基于“候鸟人群”的海南地区公共服务设施配置研究

文/中国城市发展规划设计咨询有限公司 赵竹君

0 引言

“候鸟人群”指每年秋冬季节前往气候温暖的南方地区，春夏季节返回北方地区，不以旅游为目的且居住时间超过半个月的人群，其流动特征类似于候鸟迁徙，属于较为特殊的一类流动人口。目前我国“候鸟人群”的主要目的地是海南、广东、广西和云南地区，尤以海南三亚居多（见图1）。2017年10月1日至2018年4月30日，在琼“候鸟”数达164.77万人，约为海南户籍人口总数的17%，其中三亚“候鸟”数达41万人，约占全省“候鸟”总数的25%。

1海南三亚“候鸟人群”（图片来源：网络）

海南由于承接过多流动人口而引发的社会矛盾和问题不断涌现，并成为治理难题，包括固定的户籍制度与流动的社会保障需求之间的矛盾、有限的公共服务设施与起伏变化较大的淡旺季需求之间的矛盾、个税缴纳地与公共服务设施供给地之间的矛盾及“半年经济”导致的市场失灵问题等。

我国目前有关“候鸟人群”公共服务设施配置的研究包括“候鸟式”养老给城市设施带来的负外部性研究、“候鸟人群”的生活状况研究及养老质量研究等社会问题类研究，还包括体育设施建设类研究和公共管理政策类研究，基于规划角度的公共服务设施配置研究较少。

1 “候鸟人群”需求特征及公共服务设施配置矛盾

对于大多数城市，尤其是人口流入量小的城市而言，“候鸟人群”带来的“银发经济”仍具有较大吸引力。正视“候鸟人群”的需求，积极完善公共服务设施供给，有助于树立城市品牌，促进市场繁荣。研究这一群体的需求特征并提出规划策略，有助于优化公共服务设施供给，进行更为有效的社会治理。

1.1 “候鸟人群”需求特征

除季节性和暂住性外，“候鸟人群”一般还具有高龄、低消费的特征，能在城市间进行季节性往返的主要是处于离退休年龄、身体条件较好的人群，一般为55～74岁之间的老年人。而我国老龄化具有“未富先老”的特征，故老年人的消费意愿与消费能力较低，在出行、游憩、社交活动、医疗等方面更依赖政府提供的公共服务设施，如公共交通、城市公园、文化体育场馆等。

1.2 公共服务设施配置矛盾

随着“候鸟人群”的迁入，三亚等典型城市的公共资源多旺季不足、淡季闲置，存在明显的供需结构矛盾，且各类公共服务设施作为固定的城市物质空间难以形成相应的弹性调节机制。随着老龄化程度加深、人民生活水平提高及人口流动性增强，“候鸟人群”的“队伍”将愈加壮大，面临的公共服务设施配置问题也将更加严峻。

2 规划策略

2.1 设置公共服务设施保障系数，提升供给能力

公共服务设施的配置往往依据常住人口规模进行测算，而“候鸟人群”的停留时间为1个月至半年不等，不能被纳入常住人口进行统计。因此，在进行设施规划时可根据现状情况或规划目标设置不同的保障系数，以提供更集约有效的公共服务资源。

公共服务设施包括机关团体设施、科研设施、文化设施、养老设施、教育设施、体育设施、医疗设施、社会福利设施等，就与“候鸟人群”需求的关联度而言，医疗设施和养老设施的关联度最高，其次是体育设施和文化设施，其余几类设施与“候鸟人群”需求的关联度较低。

2.1.1 医疗设施及养老设施

在医疗设施方面，虽然“候鸟人群”一般为身体条件较好的老年人，但无法避免一些慢性疾病与突发状况。因此在建设自贸港的目标下，海南应把保障公共卫生与医疗救护能力放在首要位置，尤其是综合医院和急救中心的设置，宜根据具体情况合理提高保障系数。

在养老设施方面，我国养老模式以居家养老为主、机构养老为辅，成本更低的居家养老和社区养老对老年人、家庭和社会而言都是更合适的选择。因此，可鼓励“医养结合”的发展模式，将市场化的养老机构和医院功能相结合；可鼓励在居住用地中增加养老设施，如老年康复中心、老年俱乐部、老年大学、老年心理咨询服务中心等；可在商业服务用地设置营利性养老服务设施，以适应不断变化的市场需求。

2.1.2 体育设施

“候鸟人群”多为身体健康状况较好的老年人，其季节性迁移也是为了追求更好的空气质量与户外环境，对体育健身设施往往有较高需求。此外，他们多为价格敏感人群，倾向于选择公园、球场等政府提供的免费或低消费活动设施。因此，“候鸟人群”较多的地区，体育设施的服务人口应按常住人口的1.2～1.3倍进行测算，不同功能片区宜设置不同的保障系数，城市核心区可适当缩减，城市边缘区可适当提高。

在体育设施的类型上，应重视全民健身设施的建设，如体育公园、社区健身中心等。且服务半径比场地规模更重要，公园绿地、广场应配置7%以上的体育运动场地，努力打造“5～15min健身圈”，推行公共体育设施免费或低收费开放。

2.1.3 文化设施

“候鸟人群”空闲时间较多，受教育程度普遍较高，往往有较强的社会交往意愿和文化活动需求。增加不同地区“候鸟人群”之间及“候鸟人群”与当地人之间的文化交流，既有助于其适应迁入地的生活环境与社会习俗、消解当地居民对外来人员的排斥隔阂、促进社会和谐，又能通过活动疏解思乡情绪，增强“候鸟人群”对迁入地的归属感，延长其停留时间，缓解“半年经济”的矛盾。

因此，文化设施的服务人口宜按常住人口的1.0～1.2倍进行测算。在面向儿童和老年人的基层公共文化设施中，可设置多功能活动、排练、辅导培训、图书阅览等功能，并鼓励街道和社区在户外组织文艺表演、展览展示等活动，搭建交流平台，展现对“候鸟人群”的精神关怀。

2.2 合理规定用地兼容性，提升设施灵活性

各类公共服务设施面向的服务人群不同，不同服务人群的人口数也受多因素影响，变化莫测，如各阶段的教育设施和养老设施配置需参照的学龄人口数和老年人口数与出生率、生育政策、老龄化阶段等息息相关。在城市规划中人口预测是一项难题，更难以对各年龄段的人口进行细分测算。提高公共服务设施用地的使用效率、增强用地弹性就变得尤为重要，主要包括调整细分程度、提高用地兼容性、预留弹性用地及促进街坊整体开发等方式。

1）构建多元混合的公共服务设施 将公共服务设施集中设置、混合布局，提供一站式社区生活服务，可在用地集约的情况下服务更多的人口。其中文化与体育功能可复合利用、毗邻建设，有条件的情况下结合文创功能与公园绿地等形成较强的设施吸引力，提高使用效率。

2）提高公共服务设施用地兼容性 可鼓励居住、商业服务用地兼容公共服务设施，例如《武汉市规划用地兼容性规定》（武土资规规〔2015〕2号）提出了各类用地允许兼容、有条件兼容、完全兼容、禁止兼容的具体要求。此外，推行建设公共服务设施的容积率奖励政策也有助于增强规划弹性，应对未来的不确定性。

3）制定闲置存量用地鼓励政策 鼓励闲置存量用地作为营利性或非营利性服务设施使用，支持企业与社会团体参与，盘活存量用地。

2.3 加强制度建设，完善社会服务体系

尽管目前异地医疗报销制度已日趋完善，但各地的医疗保险标准各不相同，异地就医仍有诸多不便。为进一步完善医疗保险制度，应通过建立友好城市等方式，加快推进异地养老、医疗保障制度的建设和完善。

“候鸟人群”中有大量经济、文化、教育、科技等方面的退休专家及学者，用好这些“候鸟人才”既是有效缓解社会矛盾、推动城市发展的必然要求，又是建设海南自贸港的现实需要。

此外，应建立异地劳务对接平台，做好旺季养老、医护、家政等劳务人员的对接，既可提升迁入地城市的养老服务水平，提高市场活跃度，又可改善迁出地的市场低迷情况，使社会整体效能最大化。

3 结语

公共服务资源包括基本公共服务和非基本公共服务两类。保障基本公共服务（医疗、养老、体育、文化等）是优化“候鸟人群”管理工作的重中之重，应由“政府托底”，满足当地人和“候鸟人群”的基本生活需求；对非基本公共服务应采取“鼓励市场参与”的策略，积极发展多样化的专业服务，如老年大学、老年会所、老年公寓等，满足当地人及“候鸟人群”发展型、享受型的服务需求。

无论是解决“候鸟人群”造成的社会问题，还是吸引他们停驻以发展养老产业，都需细化定量研究。利用大数据建立“候鸟人群”信息的网络数据管理平台，及时有效地了解“候鸟人群”的基本动态及生活需求，从而更有针对性地提供公共服务，引入相关产业，促进市场良性发展。