突发公共卫生事件下老旧小区的韧性规划思考

文/沈阳建筑大学建筑与规划学院 李宏亮 朱京海

1 老旧小区的韧性规划解读

1.1 韧性概念

20世纪70年代，“韧性”概念便应用于物理学和机械工程学中，随后又被生态学、心理学和管理学所引用。2022年，国际理事会将“韧性”概念引入城市规划和防灾减灾领域。“韧性”原意为物体受压变形后恢复原有形态和尺寸的能力[1-2]。现把城市比作有机体，当城市面临干扰、冲击和破坏时展现出自控制、自组织、自适应等能力，可减轻所受威胁并保持城市的正常运作，且拥有“留痕”记忆，在完善原有城市建设体系的同时，以创新为基础更好地应对未来风险灾害（见图1）。为了更加灵活地应对突发性公共卫生事件，建设韧性城市迫在眉睫。

1韧性城市建设内容

1.2 韧性社区

面对突发公共卫生事件，原本用于休息的“小窝”变成防疫的主要据点，社区成为建立整个韧性城市体系的重要一环。为了守住人类生存的底线，打好社区防疫攻坚战，韧性社区应运而生。众多学者认为，韧性社区是指面对突发公共卫生事件时，通过自身系统，在防灾中减缓灾害冲击，维持社区在保留原有功能的前提下稳步发展，并拥有通过不断学习进行创新和完善应对策略的综合发展能力[3]。

1.3 老旧小区的发展困境

老旧小区是指建设于20世纪70年代中后期至90年代初的小区，目前虽仍在使用但由于年代久远，小区内公共服务设施不足、建筑标准较低、功能不完善并缺乏物业管理。因此，当突发公共卫生事件发生时，老旧小区所面临的考验更多。

2 韧性视角下老旧小区的疫情防控问题

2.1 治理体系层面

2.1.1 房屋产权混杂，责任主体不明

老旧小区往往规模不大但产权十分复杂，通常为多个开发商合作开发，部分属于职工分房，部分转卖成为房改房。随着城市发展，有些老旧小区的产权单位出现合并、分立及解散的现象，以致责任主体无从查知，导致在非常态情况下社区无法第一时间采取有效的应灾措施。

2.1.2 静止、常态化的固化思维

大部分传统社区管理均采用以问题为导向的静止、常态化的固化思维方式，缺乏应对突发性危机事件的能力，弹性不足。因此，大部分老旧小区在常态化时期尚能正常运作，但在面对突发公共卫生事件时，易出现管理“失灵”现象，社区韧性较差，无法灵活应对。

2.2 空间规划层面

2.2.1 配套公共服务设施缺失

调研显示，由于城市过去追求外延粗放式扩张的发展模式，快速城镇化导致老旧小区普遍缺少医疗、养老及文体设施。现存公共配套服务设施因建设年代久远，建设规模较小且分布零散，早已无法满足居民的生活需求。特别是在非常态下社区卫生服务中心、卫生服务站等社区医疗设施的缺失，导致大量居民盲目选择到大医院就诊，增加人口流动的同时也加大了感染风险。

2.2.2 公共空间匮乏

由于老旧小区的建设理念较落后、社区管理机制松散及居民圈地自建现象严重，使得老旧小区内公共空间十分匮乏，在非常态下社区无法及时给出公共空间的应急预案。

2.3 防控行动层面

大部分老旧小区人口组成复杂，规模小且单元户数多，人口相对流动量较大，加上社区管理机制松散，无法有效管理和约束居民行为。调研发现大多数老旧小区缺乏物业管理，常态化下入口多为开放式，当突发公共卫生事件发生时，尤其是在重点疫区地段，老旧小区不得不转变成封闭式管理。封闭隔离期间，大量机动车占用公共路面，阻碍紧急救助物资、防护用品、日常生活用品的供给，削弱了社区的执行能力，无形中加大社区工作人员的工作量。

2.4 实施监管层面

2.4.1 基础设施质量差，生活环境恶劣

老旧小区基础设施普遍老化、破损严重，生活环境恶劣，在疫情期间易增加传染风险。老旧小区往往通过压缩绿化景观的方式增加公共空间，导致小区内绿化率不达标，不利于微气候循环。上述情况一经叠加，久而久之会给居民造成负面影响，导致出现封闭管理失控的局面。

2.4.2 缺乏业主物管观念，人员配备不足

老旧小区长期缺少物业管理和业主委员会，大部分老旧社区仅由居委会管制。常态化下居委会既要完成上级交办的各项任务指标，又要解决居民的需求；非常态下工作人员在维持社区正常秩序的同时，还要负责收录居民信息、帮助筛选并隔离病患等工作，在人员配备严重不足的情况下，即使部分基层干部下沉社区，由于面临超长的工作时长与巨大的工作压力，社区委员会往往不堪重负。

3 老旧小区的韧性规划与防疫应对策略

为灵活应对突发性公共卫生事件为代表的未知风险，响应“十四五”规划的号召，应加快老旧小区更新改造，融入“平疫结合”的发展理念，建设韧性社区，扎实做好社区防疫防灾工作，完善体制机制，维护居民生命安全。

3.1 体系架构提升韧性打基础

3.1.1 明确责任主体，建立社区命运共同体

2020年7月，《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号），明确指出结合各地实际情况，力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。应借此时机，深化住房体制改革，明确老旧小区产权边界和责任主体，对于较长时间缺位以及没有能力承担责任的企事业单位制定权属让渡和退出机制[4]，并有效建立社区命运共同体，面对突发公共卫生事件时，培养居民责任共担、积极奉献、自主配合和团结协作的意识，共创良性社区。

3.1.2 动态且非常态化的韧性思维

城市的发展和建设都非一成不变，在新型冠状肺炎疫情背景下，在非常态化时期暴露出老旧社区建设和管理方面的弊端。因此，社区管理者应时刻保持动态思维方式，灵活应对突发公共卫生事件，尤其在体系方面，加强老旧小区的治理韧性，及时做好防灾防疫规划的战略准备和应急预案，实现非常态下治理模式的应急转化。

3.2 空间规划提升韧性作保障

3.2.1 完善配套公共服务设施配置

进一步细化配套公共服务设施体系和公共卫生服务设施体系的概念，增加社区韧性，在非常态下实现老旧小区运行机制的灵活应变。融入15min生活圈的建设理念，完善老旧小区欠缺的配套设施，实现公共服务配套设施和公共卫生服务设施相结合的社区体系构建，在推动老旧小区物质空间更新的同时，提高疫病期间检测、筛选疫病的能力。通过申请政府扶持资金和建立资金多方共担机制的方法，更换破旧设施、增添欠缺设施，将消极社区转变为积极社区，提高社区非常态下的容纳能力。

3.2.2 挖掘增值空间，实现平疫转换

首先，在更新改造时鼓励小区周边场地和小区达成空间联动，通过分时利用和适群性设计的手法，实现同一片用地在不同时间段针对不同人群使用的公共空间共享；其次，拆除违法乱建的建筑，清理占道垃圾，发展预留用地，挖掘地上地下空间；最后，灵活利用中小学、社区活动中心等场地，利用公共空间制定紧急应灾预案，建设“方舱医院”，提供社区内应灾避难的活动场地，提升老旧社区空间柔性。

3.3 防控行动提升韧性为支撑

3.3.1 排摸居民信息，完善封闭管控

在疫情期间，大部分老旧小区封闭部分出入口，并安装部分门禁系统，但由于预算有限，部分出入口封锁手法简陋，形式简单且缺乏相关工作人员管控，未能有效阻隔外来流动人口。在特殊时期，应严格封控部分出入口，对小区内部居民进行排摸，录入每户人口、亲友、车辆等信息，加强社区工作人员的管理意识，通过发放居民通行绿卡、健康码和温度检测等形式，严格管控老旧社区外来人员、快递人员及外卖人员的进出，加强封闭管理，阻隔疫病传播。

3.3.2 梳理交通，明确物资配送机制

清理占据小区内公共路面的一切障碍，疏通车行和步行道路，合理划定停车位，保证老旧小区内交通顺畅。在非常态下，灵活利用微信平台创建业主群，实现扁平化管理，提高执行力，形成“商务局→小区→配送企业（商户）”的层级配送机制，采取“集中→分散”的配送模式，对口罩、酒精等医疗防护用品和农产品、水产品等物资采用集中配送；对日常用品、瓜果蔬菜等物资采用分散配送的模式[5]，加强社区物资配送能力，并征集志愿者，保证每栋楼有2～3名工作人员，确保居民在疫情期间的正常生活。

3.4 实施监管提升韧性谋保险

3.4.1 基础设施整改，加强防疫消杀

提升社区内公共卫生管理水平，修缮破旧的基础设施，如清理、规整垃圾处理站，将患者的垃圾桶与普通居民垃圾桶进行分离管制，防止疫情传播；加强每栋楼的公共卫生消杀整顿，在重疫灾病时期，保证对每栋楼的楼道、电梯等公共空间进行强效消毒；优化并添置社区内绿化景观，增加老旧小区美感，提高景观质量，从而形成微气候环境，良性循环，在封闭管理期间，提高老旧小区的防疫免灾能力。

3.4.2 成立物管公司，推行多元协作管理

通过政府补贴和提高老旧社区居民的物管观念，成立物业管理公司。常态化时有效治理小区，保障小区的安全、健康、有组织运行；在面临突发公共卫生事件时，协助完善防疫减灾力量建设，提升监管韧性，夯实公共卫生保障。首先采取多元协作的社区治理模式鼓励社区居民、社会志愿者协同物业管理公司，共同防疫抗疫，形成“卫生部门-街道-居委会-小区组织”的协同治理机制[6]；其次，落实资源下沉，将具有较强执行能力和管理能力的领导者分配到各街道，把控防疫病战略实施；最后，由各级卫生部门有效组织协调，使各社区与周边邻近医院形成“防疫病战略合作伙伴”，为小区增派专业医疗人员，并对参与小区疾控的工作人员进行集中、专业的培训。通过以上方法科学、高效地管理老旧社区，实现平疫转换，增强社区弹性。

4 结语

目前，大部分老旧小区的更新改造主要侧重于楼本体、外环境和基础设施等方面，忽略了治理机制和运行体系的重要性。新冠肺炎疫情期间，暴露出城市发展的诸多问题，而传染性疾病与人类的生活息息相关，疫病传染未来也会变得日渐平常，社区作为抗疫防灾的最基本单元，更应打好防疫攻坚战，充分考虑疫病期间的社区防灾措施，提高社区韧性，保证社区安全。