、旗舰项目、基本任务4个项目实施机制灵活开展活动。这些机制提供了一个开放的框架，使广泛而多样的GEO团体能够协同工作。在实现GEO的战略目标方面，每个机制都有不同的目的，允许开展不同规模和种类的活动。通过不同成熟度的项目实施机制，促进项目转化为能够产生社会效益的服务。同时，GEO的资金来自于各方捐款，简单、灵活，并创建了一个稳固、可持续的财务基础，保持了GEO的一致性和凝聚力。

GEO的4个项目实施机制（来源：GEO官网）

4 《空间与重大灾害国际宪章》机制与特点

CHARTER是重大灾害事件中的救援组织，主要任务是在重大人为或自然灾害发生后提供航天卫星数据的采集和传播，为受灾国家和地区提供对地观测图像及其增值服务产品。CHARTER不以国家为成员组成，而以各个航天组织为成员。目前，CHARTER有17个成员组织，包括欧洲航天局（ESA）、法国、加拿大、印度、阿根廷、日本、中国、德国、韩国、巴西、俄罗斯、委内瑞拉、阿联酋13个国家、区域的航天机构，以及美国国家海洋和大气管理局（NOAA）、美国地质调查局（USGS）、英国DMC国际成像公司（DMC International Imaging）和欧洲气象卫星应用组织（EUMETSAT）等多个卫星运营机构，包含现阶段国际上主要的具有遥感卫星资源的航天机构或组织。每一个加入CHARTER的航天组织都必须提供至少1个空间设施（即遥感卫星）。CHARTER在空间减灾领域的成功运行与其卫星资源协同机制及严密的组织运行流程密不可分，其建立的国际合作机制为空间防灾减灾提供了一个重要的法律框架和合作模式。

CHARTER所建立的合作机制属于跨区域的多边合作，现成员分布于欧、美、亚、非四大洲，其成员绝大部分属于政府机构，同时还包括空间运营商，体现了对成员方开放包容的态度。因此，CHARTER不完全属于政府机构间组织。这样的开放性也成为了其合作机制中一个独特的创新。同时，CHARTER成员国通过了“普遍获得机会”原则，进一步加强CHARTER对全世界灾害管理的贡献，任何国家灾害管理当局都能够向CHARTER提出紧急响应请求，且不一定必须是其成员。

CHARTER规定，成员方以自愿的形式相互合作，提供他们各自的地球观测站或遥感卫星所收集到的数据，供正受灾害影响或面对潜在灾害的国家使用，且不收取费用，在相关国家之间也没有资金交换。此外，CHARTER规定成员方的义务并非强制，也没有对缔约方提供错误信息后所需承担的责任进行规定。

CHARTER在启动应急机制的运行中制定了严密规范的流程，从授权用户提出申请，到最终用户获得数据及产品，过程中各个环节进行了详细的规定和规范化的操作，保障其应急机制高效运行。同时，执行秘书处需要定期对CHARTER的运行情况做出报告，其中包含对执行情况进行评估，对执行过程中发现的问题进行分析和总结。CHARTER定期报告的制度也促进其机制不断进行自我完善和发展。

5 “国际空间站”机制与特点

“国际空间站”是迄今为止通过国际合作开展的世界上最大的航天工程。1998年，美国、俄罗斯、日本、加拿大以及欧洲航天局成员国（包括比利时、丹麦、法国、德国、意大利、荷兰、挪威、西班牙、瑞典、瑞士和英国）等15个国家代表在美国华盛顿签署了《政府间空间站合作协议》（IGA），该文件约定了各国在“国际空间站”的任务、责任、权利与义务。随后，巴西加入“国际空间站”项目，但只与美国签署了双边协议，可以使用“国际空间站”的美国组件，但美国必须事先通知其他伙伴并寻求协商一致意见。然而，由于财政问题，巴西最终退出了该项目。同时，美国国家航空航天局（NASA）还和合作国空间机构的负责人签署了4个备忘录，各成员国空间机构签署了多个双边执行协议，用以指导具体的建造工作和开展合作。“国际空间站”是航天多边国际合作项目的典范，在技术、科学、政治、经济、法律等诸多方面都具有独特的价值。

IGA协议概述总体结构、合作计划，其中只有最重要的问题有详细规定，例如，交叉豁免责任原则、刑事管辖权和知识产权管辖权、沟通和管理的一般程序。IGA并没有包括所需资金水平，以及提供空间站通信、发射和返回运输服务等方面的细节。IGA只提供一个框架，包括合作的总体计划，对整个项目具有重要意义的规定，其余众多问题都通过更专业的备忘录或技术协议来解决。在IGA的28条款项中，只有6条没有谅解备忘录细化程序、义务、责任等。因此，虽然IGA规定了在“国际空间站”项目期限内合作伙伴的某些义务，但总体来看，其还是一个为各国开展空间站合作的宏观框架。IGA并没有试图具体管理长达数十年的项目中可能出现的法律和技术问题。相反，其关注的是那些必须有所规定的领域，剩下的有待“在进行中”决定。其法律框架的灵活性提升了“国际空间站”的协作水平，有利于项目长期协作发展。

“国际空间站”项目建立在IGA的基础之上，依据IGA进行管理。但该项目的运营结构实际上更为复杂，衍生出法律文件分支和技术标准分支。法律文件分支由谅解备忘录，合作机构之间的执行安排、合同以及《行为准则》组成，多层级的法律文件约定合作机构在空间站设计、开发、运营和利用中具体技术方面合作的责任，并确定各自机构及其承包商和分包商的角色和职能。严格地说，这些文件都不构成具有法律约束力的国际法文件，但它们都影响到合作伙伴的权利和义务。技术标准分支由与项目相关的技术标准组成，包括航天员培训、控制中心的操作和设备兼容性标准。IGA被视为这种技术合作的法律基础。国际空间站多层级的法律文件与技术标准之间是相互联系、相互影响的。

“国际空间站”的法律制度为该项目提供一个充分的法律框架，既精确又足够灵活。IGA规定了合作各方之间的重要责任问题，建立了一个广义上的责任交叉豁免，旨在鼓励“通过‘国际空间站’参与探索、开发和利用外层空间”。由于“国际空间站”从一开始就被规划要服务数十年，刑事管辖、知识产权、海关和移民以及数据和货物的交换等问题均受到政府间协定的有效规制。在“国际空间站”开始有人进驻时，就制定并采纳了人员的行为准则，试图区分航天员和飞行参与者，对空间站上人员的适当行为做出了基本规定。总的来说，国际空间站为如何管理长期载人太空任务方面的国际合作提供了一个范例，其法律制度可以成为未来外层空间载人长期项目法律文件起草的基础，其机制也可运用到其他类似项目中。

6 典型航天多边合作机制的总结与启示

完善的组织架构是保障国际合作机制中各项事务和活动顺利开展的必要条件。例如，GEO在组织架构上，采用了实体机构参加组织决策及推进日常事务的方式。这种模式相较单纯采用例会制度有更高的约束性，也意味着更能为组织的顺畅发展提供体制保障。而对于非实体架构的合作机制，跳过成立实体机构的审批程序能够更加高效。例如，CHARTER从一开始的双边达成合作意向扩展成多边合作，在已有合作机制的基础上，不断吸纳新的国际合作伙伴加入。

各国的共同利益是国际合作项目成功推进的政治基础。以“国际空间站”项目为例，尽管各国政府在政治或经济上存在分歧，但仍可以在技术、金融和法律层面进行合作，以运行对各方都有利的成功项目。共同利益有助于克服争议，并使各国朝着可接受的解决方案努力。又如，GEO之所以受众如此广泛，皆因建设GEOSS这一共同目标所驱动。其次，大型空间探索项目在资金和技术上投入巨大，这就要求各国在资金、技术、经验上互为需求、互为依赖。

“国际空间站”的法律结构为未来大型载人航天合作项目提供了参考。多层次的法律框架使得一些通用问题在国家间达成多边协议。部分问题可以在双边层面得到更好的处理，而另一些问题可以留给相关实施机构和实体自我监管，从而确保足够的灵活性。大型的、技术复杂的、多国参与的长期外层空间项目必然会在多年间不断演变，在此期间，科学技术的发展会使工程建设能力持续提高，不断引入新元素，规划新任务和研究。而这种发展进化不仅是一个技术过程，也意味着法律权利和义务会发生变化和调整。选择一个灵活的、框架式的法律基础对于合作的开展至关重要。一方面，可以区分法律事务和所有其他事务。另一方面，也为合作关系创造了一个牢固的法律基础，同时把具体问题留作在实际应用阶段加以处理。

航天大型工程项目的实施时间跨度较长，明确的战略指导有利于合作项目向一致的方向推进，而落地的战略实施方法将是推进合作的有力工具。例如，GEO制定了明确、清晰的方法论体系，有序推进合作的开展。GEO各项活动和项目的实施均以《GEO十年战略执行计划（2016－2025）》为指导文件，描述了明确的愿景，明确以GEOSS建设为发展目标；同时明确了总体战略方法，制定了共同的原则，以确保行动和信息的有效性。CHARTER确立的“普遍获得机会”的合作原则，成为CHARTER机制运行的核心指导。