人类命运共同体理念下的国际反兴奋剂治理变革

宋彬龄

（1.湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105；2.法治湖南建设与区域社会治理协同创新中心，湖南 湘潭 411105）

1 国际反兴奋剂治理面临的困境

国际反兴奋剂治理经历了从各自为政到统一组织领导的变革过程。20世纪，国际反兴奋剂治理没有一个统一的组织机构，而是由各个国际体育联合会和重大赛事组织机构自行组织。由于各个反兴奋剂机构的规则不一致，导致同样的兴奋剂违规行为，在不同项目中受到的处罚差别较大。因此，1999年，各体育组织和各国政府共同筹建设立了世界反兴奋剂机构（World Anti-Doping Agency，WADA）作为全球反兴奋剂治理的领导机构。WADA集合全球的反兴奋剂力量，大力开展反兴奋剂的研究，制定世界反兴奋剂条例（World Anti-Doping Code，WADC）以及相关国际标准作为WADC的附件，要求各个反兴奋剂组织都必须遵守WADC及其附件的基本规则，统一了国际反兴奋剂规则，规范了兴奋剂管制过程、兴奋剂教育等各方面的反兴奋剂工作，极大地提高了国际反兴奋剂治理能力。

但近年来，兴奋剂丑闻频发，以WADA为首的国际反兴奋剂治理体系的公信力受到了极大的冲击。例如，美国自行车运动员兰斯·阿姆斯特朗（Lance Armstrong）兴奋剂事件中，其兴奋剂使用手段具有高度的技术性和复杂性，由医生和其他专业人士配合其完成，所以兰斯·阿姆斯特朗能多次顺利通过兴奋剂检测。俄罗斯兴奋剂事件中，兴奋剂的使用呈规模性、组织性，仅依靠兴奋剂检测也难以发现这一重大兴奋剂使用事件。

这些事件不仅暴露了国际兴奋剂检测的短板，也暴露了以WADA为首的国际反兴奋剂体系的结构性不足，其中最为突出的问题包括：1）反兴奋剂组织对体育之外的兴奋剂供应行为打击能力和力度不够；2）反兴奋剂组织的独立性不强，容易受到外界的干预；3）WADC的执行监督不到位，缔约方的违约情况严重。国际反兴奋剂治理机制应如何进行变革，成为近年来各方讨论的热点话题。

2 破解国际反兴奋剂治理困境的代表性方案

2.1 美国方案

美国不满WADA、国际奥林匹克委员会（International Olympic Committee，IOC）等国际组织对俄罗斯相关机构和运动员施加的处罚，从而对WADA的治理能力提出质疑（Arfini，2018）。2020年6月，美国白宫国家药品管制办公室（White House Office of National Drug Control Policy，ONDCP）在向国会提交的报告中，对WADA的治理、改革和结构提出了一系列的批评，并提出若WADA不进行彻底的改革，美国可能不再向其提供资金支持（WADA，2020b）。2020年12月4日，《罗琴科夫反兴奋剂法》（Rodchenkov Anti-Doping Act，RADA）正式生效。RADA以2016年俄罗斯兴奋剂事件的举报人，即前莫斯科兴奋剂检测实验室主任格里戈里·罗琴科夫（Grigory Rodchenkov）的名字命名，并声称其目的是对参与国际兴奋剂欺诈阴谋的人实施刑事处罚，为受害者提供赔偿等（宫晓燕等，2021）。

RADA规定，任何人（不包括运动员）故意实施、企图实施，或者与其他任何人共谋实施商业计划，通过使用禁用物质或禁用方法来影响任何重大国际体育比赛，构成重大国际兴奋剂欺诈阴谋罪。RADA最大的特色在于，其第三条明确规定，对于本条规定的违法行为，该法拥有联邦域外管辖权。结合RADA第二条对“重大国际体育比赛”的解释，不仅仅是美国主办的国际体育比赛，只要有美国运动员参与、受到在美国开展经营活动的公司赞助或资助的国际体育比赛，都受该法管制。

RADA突破了传统的属地主义原则，超越了地域边界，就发生在美国领土之外的行为，赋予美国执法和司法机关广泛的管辖权，实则希望通过美国一方之力，实现对国际兴奋剂欺诈阴谋的严厉打击，是典型的单边主义做法。

2.2 国际体育组织和其他发达国家的代表性方案

以WADA、IOC为代表的国际体育反兴奋剂组织，都一致表达了对RADA域外法权问题的严重关切。它们认为，这一规定将破坏全球反兴奋剂法律框架，它们更主张通过加强善治和循序渐进的改良，完善现有的国际反兴奋剂治理体系。比如在2016年，WADA成立了一个治理工作组来研究WADA的治理模式问题；2018年，根据该工作组的建议，WADA决定实施一系列改革措施，明确提出善治改革要求，即通过提高WADA管理层的独立性、责任性、增加运动员代表以及增强治理的透明度等措施，完善WADA的治理结构（WADA，2021）。而在WADC修改的咨询过程中，英国、加拿大的反兴奋剂机构提出应将善治标准纳入WADC，并在其附件中明确列举善治的最低标准（WADA，2018），并提出了一系列加强善治的具体措施。

针对反兴奋剂组织对体育之外的兴奋剂供应行为打击能力和力度不足的问题，欧洲许多发达国家在刑法中都有关于兴奋剂犯罪的规定，即将制造、买卖、强迫使用兴奋剂等行为规定为犯罪，意大利、德国甚至规定运动员故意使用兴奋剂构成犯罪（宋彬龄，2018）。这对于协助反兴奋剂组织打击兴奋剂是有利的，但还未见其他国家像美国一样，明确其刑法在打击兴奋剂犯罪时有如此广泛的域外效力。

相比美国方案，国际体育组织和其他西方发达国家对现有的国际反兴奋剂机制是基本肯定的，反对采取极端的改革措施，也反对单边主义的做法，依然希望通过国际社会的共同努力来实现国际反兴奋剂治理的优化。

2.3 发展中国家的代表性方案

部分发展中国家的国家法律中缺乏对兴奋剂问题的相关规定，因此，政府执法部门在反兴奋剂国内和国际治理中参与度都比较低，且由于历史、语言、能力等原因，发展中国家的反兴奋剂组织参与国际治理也不够积极。在WADC的修改咨询过程中，鲜有除中国、俄罗斯以外的发展中国家提交意见，而俄罗斯和中国一致表达了希望加强政府和反兴奋剂组织合作的意愿；俄罗斯强调兴奋剂处罚的统一性原则和非歧视原则，主张若需要某一个国家的反兴奋剂机构对第三方进行兴奋剂调查，必须取得WADA和国际体育组织的授权（WADA，2018）。而来自非洲联盟的WADA理事艾米娅·费蒂尔（Amira El Fadil）在2020年的WADA理事会上，对美国能否继续支持WADA表示关切，同时提出应加强WADA与联合国毒品和犯罪问题办公室（The United Nations Office on Drugs and Crimes）的合作（WADA，2020a）。总的来说，发展中国家的方案还比较零散，不成系统，难以在国际社会产生较大的影响力。

3 人类命运共同体理念对国际反兴奋剂治理困境的破解

出于对现行国际关系失衡和国际治理能力不足的深刻忧思，基于全球化背景下各国人民休戚与共的联结关系，党的十八大报告提出“倡导人类命运共同体意识”，逐渐形成中国对外交往、参与国际治理、构建新型国际关系的根本性指导思想。人类命运共同体理念以各国之间相互依存的国际权力观，各国人民高度交融的共同利益观，绿色环保的可持续发展观和共同参与、权责共担的全球治理观为价值观基础（曲星，2013），以“共商共建共享”为基石，以相互尊重、公平正义、合作共赢为基本原则，坚守和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值，推动建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界。面对当前国际反兴奋剂治理能力不足的危机，人类命运共同体理念为破解当前困境，构建国际反兴奋剂新秩序提供了科学的思路。

3.1 维护公平正义的人类共同价值

习近平总书记多次强调，要弘扬和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值。体育不仅能够维护人的身体健康、促进道德文明的发展、提升教育水平，而且在促进全人类社会发展、加深国际理解、增进各国人民友谊以及推进人类新文明建设中将扮演越来越重要的角色，体育成为人民追求幸福生活的重要生活方式。体育事业的健康发展与全人类命运利益攸关，兴奋剂问题危及健康、公平、诚实的体育道德原则，违背现代体育精神，侵蚀国际体育健康发展的根基，是各国人民都应反对的国际性问题。因此，反兴奋剂是捍卫体育运动公平、正义的必然要求，是与人类命运共同体高度契合的问题。

长期以来，国际体育组织奉行精英自治制度，国际社会普遍认为体育自治是体育行业的最佳治理方式（张文闻，2016）。因此，国际体育组织和许多西方国家都认为反兴奋剂问题应该在体育组织的主导下，在善治理念的指导下，不断完善治理措施。但是兴奋剂使用手段日益复杂化和系统化，参与兴奋剂供应的主体已经超出了体育领域本身的范围。反兴奋剂事关人类共同价值，共同参与反兴奋剂治理的诉求日益突显，这就需要政府和体育组织合作共管，推进全球反兴奋剂治理体系的变革和发展。因此，国家政府以必要的形式和手段介入国际反兴奋剂事务不仅是合理的，也是必要的。

3.2 发展合作共赢的国际反兴奋剂多边机制

当今世界正在经历新一轮大发展大变革大调整，保护主义、单边主义抬头，多边主义受到冲击，美国出台的RADA即是其奉行单边主义的典型例证，它企图抛弃原来的以世界反兴奋剂机构为核心的多边机制，依靠美国自身的强权，打击国际兴奋剂阴谋。这种国际反兴奋剂治理思路是与人类命运共同体理念截然相反的。

习近平总书记指出，中国一直是国际合作的倡导者和国际多边主义的积极参与者，将坚定不移奉行互利共赢的开放战略。随着世界不断发展变化，随着人类面临的重大跨国性和全球性挑战日益增多，有必要对全球治理体制机制进行相应的调整改革，这种改革并不是推倒重来，也不是另起炉灶，而是创新完善（高祖贵，2015）。在国际反兴奋剂问题上，以世界反兴奋剂机构为核心的多边机制已经运行多年，对于促进国际反兴奋剂治理能力的提高作出了重大贡献，WADC对于推动国际反兴奋剂法制的统一、保护运动员的权益不可或缺，国际社会应当在这些规则和机制的基础上继续进行合作，推动全球反兴奋剂治理结构的创新和完善，而不是只顾当前局部自我利益的获取，更不是用零和思维的方式将一方的获益建立在另一方的损失之上。

习近平总书记深刻指出，国际社会应该按照各国共同达成的规则和共识来治理，而不能由一个或几个国家来发号施令。面对经济全球化的国际社会，合作不只是国家间的常态化相处方式，更是全人类在面对全球性问题和挑战时的首要行为方式（John et al.，2004）。RADA立法者在面对问题时，不是选择共治和合作，而是单方面扩张自身的域外法权，企图以自身强权维护本国利益，甚至不惜侵害他国主权、破坏国际关系。2020年9月21日，在联合国成立75周年纪念峰会上的讲话中，习近平总书记再次明确强调，“各国关系和利益只能以制度和规则加以协调，不能谁的拳头大就听谁的。大国更应该带头做国际法治的倡导者和维护者，遵信守诺，不搞例外主义，不搞双重标准，也不能歪曲国际法，以法治之名侵害他国正当权益、破坏国际和平稳定。”因此，对于美国的单边主义做法，国际社会是应坚决抵制的。

3.3 构建共商共建共享的国际反兴奋剂合作平台

人类命运共同体理念的核心理念是共商共建共享。习近平总书记指出：“我们要坚持共商共建共享的全球治理观，不断改革完善全球治理体系，推动各国携手建设人类命运共同体。”国际反兴奋剂新秩序的革新也需要坚持共商共建共享原则，形成合力，使全世界各国人民“共商”国际反兴奋剂治理规则，参与“共建”国际反兴奋剂合作平台，“共享”国际反兴奋剂斗争的成果。

共商原则要求利益相关方共同参与，提倡采取平等对话的方式，民主协商。它倡导参与协商的相关主体不论组织大小、实力强弱，都具有进入议题设定、商讨和规则形成等过程的参与权，都拥有发表意见的发言权，都享有参与民主化决策程序的表决权。在当前国际反兴奋剂治理体制中，WADA是最核心的反兴奋剂机构，拥有国际反兴奋剂规则“立法权”和“执法监督权”。WADA虽然由国际体育组织和各国政府共同筹建，在法律上规定由政府和体育组织平权管理，但在实际运作过程中，与体育组织一方表现出的团结和行动一致不同，政府这一方常常因为各国之间的利益分歧，无法形成统一的观点，从而分散了其管理权力；同时由于政府一方反兴奋剂治理经验不足，在实际中难以生成足够牵制体育组织一方的实际权力；另外，发展中国家在国际体育组织和WADA中的话语权受限，难以与发达国家形成共同参与、民主协商的态势。要推进国际反兴奋剂治理体制的深度变革，就要落实共商原则，使各国政府充分发挥其代表性，尤其是要充分考虑发展中国家的需求。

共建原则就是要汇集各方建设力量，搭建国际合作平台，各相关主体通过优势互补，发挥各自特长，激发潜能，形成合力，实现各方力量的高度融合。当前国际反兴奋剂治理的主要主体是体育组织，虽然各国政府通过签署《反对在体育运动中使用兴奋剂国际公约》，表示会致力于打击兴奋剂，统一遵守WADC的规定，但该公约大都是一些原则性的规定，并没有说明各国政府应该如何具体开展反兴奋剂活动，施加给各缔约国的强制性义务过少，所以只要政府不明目张胆地阻碍体育组织进行反兴奋剂活动，都可被称为遵守了国际公约。但目前，单靠体育自治组织无法有效打击兴奋剂，需要公共机构同时采取有力措施，形成上下游结合的严密的反兴奋剂网络。但因为WADC及相关国际公约都没有给国家政府施加特定的反兴奋剂义务，所以并不能对政府决策进行干预，对政府参与反兴奋剂斗争难以起到实质性作用。还有很多国家政府，由于短期逐利心态或治理能力的限制，在兴奋剂管制问题上非常消极和被动，甚至有的国家政府为了追求政治利益，不但不严厉打击兴奋剂，反而包庇甚至纵容本国顶尖运动员的兴奋剂违规行为，这都会严重影响整个反兴奋剂体系的效率。因此，有必要在国家政府间层面搭建切实有效的国际合作平台，利用政府反兴奋剂资源和手段的优势，形成对体育组织管辖范围之外的兴奋剂网络威慑态势。

共享原则强调各方要提供共享发展平台，发展成果由全体共享，在国际治理过程中实现互利共赢。就国际反兴奋剂治理而言，共享的具体表现应为资金共享、技术共享、设施共享、制度共享、信息共享。目前各国的国家反兴奋剂机构、各单项体育联合会都存在发展不均衡的问题，由于资金、技术等限制，还有很多国家无法开展有效的反兴奋剂活动，这就要求国际反兴奋剂管理机构不能过度依赖某个国家或某个单项体育联合会的力量，而应当通过资金统筹、支付转移等手段，加强国际组织的管理能力，汇集各方力量，共享发展成果。同时，也要广泛开展国际反兴奋剂交流与合作，不断加大对经济落后国家的反兴奋剂援助，增加对经济落后国家的反兴奋剂资金供给，提升反兴奋剂技术设备质量和科技化水平，推广有效的反兴奋剂制度措施，搭建常态化的反兴奋剂信息交流平台，真正使各国人民共享纯洁体育的福利。

4 以人类命运共同体理念构建国际反兴奋剂治理新秩序

根据人类命运共同体理念的指引，结合国际反兴奋剂治理经验认为，当前的国际反兴奋剂治理体制应依然坚持多边主义，以WADA为核心，但应在共商共建共享原则下进行以下改革。

4.1 构建国家政府间协议框架下的反兴奋剂调查机构

近年来发生的重大兴奋剂丑闻暴露了在国际范围内广泛联系的兴奋剂网络的系统性和复杂性，使人们逐渐意识到调查这种复杂的兴奋剂违规行为远远超出了大多数反兴奋剂组织的能力范围，反兴奋剂组织与国家政府的执法部门的合作至关重要。

在俄罗斯兴奋剂事件发生后，WADA很快通过了《签约方条例遵守国际标准》（International Standard for Code Compliance by Signatories，ISCCS），成立了遵约审核委员会（Compliance Review Committee），对WADC缔约方的遵约情况开展调查，之后，WADA还设置了情报调查部（Intelligence and Investigations Department），专门开展兴奋剂调查，这对于发现非检测性的兴奋剂违规，加强WADC的执行力都具有重要的作用。但是WADA主导的兴奋剂调查部门，都只能调查体育组织内部的兴奋剂违规行为，对于体育组织之外的主体缺乏法律上的管辖权，其调查能力和手段也不足，因此，政府执法部门的参与十分必要。虽然WADA也一直在与国际刑事警察组织（International Criminal Police Organization）和国际海关组织（World Customs Organization）进行合作，但若没有各国相关执法机构的积极配合，这两个国际组织就很难发挥出应有的作用。

因此，有必要成立国家政府间协议框架下的反兴奋剂调查机构，主要打击体育组织之外的兴奋剂生产、销售、提供以及组织使用等行为，与WADA协同配合，形成严密的国际反兴奋剂网络。而这种国际反兴奋剂调查机构，可以在原有《反对在体育运动中使用兴奋剂国际公约》的基础上建立，按照人类命运共同体的理念，由各国政府共商共建。《反对在体育运动中使用兴奋剂国际公约》也不只是宣誓性的公约，应赋予各缔约国更多的实质性义务，并加强遵约执行机制，敦促各国执法机构积极地参与到反兴奋剂斗争中来。

4.2 推动国际反兴奋剂治理体制的民主化改革

人类命运共同体理念强调治理的主体多元、平等参与和民主协商，治理的主体是与该事项相关的所有利益主体，而不是世界的某一个部分和某一类国家，所以应推动国际反兴奋剂治理体制的民主化改革，通过程序正义实现国际社会中多元利益的协调。

4.2.1 推动反兴奋剂组织的独立化改革

人类命运共同体理念强调利益主体在决策时的充分参与，要实现这一点，就有必要加快WADA的独立性改革，形成各方共同管理WADA的态势，可采取的主要措施包括：

1）财政独立。WADA可以扩大资金来源，增加各国政府的捐赠比例，同时扩大社会捐赠范围，使其获得财政上的独立，减少财政上对IOC等体育组织的依赖，使更多的利益主体有机会参与到国际共同的反兴奋剂事业中来。

2）管理层独立。WADA可通过改革选举制度实现管理层的独立，比如要求WADA以及其他实施兴奋剂控制程序的反兴奋剂组织的高级官员、主管人员等决策者不能同时兼任国际单项体育联合会或重大赛事组织机构的董事、高级官员或其他决策性职位，该机构的首席执行官和董事会成员应独立公开选举产生，而非由股东委任。另外，增加独立董事和运动员代表的做法也能增强WADA的独立性。除此之外，应细化对WADA管理层职权和责任以及相应处罚的规定，以实现有效监督。

3）组织独立。除了WADA之外，各国的国家反兴奋剂机构和反兴奋剂实验室也履行着重要的反兴奋剂职能，它们的管理机制也极为重要。目前，很多国家的反兴奋剂机构和实验室也与体育组织有密切的联系，影响其功能的发挥，应增加其独立性和透明度，避免可能产生的利益联系。IOC倡导建立国际检查机构（International Testing Agency，ITA）是构建更为独立的国际反兴奋剂体系的重要举措，ITA与多个国家反兴奋剂机构、国际重大赛事组织机构、国际单项体育联合会合作，由ITA负责这些组织的兴奋剂检查工作，使兴奋剂检查环节更为独立。

4）监督独立。目前，WADA制定了ISCCS来监督各个反兴奋剂组织遵守WADC的情况，但这只是一种内部监督，而且缺乏对WADA本身的监督，这种监督显然是不全面的，所以应加强监督的独立性，探索建立外部监督机构，对各级反兴奋剂组织进行独立的审计。对WADA的监督可以授权某一独立的国家反兴奋剂组织或者区域反兴奋剂组织甚至联合国等政府间国际组织进行，从而进一步降低国际体育组织的干预和影响，充分发挥监督的实效，这也是加强政府监督反兴奋剂的方式之一。

4.2.2 兼顾各国利益诉求，充分尊重发展中国家的治理权

现有的国际反兴奋剂治理体系中，西方国家长期垄断了国际反兴奋剂组织官员的任职。比如现任WADA董事会的38名董事中，来自非西方发展中国家的仅有14名，执行委员会的14名委员中，仅有4名非西方国家成员。而且从目前所公布的WADC的咨询意见和WADA董事会和执行委员会的会议记录来看，非西方发展中国家的反兴奋剂组织对国际反兴奋剂治理的积极性并不高，很少提交提案，在会议上的发言也不多，现有的国际反兴奋剂治理规则更多地反映了西方国家的利益与政策偏好，这违反了共商共建共享的原则，应该建立兼顾各国利益的协商对话机制。因此，在重要的国际反兴奋剂机构中，应提高发展中国家代表所占比例，公平分配不同大洲的国家代表名额，尤其是应增加奥运会奖牌榜前20名以外国家的代表权，因为这些国家与反兴奋剂的利益牵连较少，可以站在更为客观公正的立场上看待反兴奋剂问题。

4.2.3 加强体育组织与各国政府的平等合作

国际反兴奋剂治理长期以来以体育组织为主导，体育组织依靠其在反兴奋剂问题上的经验和技术优势，对国际反兴奋剂治理享有绝对的控制权，而各国政府虽然有参与，但不论是在WADA的国际层面上，还是国内层面上，参与的深度都远远不够。实践经验表明，反兴奋剂斗争需要体育组织和各国政府的通力合作，单单依靠任何一方都难以取得成功，在合作过程中，应平等协商，群策群力。比如在WADA的管理问题上，虽然规定WADA的资金由政府和体育组织各出资一半，而且双方共同均等分享董事会和执行委员会的席位，实现了表面上的平等，但实际上体育组织仍然主导了WADA的决策管理，没有实现实质的平等，这就需要WADA在管理结构上进行进一步的变革。政府应更多地发挥其应有的反兴奋剂职能，各国应加强反兴奋剂立法，通过立法明确划分双方的职权范围，防止一方对另一方权力的侵蚀，在此基础上增加技术上的交流合作，建立法定化、常态化的交流机制，取长补短，充分开展反兴奋剂综合治理。而在国际层面，在建立了国家政府间协议框架下的反兴奋剂调查机构后，该机构与其他反兴奋剂组织的合作也十分必要，有必要制定相关国际条约，就双方合作事项进行细致明确的规定。

4.3 按统一的国际法规则行使域外法权

面对日益国际化的兴奋剂网络，虽然国际组织是反兴奋剂斗争的主体，但它通常也存在资金不足、程序复杂、行动滞后等问题。这时，由某个国家合理地行使其域外法权，是对国际组织反兴奋剂能力的重要补充，两者可以形成相辅相成、协同配合的态势。但是，由于国内法的域外适用在一定程度上体现了国内法的对外扩张，用之不慎可能引发国际矛盾与冲突，如RADA立法者没有为RADA域外法权的适用设置太多的条件，容易造成该权力的滥用，不利于国际反兴奋剂治理能力的提升。

人类命运共同体理念指导下的主权国家域外法权的行使，并不提倡无限扩张管辖权，而应将自我规制、国际礼让、契约遵守、规则统一等作为制衡域外管辖扩展的因素，构建一种关于各国间行使域外法权的新秩序。因此，为了协调各国在行使反兴奋剂域外法权过程中可能发生的冲突和矛盾，有必要为此制定统一的国际法规则，敦促各国在规则框架下谨慎行使域外法权。这类规则应按以下原则制定：

1）协商原则。这是指当某国欲就某案件行使域外管辖权时，它应告知其他有管辖权的国家，或者其他有管辖权的国家可以通知该国存在管辖冲突，以便充分了解有权管辖的国家是否有行使权利的真正意愿，最终通过协商的方式决定由哪个国家行使该案的管辖权。更深入的沟通和更强的透明度可以带来更多的信息，促进各国的互信互认，为避免冲突、合理解决问题创造条件。实际上，获得主体同意实现域外法治，我国已有尝试，我国加入的《选择法院协议公约》和《区域全面经济伙伴关系协定》等公约都允许当事方协议指定某一缔约国法院管辖，而排除其他任何法院的管辖（屈文生，2021），反兴奋剂领域也可效仿。

2）最密切联系原则。协商为各国间解决管辖冲突提供了条件，但不一定能保证冲突的解决，这就出现了法律管辖冲突。面对法律冲突时，当前国际私法基本已经摆脱了属地原则的羁绊，多以多边主义的法律选择方法为体系构造的基本方法，遵循法律科学精神，搭建了解决法律冲突的统一路径。国际公法领域却呈现出完全不同的景况，国际公法长期以来固守属地主义，冲突并不严重，但随着国家公法效力的域外扩张，国家间公法的效力冲突日益突显。由于国际公法的冲突法发展较晚，因此公法的域外立法管辖零散且具体标准不一，国际法也只是进行外部限制而不能直接提出贯通的规则或标准（宋晓，2021）。在人类命运共同体理念指导下，面对国际公法冲突，也应更多从全球化视野出发，认真酌定各国的管辖范围。不论是国际公法还是国际私法的法律冲突，其本质都属于国家主权的冲突。国际私法多边主义方法所表现出来的将外国法和本国法同等考量的态度，与人类命运共同体理念深度契合，因此，面对国际公法冲突时，也应以国际私法的方法论为导向，遵循法律精神，采用多边主义的方法，构建解决冲突的基本原则。最密切联系原则是适用于国际私法冲突的基本原则，也能运用于国际公法冲突，即面对各国兴奋剂案件管辖冲突时，应由与案件有最密切联系的国家来管辖。但是，对于最密切联系的衡量，要站在人类共同利益而非单个国家利益的视角进行分析，即如果某个有最密切联系的国家在行使管辖权时只考虑自己的利益，而不考虑其他国家或国际社会的利益，这时，基于维护人类共同利益的考虑，可以由某些联系较弱的国家来行使管辖权。

3）补充性原则。若一国与某个案件有最密切联系，但基于某些原因决定不行使管辖权或不能有效行使管辖权，会造成国际反兴奋剂治理的缺位。基于维护人类共同利益的考虑，应该允许那些虽然与此案没有最密切联系，但却有一定利益联系的国家积极行使其管辖权，补充权力空白。这种做法既没有侵害有管辖权国家的主权，又可以充分保护反兴奋剂斗争中追求的公平正义等人类共同利益。

域外法权的行使，只有在其他主权国家的主权利益没有受到践踏，且能够以某种方式保护人类共同利益时才能行使。主权不应该是一种借口或“盾牌”，而是一种责任，每个主权国家都有责任谴责或抵制有害的主权扩张活动。

5 新方案的理论优势

反兴奋剂斗争是全人类共同任务，单凭一国之力无法完成，同时反兴奋剂全球治理是全球治理体系的内容之一。因此，要坚持对话协商、共建共享、合作共赢、交流互鉴，发展全球反兴奋剂伙伴关系（国家体育总局编写组，2022）。以人类命运共同体理念为基础提出的，构建国家政府间协议框架下的反兴奋剂调查机构、推动国际反兴奋剂治理体制的民主化改革、按统一的国际法规则行使域外法权的国际反兴奋剂治理的新方案，是中国外交思想的理论创新，是对传统国际法精神的传承和弘扬，也将引领、推动现代国际反兴奋剂治理的进步和发展。新方案是在传统国际法基本原则基础上的创新，它遵守国家主权原则，尊重各国国家主权的独立和平等，倡导共同参与、平等协商，任何一国不得将主权的意志强加于他国，但也要求国家在行使主权权利时充分考虑人类共同利益；新方案奉行不干涉内政原则，在全球化背景下，也反对各国对内政的范围作肆意扩张，主张将事关人类共同利益事项交由相关国际组织管辖；新方案倡导国际合作原则，反对零和博弈，提倡合作共赢、共享合作成果。长期以来，这些国际法基本原则接受了实践的考验，是经得起理论推敲的。

5.1 新方案相对于美国方案的理论优势

RADA以保护有美国运动员参与、有在美国开展经营活动的公司赞助或资助的国际体育比赛为目标，有明显的保护美国利益的意图，并允许为此行使消极的属人管辖权。但是，消极的属人管辖权是颇受争议的，国际社会普遍不认可该类管辖权。消极的属人管辖权不符合被告人的预期，在很多情况下，被告人不太清楚受害人的国籍，不知道哪些法律对其适用，不利于被告人利益的保护。另外，消极的属人管辖权也容易与积极的属人管辖权发生冲突，不符合正当程序的应有之义（Cedric，2015）。在消极的属人管辖权理论基础不足的情况下，美国司法又发展出扩张美国法律域外效力的其他理据。

渐进主义（incrementalism）是一种关于有限理性和渐进调试科学决策的哲学理论，运用到全球治理问题上，是指在面对复杂的问题时，通过国际合作采取综合治理措施。在政治上不可行时，从现状出发，政府可以转而通过国内立法，扩大管辖权，采取渐进的、间接的措施，并使之在全球有效，从而产生积极的政治示范效应，刺激其他国家效仿，以此作为推进更深国际合作的次优路径。该理论认为，大国的国内立法可以重新分配资源，建构支持该法律的利益团体；释放积极信号引领国际潮流，推动形成统一的国际标准；引导公众偏好和培养符合立法目的的制度需求，从而推动国际层面的制度变革（赵骏，2013）。根据该理论，RADA的出台可以更好地打击兴奋剂犯罪行为，当全球兴奋剂治理遭遇困境时，通过美国等大国的国内立法，可以产生积极的效应，带动全球兴奋剂治理的优化和升级。这一理论成为RADA出台的最有说服力的依据。

渐进主义在美国有较大影响，但其本身在美国国内也存在很大的争议。如哈佛大学法学院教授Rachel（2010）曾提出，渐进主义所提倡的国内渐进措施不是国际合作的垫脚石，而是绊脚石，以全球气候变化问题为例，美国国内立法所采取的碳排放税及限制和交易措施，虽然增加了碳排放的费用，促进了资源向新能源行业集中，但却导致高污染行业转移到发展中国家，当后者获得了发展红利后，更加不愿意采取严格的污染管制措施，这不但没有减少全球排放，反而阻碍了全球合作的深化。在全球气候变化的治理问题上，国家之间属于囚徒困境博弈模式，一国严格的政策会给其他国家带来短期利益，因此一国的国内措施难以产生引领效应，而鉴于国家间经济结构的差异，高标准也很难在低能源结构的国家实施；一国国内立法虽然可以引导公众偏好，但也容易使公众对本国已经采取的管制措施自满，而将矛头指向其他低管制国家，造成不同国家间公民的仇视心理，激化国家间矛盾，阻碍国际合作。

显然，RADA也会产生和全球气候变化问题相似的不利影响。一国的国内措施可能造成管辖冲突，导致反兴奋剂资源集中在某些发达国家手中，给国际合作造成不良影响；各国在反兴奋剂问题上的合作也属于囚徒困境的博弈模式，由于使用兴奋剂有利于为体育组织和国家在短期内带来直接的政治和经济利益，一些国家不会主动规制本国的兴奋剂使用行为，即在信息不透明的状态下，主体不会主动做出对自己不利的选择；同时RADA也会引起各国国内管制的差别，造成公民间的对抗。可见，并非所有单方面的积极国内立法都能产生更好的全球治理效果，还需具体情况具体分析，RADA也从根本上缺乏理论的正义基础。

与之相反，新方案依然强调在多边框架下解决问题，因为在全球化的背景下，任何妄图通过某一个或几个强势国家的力量来完成全球治理的想法都是荒谬的。新方案旨在更好地推进全球合作，通过将反兴奋剂定位为人类共同利益，敦促更多的国家和利益相关方加入反兴奋剂斗争，凝聚更多的国际反兴奋剂资源，为弥补目前反兴奋剂国际合作中的不足和短板提供基础。新方案通过构建共商共建共享的国际合作平台，使合作中各方的利益都受到重视和尊重，有利于减少各方之间的冲突，促成更为科学合理的治理方案，实现国际社会中多元利益的协调。新方案鼓励大国承担更多的反兴奋剂国际责任，但反对以此作为国家干预和政治操弄的工具，因此要求各国以国际礼让、平等协商、国际规则为规制原则，有节制地行使国家主权，这对于防范国际冲突、推进国际治理具有重要意义。

5.2 新方案相对于其他方案的理论优势

以人类命运共同体理念为基础提出的国际反兴奋剂治理的新方案，在许多问题的主张上都与发展中国家的主张是一致的，例如，强调反兴奋剂组织与政府以及政府间国际组织之间的合作，强调平等、非歧视的原则。但与其他发展中国家的主张相比，新方案更具系统性，有深厚的理论内涵和制度意蕴，呈现出完整的价值体系。

国际组织和其他西方发达国家方案中的一些主张也与新方案相似，比如要进行WADA的改革、推行善治、加强政府机构对反兴奋剂的支持等，但在理论基础上，其与新方案却存在着根本的不同，具体表现在以下几点：

1）新方案将反兴奋剂视为与人类共同命运相关的事务。在很长的一段时间里，国际体育组织和西方发达国家都将反兴奋剂视为体育组织的内部事务，将反兴奋剂的任务完全交由体育组织自行解决。但随着国际体育比赛影响和传播范围的日益扩大，兴奋剂丑闻往往会对国家形象有所影响，基于维护国家国际形象的考虑，一些国家政府才开始介入反兴奋剂事务。尽管如此，西方国家就反兴奋剂是否属于公共利益范畴、反兴奋剂机构是否属于公共机构等问题仍然争论不休。新方案旗帜鲜明地指出反兴奋剂与人类共同命运、共同价值息息相关，使其不再局限于体育自治范畴，不论是运动员个人还是体育组织，不论是政府机构还是非政府机构，不论是国家还是国际组织，都可以参与进来，为之努力。

2）新方案的出发点是全人类共同利益而非国家利益。虽然有许多西方国家政府立法打击兴奋剂，但出发点大多是为了维护其国家利益，当其他国家的利益或人类共同利益与其本国利益相冲突时，会出现以维护国家主权为借口，牺牲他国利益或人类共同利益的情况。李寿平（2020）认为，人类命运共同体理论强调人类共同利益优先，把本国利益同各国共同利益结合起来，努力扩大各国共同利益的汇合点，建设和谐合作的国际大家庭，国家不可为增进自身利益而无视人类整体利益，这是国家主权原则内涵的新发展。

3）新方案旨在推进国际合作共赢。国际体育组织在反兴奋剂进程中一直强调国际合作，但国家政府层面的国际合作却一直难以推进。一方面，许多西方发达国家依然以自身利益为合作的基础，很少真正考虑合作方的利益，零和游戏特征明显；另一方面，WADA的理事会和执行委员会中体育组织的代表大多来自西方国家，WADA被西方国家控制的意味明显。而新方案强调合作共赢，国际交往不应以牺牲他国利益为代价，而要通过共赢的合作来达到目的。

6 新方案的制度优势

6.1 维护国际反兴奋剂治理的稳定秩序

维护秩序是一套制度最基本的功能，也是衡量制度是否有效的最基本指标。制度应具有将相关利益主体之间的矛盾和冲突控制在一定范围、规范主体行为、减少主体大规模的制度破坏活动、避免造成制度性动荡的功能。以人类命运共同体理念构建国际反兴奋剂治理新秩序充分肯定原有的以WADA为核心的国际反兴奋剂体系的价值，坚持体育自治，提倡国家政府对体育的谨慎介入。WADA的成立和发展，打破了以往国际反兴奋剂斗争各为其政的野蛮状态，形成了国际统一的反兴奋剂规则和反兴奋剂国际公约，减少了规则冲突带来的矛盾和动荡，极大地提高了全球兴奋剂治理的效率。新方案继续坚持由WADA维持反兴奋剂规则的统一，是维护国际反兴奋剂治理稳定秩序的必要条件。相比之下，美国RADA会因权力行使存在极大的滥用可能性，造成其他国家的恐慌，在国际社会尚无制约RADA域外效力滥用的有效手段的形势下，各国很可能通过制定具有同样域外效力的反兴奋剂法或者相应的阻断法来进行自力救济。这不仅会造成各国之间的管辖权冲突，更会使国际反兴奋剂法律体系回到各为其政的蛮荒状态，对统一的、稳定的国际反兴奋剂治理秩序造成结构性的破坏。

6.2 提供更有效的公共产品

6.2.1 普遍主义下的公共产品

随着兴奋剂使用网络的扩大化，原有的体育组织提供的反兴奋剂公共产品已经不能完全满足日益发展的形势需求。以人类命运共同体理念为基础提出的国际反兴奋剂治理新方案，针对体育组织公共产品供应不足的问题，提出加大政府介入，由各国政府合作构建反兴奋剂调查机构，按统一的国际法规则行使域外法权。相比国际反兴奋剂组织和很多西方国家的方案，新方案更为激进，更强调政府间的国际合作，而不仅仅是体育组织主导的国际合作，不仅扩大了公共产品的提供主体，而且提高了公共产品提供的针对性，有利于优先解决目前国际反兴奋剂治理中最直接最现实的问题。

同时，新方案提出的推动国际反兴奋剂治理体制的民主化改革，与国际反兴奋剂组织和很多西方国家的方案具有重叠性，它不是对原有秩序的推倒重来，而是在原来基础之上的继承完善，不仅加大了公共产品的供给力度、扩充了供给种类，还改善了公共产品的提供方式，提高了公共产品提供的质量，反映了国际社会的共同需求。新方案以维护人类共同利益为目标，希望构建的是一种无偏私的、普遍适用于国际社会的公共产品，是大国担当的重要体现。

相比之下，RADA看似通过域外管辖为全球提供了打击国际兴奋剂阴谋的公共产品，但实际上却为美国对他国进行操纵和实现政治化目的提供了便利，很可能沦为美国政治报复或政府干预体育的谋取私利的工具。RADA的名称本身就有非常强的针对俄罗斯的政治意味，而且其行文简略、出台仓促，将美国职业体育联盟排除在其管辖范围外，作为政治工具的意味明显。基于RADA，美国当局可以以保护纯洁体育为名，在全球开展反兴奋剂调查，将其刑事调查手段渗入各国，从而开展毫无根据的司法调查，甚至可以作出不负责任的有罪推定，且司法程序不受其他国家或国际社会的监督，有作为政治工具的极大便利。

6.2.2 更有利于证据收集的司法合作机制

在国际反兴奋剂过程中，由于许多证物、证人甚至被告都位于海外，为了获得这些外国证据材料，执法国当局必然要寻求外国政府和司法机构的合作，但在这个合作过程中会存在许多障碍：首先，并非所有的外国当局都愿意合作，司法合作需要国家之间缔结司法互助协定（Mutual Legal Assistance Treaties，MLATs），但很多国家之间没有缔结MLATs，而即使存在MLATs，有关外国当局也并非都会十分愿意合作，尤其是在存在管辖冲突时；其次，审判时需要对在境外获取的证据进行认证，认证过程比较复杂，耗时较长，尤其在不能得到外国当局的配合时，可能会使证据丧失时效；再次，执法国和外国当局之间在数据披露和数据隐私保护规则方面的差异，也是合作的障碍之一，比如，欧盟及其成员国已经颁布了关于收集和储存个人数据以及将这些数据转移到欧盟以外的保护措施的立法，根据这类立法，很多情况下，即使存在MLATs，很多数据也是不允许分享的（American Bar Association，2021）。

而面对这样的执法困难，面对现在兴奋剂使用的技术化和复杂化，国际反兴奋剂组织和很多西方国家的方案所强调的国际反兴奋剂组织之间的合作已经很难满足现实需求，必须依靠强大的公权力，通过特别的调查手段来收集反兴奋剂证据，且双边的司法合作推进比较缓慢。新方案提倡在联合国的牵头下，各国共同进行多边的合作谈判，通过信息分享、文书送达等便利化措施，形成多边的反兴奋剂领域内的司法合作框架。这对于证据的收集具有极为重要的作用，相较于传统的合作方式更具实践价值。实际上，《反对在体育运动中使用兴奋剂国际公约》已经为此奠定了较好的基础，它规定各国应为获得正式授权的兴奋剂检查组在开展兴奋剂检查工作时提供及时出入边境的便利，为进一步推进兴奋剂调查、信息分享等合作提供可能。

美国在面对域外执法的证据调查困难时，并不是采取国际合作的方式，而是大量使用暂缓起诉协议（Deferred Prosecution Agreements，DPA）和不起诉协议（Non-Prosecution Agreements，NPA）程序来推进调查进程，逃避司法审查（Frederick，2017）。DPA和NPA是两种对涉案企业和解结案的替代性非诉解决机制，即执法机关和涉案企业达成协议，在涉案企业具有主动披露、配合调查或者主动承担责任等情节，并同意今后将遵守相关美国国内法等条件时，执法机关可以对其从宽处罚，并对其延迟起诉或不予起诉。据统计，90%以上的外国人在被美国执法机关诉诸法院后，会选择运用DPA和NPA与美国执法机关和解，以认罪、缴纳罚款与承诺不再违反美国国内法换取“司法管辖权”的豁免（Zachary et al.，2011）。但是，美国学者研究发现，替代性非诉解决机制能被成功运用是有条件的，比如在反海外腐败案件中DPA和NPA的适用远比其他案件更为顺利，其主要原因是：1）处罚的主要对象是公司，而公司作为经营主体很难承受刑事起诉的负面影响，仅刑事调查和起诉就很可能会导致公司客户流失、股票价格暴跌等不利后果，在这种情况下，很多公司无法生存太久，因此愿意通过缴纳罚金的方式尽早结案；2）因刑事调查导致公司经营不利所带来的公司破产、员工失业、股民利益受损等一系列社会问题，也使执法机关愿意通过替代性非诉解决方式来结案；3）替代性非诉解决机制的运用可以使许多案件的参与者获利，执法部门可以通过高额罚款获利，而企业为遵守DPA或NPA所要做的合规性建设以及为了监督其执行所需要进行的审计，都会为律师事务所、会计师事务所、调查事务所等组织带来巨大的利益，这些利益团体的支持也成为替代性非诉解决机制在反海外腐败案件中频繁运用的原因（Mike，2012）。而在兴奋剂案件中，这些基础显然是不存在的：首先，兴奋剂欺诈犯罪的主体通常不是公司，而是一些个人或非营利组织，所以在受到追诉时，追诉过程本身对其产生的经济上的负面影响远没有对公司那么大，不会在根本上影响其正常运作，其更担心的是定罪或不定罪的最终结果，因此在兴奋剂案件中，嫌疑人自愿认罪的动机要比反海外腐败案件中小；同理，兴奋剂案件的追诉也不会给社会带来过多负面问题；最重要的是，在兴奋剂案件中运用替代性非诉解决机制不会给执法者及案件参与者带来丰厚的经济利益，RADA本身规定的罚金数额并不高，远低于《反海外腐败法》的罚金，且在兴奋剂案件中执行认罪协议的方式相对简单，并不需要再进行合规建设和审计，因此也无需其他机构过多参与。所以，在兴奋剂案件中，替代性非诉解决机制的实施条件远远少于反海外腐败案件，因此，执法者只能依靠传统的刑事调查方式来获取证据。这时，各国的协同和互助就非常必要，而通过多边主义的方式达成这种合作更为有效。

6.3 提高集体行动能力

由于体育组织和政府与体育发展之间存在利益关系，二者都有可能为了短期的利益，发生与反兴奋剂行为的利益冲突，都有放任运动员使用药品的潜在动力。因此，单靠某个体育组织或某个国家的行动，难以清除这种利益冲突的影响，从而陷于公正性质疑。以人类命运共同体理念为基础提出的国际反兴奋剂治理新方案坚持多边主义，抵触单独行动，支持在WADA领导下的国际社会的集体反兴奋剂行动，以合作共赢为核心，使这种集体行动更能进一步摆脱利益主体的支配，实现集体行动的公正性。新方案关于兼顾各国利益诉求、充分尊重发展中国家的治理权、增加运动员代表的话语权等主张，可以扩大制度的开放性和灵活性，充分及时了解并有效解决组织成员的诉求，更能保证组织体系对成员的吸引力，提高成员的积极性，为集体行动提供制度基础。

通过共商共建国际反兴奋剂机制，可以汇集各方资源，集中力量办大事。WADA等国际组织目前掌握着巨大的资源，在国际社会享有较高的声誉，对国际体育组织和各国政府都有较强的影响力，有着比较强大的社会动员能力，组织成员对其也具有很强的认同和服从意识。通过进一步改革，WADA将获得国际社会更多的认同，从而有利于集体行动力的提高。同时，新方案提出的“资金共享，技术共享，设施共享，制度共享，信息共享”的主张，有利于推动国际各反兴奋剂主体之间交往的扩大和深化，以及社会自主动员能力的提高，能够丰富整个社会的集体行动方式。

而美国方案提倡单边行动，使各国必须花更多的精力在本国法律的执法上，能投入到WADA的资金就更少。这会使原本已经资金紧张的WADA陷入更大的困境，使其应有的职能难以发挥，WADA的领导力和号召力将被明显地削弱。更重要的是，RADA以处罚和威慑为主要目的，对问题的解决不仅帮助不大，反而受处罚的反兴奋剂机构会因为巨额罚款彻底丧失继续执行WADC规定的反兴奋剂职责的能力。RADA违背了WADA通过ISCCS所体现的发现问题并协助解决问题的基本精神，实质性地改变了其规则，破坏了国际统一的反兴奋剂规则，很可能会使WADA为重建国际反兴奋剂新秩序所作的努力付之东流。

但也有人认为，美国凭借其强大的执法能力，即使没有其他国家的协助，也可以进行有效的海外执法。但是，需要注意的是，美国之所以能在很多领域实施有效的域外管辖，凭借的是其在国际金融和世界经济中的主导地位。美国股市是全球金融中心，跨国公司的国际投融资都要依赖美国资本市场运作完成，使这些公司都处在美国证监会监管之下，更重要的是，国际贸易、国际金融领域也严重依赖以美元为单位的国际结算系统，这使美国可以轻易地对国际各大银行进行监管、制裁、罚款。而对于跨国经济犯罪，想要完成交易，不得不使用美国的交易结算系统，比如美国之前对国际足联的高官进行的反腐败调查，就是基于其通过美国银行进行腐败现金交易，正是这种经济霸权地位给予了美国强大的调查经济犯罪的能力。但是，一方面，兴奋剂犯罪在很多时候并不需要进行跨国运作，可以不涉及国际贸易或国际结算，完全在一个国家内部完成。如根据WADA的调查报告，俄罗斯的系统性兴奋剂使用计划几乎都是在其国内完成，主要是通过俄罗斯各部门之间的配合来实现逃避或篡改兴奋剂检查结果（Richard，2016）。另一方面，学者对兴奋剂犯罪的实证研究表明，兴奋剂犯罪行为通常掩盖在合法行为的外表之下，表现为合法的医疗行为或药品交易，具有较高的隐蔽性（Letizia et al.，2013），有可能规避美国的银行系统完成交易。因此，若当事人有意逃避调查，美国是难以通过其资本市场或金融系统对兴奋剂犯罪进行查处的，这也将成为阻碍RADA执法的一个重要因素，使其很难成为全球兴奋剂治理的有效手段。

7 结语

面对百年未有之大变局，多边主义遭遇阻碍，传统的国际法原则遭到质疑，但从纷繁复杂的局势中应认识到全球化是不可逆转的历史大势，应坚持人类命运共同体理念，坚定开放合作信心，共同应对风险挑战。以国家利益至上之名行维护私利之实，破坏建立在全球体育自治基础上的反兴奋剂国际契约和全球规则的行为是不可取的。我国应坚定不移地推进多边主义，以人类命运共同体理念为指导，通过国际合作应对重大兴奋剂欺诈的挑战，推进全球兴奋剂治理能力的提高。