浅析宅基地使用权抵押的需求、困境及对策

文/汪伟伦

引言

第七次全国人口普查数据显示，我国乡村常住人口超过5亿，占全国人口比重近百分之四十。农村地区的发展振兴是新时期脱贫攻坚行动的前进方向。为解决农民融资问题，中央计划在天津蓟县等59地开展农村宅基地抵押试点。本文审视宅基地使用权抵押的需求和困境，并寻求解决之策。

一、“乡村振兴”背景下宅基地使用权抵押的迫切需求

（一）扩大农业再生产，加速农业现代化

资金是农业发展最为稀缺的要素。一般情况下，资金往往会流向给定期限获得给定收益的固定产业。农业是一个受自然因素影响较大的行业，容易受到自然风险、经济风险等多重风险的影响，且回报周期较长，所以资金一般情况下不愿意进入农业生产过程。农民群体由于自身条件的限制束缚，缺乏固定资产、融资变现工具，始终处于金融业务服务需求的最底层，难以获得额度大、利率低的金融贷款服务。在党中央深入推进“乡村振兴”战略全面实施的大背景下，农业生产方式由传统的家庭联产承包转变为土地大面积机械化规模经营，呈现出专业合作组织发展、土地集约化管理的特点。农户贷款需求进入以快速增长为特征的新阶段，金融机构对其贷款呈逐步弱化趋势，贷款需求满足率较低，供需矛盾比较突出。例如，从事规模特色种植养殖业的农户、购买大型农机具的农户，以及从事粮食运输收购、农产品加工的农户，资金需求意愿强，需求量较大。然而，金融机构对农户贷款需求的满足程度低，资金向县城转移。由于缺乏资金，我国农业的机械化、科学化、水利化、电气化势必会受到较大的影响，农业农村现代化的发展也势必会面临一定程度的阻碍。

（二）刺激农村家庭消费，扩大内部需求

目前，以住房建造和装修、汽车、智能家电为代表的升级消费已成为农村消费的主流。由于国人历来有安土重迁的传统，家族文化观念根深蒂固，部分农户既有进城购房的意愿，也有在农村建新房并加以装修的需求。然而，受限于资金的短缺，消费需求无法得到满足，生活质量也无法改善。此外，得益于近年来国家对乡村发展的重视，农村道路开始从“村村通”到“户户通”，汽车不再是农村人眼里的奢侈品，普通农户对汽车的需求也变得愈发强烈。2007年至2010年的“家电下乡”政策有效拉动了农村消费。目前，距离“家电下乡”政策施行已超过十年，家电也普遍进入换机周期，在农村地区开展“家电更新”，并结合宅基地使用权抵押贷款，可以在中美贸易战持续白热化、新冠疫情肆虐全球的大环境下，有效缓解日益增长的农民消费需求和不平衡的金融服务之间的矛盾。通过改革试点宅基地使用权抵押贷款，可以向农民提供闲置资金，激活农民购买力，提高农民的生活质量。同时，此举还可扩大农村消费需求，培养新的消费热点，形成良性消费循环，从而使中国经济保持平稳健康发展。

（三）吸引社会资本入局，促进旅游产业发展

2021年初，国家乡村振兴局挂牌成立，乡村振兴成为人们关注的焦点。在“两山理论”的指导下，文旅行业在乡村振兴中扮演了非常独特而有价值的角色。目前来看，我国有近百分之二十的农村宅基地空置，面积超过3000万亩。可通过适度放活宅基地使用，鼓励农户或集体经济组织通过自营或者引入社会资本联营入股等多种方式，提高农村闲置宅基地的利用效率，从而增加农民收入，促进乡村发展。盘活农村的闲置宅基地资源可以采取因地制宜的方式。某些区域条件较好、交通便利、周边经济发展较好、自身具有一定的环境承载量和特色优势的地区，可在符合法律法规和用途规划的前提下，发展乡村旅游、精品民宿、康养度假等新业态。农民在盘活闲置宅基地的同时，还可以凭借抵押宅基地使用权获取贷款，从而独立开展乡村文旅业务，或者作为资金入股，与外来企业共同合作，在降低经营风险的同时共享收益。宅基地使用权抵押在向农民提供大量资本的同时，也可为与之合作的企业缓解资金困难。政府可以通过出台一系列旨在推进乡村旅游高质量发展的金融贷款政策，适度上调宅基地使用权抵押金额，鼓励社会资本进入这一行业，打造乡村旅游示范样板。

二、“三权分置”下宅基地使用权抵押面临的困境

（一）宅基地“三权分置”后相关法律概念厘定不清

宅基地“三权分置”一词最早源于2018年中央一号文件。文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。通过创造性地引入与所有权、资格权相分离的使用权，赋予使用权“可用于抵押融资”的收益属性，强化宅基地的财产功能，削弱宅基地自身制度的封闭性和人身属性。此举对我国土地制度改革具有十分深远的意义，并为农村宅基地市场融资贷款预设了法律基础。然而，权利创制的背后却涉及宅基地使用权抵押概念模糊的问题，产生了消极影响。首先是对宅基地“一户一宅”的理解。只有明确宅基地使用权人是独立的“个人”还是抽象的“户”，才能继续探讨宅基地使用权抵押的问题。如果需要该“户”全体成员的同意，则如何判定“户”的全体成员就显得极为重要。“户”的概念在法律上没有明确规定。目前，《中华人民共和国民法典》的规定是“按照习惯”，即依照当地习惯界定“户”的概念。在我国南方地区，父母的成年孩子在婚后便可以单独立户，这是农村地区长期以来形成的文化习惯。事实上，户籍登记是事实登记，该“户”全体成员的判定不应以户口本登记人数为准，而应取决于实际参与生产生活的家庭成员。其次是宅基地使用权能否让子女继承。宅基地抵押的前提是拥有宅基地使用权。因此，明晰子女是否拥有宅基地使用权是确定其是否享有抵押权的关键。此处需要分情况讨论。若子女与父母都属于农村户籍，则子女可通过变更登记，使宅基地使用权在内部转让，通过继受取得的方式获得宅基地使用权和地上房屋的财产权；若子女户籍已迁出农村，则子女不享有父母的宅基地的使用权，但可以通过继受取得的方式享有宅基地上房屋的财产权。然而，由于受到我国“房地一体”原则的限制，宅基地上的房屋不可以抵押，也不可以通过买卖过户给第三人，子女仅享有占有、使用等部分用益物权，并且不可以新建房屋，只可以对原有房屋进行修缮维护。如果房屋因年久失修而倒塌，则宅基地所有权会转移至村集体。可见，非农村户籍子女不拥有房屋财产的抵押权，其拥有的是被阉割的物权。然而，根据自然资源部、住房和城乡建设部、民政部、国家保密局、最高人民法院、农业农村部、国家税务总局2020年9月9日对“十三届全国人大三次会议第3226号建议”所作的答复，农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。因此可以明确，拥有宅基地使用权者的子女无论是否拥有农村户籍，都可以继承农村宅基地使用权。宅基地资格权的放松背后是对加速农村人口城镇化、保护私人合法财产权益的考量，是出于一定的社会价值衡量。此外，农村宅基地使用权抵押登记制度目前尚未明确。允许宅基地使用权的主体凭借宅基地使用权的流转而发生各种变更，变更主体的前提是确权行为，一般物权采用的登记对抗主义已经不能满足现代农村抵押融资的安全需要。因此，笔者认为，须采用更严格规范的产权确认方式即登记生效主义来处理农村宅基地抵押问题，明确认定未经登记的宅基地使用权无效。目前，我国正大力推进农村宅基地确权工作。虽然宅基地确权难度较大、流程繁杂琐碎，但构建完善翔实、权清责明的宅基地使用权人登记体系有利于今后宅基地使用权抵押工作的全国推广，从而更有效地保护抵押权人的合法利益，促进宅基地使用权的相对流转。最后，明确宅基地使用权抵押范围也是极其重要的，它决定了宅基地使用权的最后抵押金额以及抵押权实现时金融机构有权处分的财产标的范围。业界学者普遍认为，宅基地使用权抵押的范围主要包括宅基地上的房屋及其他附着物，如树木等。但是，学界对于作为仅有土地而没有地上附着物的宅基地本身能否作为抵押物存在争议。目前较为主流的观点认为，农民基于村集体成员的身份权申请并占有宅基地后未在宅基地上建设农民住房，其拥有的权利在本质上仍为宅基地资格权，所以宅基地使用权单独抵押应当禁止。笔者认为，由于我国一直采用“房地一体”的土地抵押模式，房屋的财产权依附于土地权利上，即房屋的各项权利都以土地权利的取得为前提，宅基地从村集体分到村民手中，只要完成转移占有交付，村民即享有使用权。

（二）抵押权的操作、处置和变现困难

如果抵押人由于主客观原因而难以在约定的时间归还贷款，那么抵押权人有权处置抵押人的抵押物。此举会导致抵押权实现的后果违背宅基地政策的设计初衷，金融机构将承担贷款损失风险。由于我国在宅基地制度的设计方面秉持无偿分配、“一户一宅”的原则，禁止宅基地使用权在非本村集体外流转，这必然会导致抵押权人实现抵押权时损害抵押人基于身份关系而获得的宅基地使用权，侵犯抵押人的宅基地使用权福利不利于构建美好和谐乡村。因此，在接下来的农村宅基地“三权分置”改革时，应正本清源，解决思想认识上的问题，正确认识宅基地的生产资料属性，着重显现宅基地的财产功能，逐渐弱化宅基地的成员身份性，加强宅基地使用权的财产变现能力。如果一味强调宅基地使用权不可在非本村集体外流转，则抵押权人在实现抵押权时只能采取三种处置方式：一是将宅基地上的房屋视作建筑材料，拆除后优先受偿。作为建筑材料进行资产变现，无疑会极大地损害房屋的使用价值，也会产生环境破坏以及材料浪费的问题，且实践操作难度大，变现金额小。二是将宅基地使用权附带房屋一起转让给具有本村户籍的其他自然人，但受限于土地管理法“一户一宅”的规定，具有适格资格的购买者较少，需求量自然下降，供求关系不均衡，抵押物价格无法按市场行情显现。三是由宅基地所在地的村集体进行回购。我国是社会主义国家，宅基地所有权归农民集体所有。因此，在发生抵押权实现时，村集体应进行宅基地使用权的回购，并根据实际情况，如宅基地上并未建造房屋的可以复垦或者规划为剩余宅基地储备，调整土地用途性质和使用权归属。受限于我国基层财力，乡镇没有一级独立财政权，财政资金全靠上层拨付，依靠村集体回收土地只在江浙沪以及东南沿海一带少数村集体比较富裕的区域具有可行性。此外，由于宅基地所处地理位置、所在村落经济发展水平、附着的房屋建筑规格以及是否适合开展其他经营业务等因素千差万别，宅基地使用权抵押的价款评估工作面临严峻考验。抵押权价值的量化工作基本上取决于评估方的估算。评估方如果没有秉持公平公正的原则，与抵押权人合谋压低评估财产价值，或者与抵押人串通高估财产价值，都不利于后续抵押权的顺利合法实现。最后，不同于商品房抵押贷款，宅基地使用权人在进行宅基地使用权抵押时需经前置程序，即应当先行向集体土地所有权人和所属村民委员会提出书面申请，村民委员会批准同意后，经乡镇政府审核、县级政府批准，才可以依法设定抵押权。从形式上看，这无疑会加重抵押人的程序负担，考虑到抵押人偿债能力不足而发生抵押权实现会导致村集体财产受到影响，集体经济组织对此顾虑重重，批准动力不足，使抵押权难以设立。

（三）金融服务政策亟待完善

目前，宅基地使用权抵押贷款面临的金融政策方面的困境主要是金融服务主体范围较狭窄、金融机构开展同类业务态度不一以及农户贷款需求意愿不强。传统观点认为，农村住房抵押权人不宜扩大到全行业金融机构，应该指定承办此类贷款业务的金融机构。随着我国农民抵御金融风险能力的加强、大数据征信技术的成熟以及现代金融业的飞速发展，这种论调已不适应宅基地使用权抵押的新发展改革方向。当前，这种拘泥于银行机构甚至指定银行的抵押模式过度强调保护农民的住房利益，设置过多的审核程序，削弱了农民办理抵押业务的积极性。金融行业内的垄断抑制了宅基地使用权抵押金融产品的推陈出新，背离了服务农民的宗旨，农民不得不寻求其他审核难度低、贷款利率较高的机构或个人进行融资，极大地增加了融资风险。国有商业银行未能充分发挥带动农村发展的积极示范作用，害怕呆账、坏账出现，也担心不良资产化率上升的风险难以控制，因而对该类业务大多采取观望态度。地方农商行以及农信社受限于资本总量较小、抵御风险能力较弱，虽想开发这一蓝海业务却有心无力，大多只能提供五万元以下的小额抵押贷款，缓解农民资金压力的能力有限。抵押服务难以推进的最大阻力还是农民自身。农民受教育程度有限，受制于农村社群文化，对抵押担保融资等金融业务不熟悉，从而产生排斥心理，阻碍了宅基地使用权抵押业务的开展。调查发现，没有信贷经历、收入来源较单一、与县城距离近的农民由于贷款需求小、融资相对容易、对金融机构信任度较低等多方面原因，抵押贷款意愿不强。这反映了银行等金融机构在农村信贷方面的宣传工作有待加强。只有持续加强金融惠农工作，增加农民的信贷经历，才能使农民对贷款业务流程与宅基地使用权抵押政策有全面了解，才能增强农民的抵押意愿，促进宅基地使用权抵押业务的开展。

三、宅基地使用权抵押制度的完善及突破

（一）法律持续完善，适度放活宅基地使用权流转

甘蔗没有两头甜，在增强宅基地使用权财产属性、唤醒“沉睡资本”的同时，必然会削弱宅基地人身权属性，这是宅基地“三权分置”改革一体化推进面临的阵痛。从某种意义上讲，适度放活宅基地使用权流转有益于中国乡村形态的优化，有利于加速乡村新型民居村落的人为规划形成，从而改变之前由于宅基地过于注重保护村集体成员的身份资格权而造成的乡村“空心化”现象。一方面是农民守着破旧的宅基地，无法利用金融工具将其变现，收入差距持续拉大，另一方面是城镇资本无法进入乡村，农村产权交易市场停滞不前，城乡两元对立格局拉大。农民对宅基地仅拥有占有和使用的部分用益物权明显背离了“乡村振兴”的国家发展战略。要持续深化改革宅基地使用权，必须明确“一人一户”的法律解释，保证抵押时主体资格的适格，确保对城乡两种户籍的子女继承父母宅基地使用权的处理一视同仁。在保证本村集体利益不受损害的情况下，应逐步开展试点，放开对宅基地使用权转让的范围限制，鼓励改革，容纳出错，由本村向本乡镇、本县市扩大，同时研究买受人获取宅基地使用权后以股份、现金或者复耕等方式弥补自身身份局限给村集体财产带来的损失。此外，在改革的同时，要牢记制度红线是适度放活的底线，即坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线。宅基地使用权转让给他人后，也要注意禁止私人建造别墅大院、私人会馆，避免随意侵占土地、忽视环境污染等问题。

（二）设立农房抵押风险基金，构建多元担保机制

通过政府专项资金设立农房抵押风险基金，减少抵押权人实现抵押权后因各种原因难以将宅基地使用权转让或者变现而产生的损失。同时，通过农房抵押风险基金对村集体组织进行一定补偿，弥补抵押权实现后直接或间接的村集体组织宅基地的损失，降低村委会不批准抵押的风险。在运用农房抵押风险基金以有效减少使用权抵押风险的同时，积极探索多元化的担保机制。例如，在农村地区开展定点帮扶工作，及时获取边缘易致贫户的家庭信息，由政府指定村干部作为担保人，使边缘易致贫户获取小额宅基地使用权抵押贷款。此外，通过农村合作社、村集体企业等寻找优质担保人为农民作担保，可降低抵押贷款成本，简化贷款风险评估流程。运用政府力量寻找多元担保，可有效杜绝担保人的寻租行为，从而有效增加宅基地使用权抵押的发生率。

（三）逐步扩大抵押权人范围，房屋评估过程公正客观

一方面，抵押权人要从银行等金融机构扩大到贷款公司、典当行等主体，充分发挥市场的竞争活力。政府通过出台优惠政策和资金奖补政策，支持、鼓励金融机构开展宅基地使用权抵押业务。另一方面，银行系统内占据重要地位的商业性金融机构如四大国有银行要肩负起为振兴乡村提供优质金融服务的责任，互联网金融机构也可以发挥自身独特的惠农作用，通过互联网金融机构实现宅基地使用权抵押贷款的在线审批和放款，压缩审批步骤和时间，发挥“乡村振兴”战略的建构性作用。由于宅基地的地理位置、使用价值、变现难易程度与城市商品房都有不小的差别，公正客观地评估房产及宅基地价值是确保抵押业务顺利推进的关键因素。可以同时培育多种评估主体，同时开展如市场评估、政府评估、金融机构内部评估等工作，打击虚假评估。评估机构的评估程序、评估依据、评估方法、参数选定、评估结果确定等内容都应公开透明。评估人员应具有较高的专业水准，在行业中有一定的影响力和美誉度，熟悉宅基地及地上附着物价格鉴定的有关法规政策和市场标准，能够秉持高度的责任感和职业道德，为交易双方提供严谨、公正的服务。

（四）农房保险全覆盖，加大普惠金融政策宣传

由于农民自建房屋质量层次不齐，且农村地区自然灾害相对城市地区较频繁，洪涝、飓风、火灾、地震、泥石流等灾害层出不穷，房屋较容易受损，房屋价值下降严重，不利于作为标的物进行抵押贷款申请。因此，农房保险制度可以作为规避抵押物灭失风险的金融工具，采用“政府补贴部分、农户承担部分”的方式运作。如果没有发生赔付情形，则第二年度可以减免部分保费。这种方式可为抵押权人解决后顾之忧，弥补其因不可抗力导致抵押物毁损时遭受的损失。要持续加大对宅基地使用权抵押政策的宣传，改变农民的文化认同导向，解除部分农民对于政策的疑惑，宣传宅基地“三权分置”背后的法律机理以及变革动机，充分发挥宅基地的财产权能，号召农民抵制高利贷等非法民间融资，推动农村金融体系的改革进步。打铁还需自身硬。只有不断丰富完善教育、养老、医疗、就业等方面的农村社会保障制度，才能真正解决农民靠宅基地生存的现状，将宅基地的人身属性逐渐剥离，让农民对宅基地的抵押没有后顾之忧，从而最终促进宅基地使用权抵押制度的顺利开展。

（五）运用大数据精准对接，严格限制贷款使用

现代社会进入了信息交流密切、大数据运用无处不在的万物互联时代。通过大数据，能够精准分析抵押人的个人消费、个人征信情况，有利于减少金融机构的不良放款行为。通过线上问卷调查，可以了解农户的贷款需求、贷款意愿、农户宅基地使用权抵押权的影响因素以及金融机构目前在农业贷款业务方面存在的问题。同时，通过核实抵押人的借款用途，可以限制其将贷款用于炒作股票、期货等高风险投机活动以及奢侈品消费，确保贷款完全用于农业发展、能力提升、家庭消费，从而提高贷款利用效率。

结语

不可否认，现今我国农村亟需激发乡村发展活力、增强乡村吸引力，构建新时代乡村可持续发展机制显得较为紧迫。在乡村振兴道路上，资本极为重要。借助宅基地使用权抵押制度盘活农村闲置宅基地，可以让创造财富的源泉在乡村大地充分流淌。当前，宅基地使用权抵押在实际操作中仍存在不少问题，面对法学制度上的理论困境和金融实务上的操作困境，改革需要徐徐图之，不能操之过急。