基层为何容错难？

李振　王浩瑜

政策试验是中国政策过程中一种极其重要的创新模式。然而近年来，以试错为特征的政策过程在遭遇“生存危机”，进而影响到政策创新和改革的推进。

从笔者2017年以来在多个地方调研的情况来看，不少党政干部在实际工作中对政策创新表现出消极的态度：有些干部做事畏手畏脚，缺乏激情和闯劲，对待常规工作尚能应付，一旦涉及与改革创新相关的工作便徘徊不前;有些干部虽然有改革创新的意愿，却苦于“文山表海”无暇他顾;最严重的是，部分干部遇事推诿、懒政怠政，不论是对待需要创新的工作还是常规工作，都能躲就躲，能不做就不做。

自2015年以来，党中央和国务院数次以会议、文件和政策等方式鼓励地方党政干部大胆创新，并强调“建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误”，以期调动各级党政干部的创新精神和积极性。但这些举措并未完全收到期望中的效果。容错机制难以落地的根源在哪？

试错式政策创新需要制度基础

在中国，地方和基层的政策试验并不等于放任自流，也不会随心所欲地扩大试验范围。确切地说，它是意图较为明确的实践，是为正式出台普遍适用的政策甚至国家立法，提出可供选择的新蓝本。

在这一过程中，我们不应低估上级政府对下级政府所开展试验的关注程度，来自上级政府、领导的政治支持往往对保护、提高下级和基层政府的创新力起着决定性的作用。高层决策者只是提出宽泛的政策目标和重点，这为下级或基层政府开展政策创新试验提供了合法性和回旋余地。

另外，在政策创新试验过程中，贯穿着中央政府与地方政府以及上下级政府间的互动——下级或基层政府提出政策创新的理念或形式，中央或上级政府允许不同地方在一段时间内采取不同的政策方案，并在几个关键点上掌握着控制权;中央或上级政府在后续的高层级政策方案中不断吸收下级的创新成果。

然而在政策试验中，“失败”是难以避免的，负责试验的地方可能需要承担一定的责任和风险，甚至成为上级政府的“替罪羊”。然而地方政府仍旧愿意积极申请和参与政策试验，因为“试错式试验”模式内含了相应的容错机制，大大减轻了地方政府和官员对于“失败”的顾虑。由此可见，灵活而有弹性的府际关系是政策试验容错机制的重要制度基础。

权责不对等导致容错机制落地难

近年来，中央大力支持地方发展和基层建设，投入大量资源需要产生实效，自然十分关注其治理和政策目标的实现情况。为此，中央先后通过强化监督体系、严格考核指标等方式调整府际关系。

首先应该看到，监督体系的强化导致问责压力大。

以法律法规、党内法规、行政法规和政策文件等为代表的一系列监督措施纷纷出台，一些新兴技术也被迅速运用到对下级的日常监督中。这种逐渐增强的监督体系通过科层化的组织体系不断下移，对地方和基层产生了深刻的影响，逐渐改变了基层的政治生态和政策执行环境。

监督体系的强化直接表现为对基层的各种巡视巡察工作，基层党政干部受到来自多个条口的监督。日益加强的监督体系的运行还具备“溯及以往”的效力，使得地方与基层党政干部不仅要注重当下行为是否“守规矩”，还要考虑以往工作中是否有不合规之处，甚至要担心现在看来合法合规的做法未来会否成为被问责的事由。

除了多层级、技巧化的检查逐渐成为主流与常态，监督的泛化也成为强监督的一个显著特征。以考勤“刷脸系统”和GPS定位为代表的一系列新型技术手段的运用，使得党政干部日常工作中被纳入监督的事项更加宽泛，甚至党政干部的日常言行都有可能成为被监督的对象或被问责的事由。

这种全方位强化的监督体系对基层工作人员的士气产生了潜移默化的影响：部分干部在监督的压力下，对有考核要求的常规工作尚能履职尽责，对那些需要试错的改革创新工作则心存顾虑、踌躇不前。

其次，政策指标的“硬化”导致自主空间变小。

中央层面十分重视政策（制度）的顶层设计，在形成的政策（制度）文本中，常常包含一系列清晰而具体的政策指标，部分指标具备相当的“刚性”，并且政策执行情况常与执行者的政绩和升迁挂钩。

这样做的目的是减少政策执行过程中的选择性执行或变通执行等现象。但随之而来的是各种日益强化的监督和问责体系，很多政策指标的“硬度”大幅度提高，“一票否决”式指标的数量也越来越多。

中央层面也意识到，指标的不断“硬化”影响了地方和基层工作人员的实际工作，反而不利于政策目标的实现，为此专门出台了一些文件试图“松绑”。但遗憾的是，一方面，这类文件本身的口号功能可能重于实际可操作性;另一方面，很多地方和基层工作人员由于担心组织生态和政治风向随时可能发生变化，还是倾向于以更严格甚至机械的方式看待那些被中央解绑的“硬指标”。

当下，地方和基层党政干部面临的各种硬指标涵盖多个领域，并且基层政府工作人员的职责分工往往不固定，很多人常常同时承担几方面的工作，经常扮演“救火队员”的角色，这些硬指标压在地方和基层工作人员头上，成为他们的沉重负担。

此外，地方和基层工作人员还常常面临数量众多的模糊性要求。这些要求往往只是“定性”地表达“应该”做什么、“不应该”做什么。在不断强化的监督压力之下，此类政策的执行走向另一个极端——近乎无限地扩大适用范围和提高“是非标准”，形成诸多“无形”的“一票否决”式指标体系。

繁重的任务指标，加上海量的会议、文件、表格、台账，极大地消耗了干部们的注意力，导致他们没有精力开展创新性工作。

最后，制度体系的紧缩导致避责思维蔓延。

随着法治化建设的推进，制度建设成为我国转型发展的中心战略之一。但在制度供给不足的情况下迅速推进制度化，很容易造成制度紧缩的状况。

制度紧缩与基层政府的权责不对等相叠加，使得下级政府的工作人员在面对治理任务，特别是需要以创新性方案应对事项时，往往消极避责，以减少不确定性带来的直接或潜在的风险。

在政策（制度）创新方面，既然没有前人经验且需要试错，那就不能保证所有的应对措施都会成功。鼓励试错是为了降低应对风险的成本，而容许错误是为了鼓励试错。但鼓励试错和容许错误需要一套相互配合的制度安排。在实践中，由于相关规则并不清晰，制度和措施之间缺乏配套，地方和基层党政干部在面临需要创新的工作时，往往能推就推。

制度紧缩引发避责思维的蔓延，进一步使得不同部门之间因权责不清而相互推诿，无法形成合力。来自不同条口的政策或措施之间缺乏配套，或者相互之间没有共识，更导致不同的政策和措施之間无法衔接，甚至出现有的部门无视或否定其他部门政策、措施的情况。这些都可能进一步降低部分党政干部改革创新的意愿，使中央尝试建立的容错机制难以真正落到实处。

应重构弹性灵活的府际关系

我们国家仍处于转型期，面临着改革创新的迫切需求与风险控制双重挑战。当下，各级政府面对层出不穷的新问题和新任务，来自前人和国外可资借鉴的经验越来越少。为了创造性地解决问题和完成工作，亟须调动起各级干部的主动性和积极性。

长期以来，“反定型化”本就是中国现行政治体制一个灵活性的优势。在这样的制度环境中，下级政府拥有相对自主的探索空间，以便对本地所面临的治理问题提出适宜的解决途径，上级政府也可以在下级试错式创新的基础上，降低高层级政策大规模推广时的风险和成本。

未来，我国应着力构建弹性而灵活的府际关系以鼓励地方创新。

首先，在不削弱中央和上级全面统筹能力的前提下，考虑到我国不同地方间巨大发展差异的实际，可以适当降低上级政策中具体指标的刚性程度，给予地方政府，特别是基层政府更多的自主空间和灵活性。其次，上级政府需要更加弹性地运用各种监督问责机制，减少地方政府面临的权责不对等的压力。最后，尽快梳理与容错机制相冲突的其他制度规定，形成一个整体性的容错制度环境，减少在容错机制方面的“制度紧缩”。只有这样，才能重新赋予地方和基层更多自主性和创新空间，真正发挥中央与地方两个积极性。

（原文载于《文化纵横》2022年第2期，本文有删减。

作者单位：山东大学政治学与公共管理学院;清华大学公共管理学院）