北约韧性议程评析 ——新形势下联盟的强化

郭籽实 洪邮生

一、北约韧性议程的确立

当前，全球新冠肺炎疫情仍在肆虐，地缘政治矛盾长期存在且有所加剧，气候变化与恐怖主义等非传统安全威胁危及各国与国际安全。为了应对各种突发事件，北约提出韧性议程，并将其视为应对多重威胁与挑战的新型策略。

（一）韧性概念及其内涵

（二）北约韧性议程的提出

二、北约韧性建设的目标、举措及特点

自2016年北约华沙峰会提出韧性议程以来，北约为自身和各盟国的韧性议程提出了建设目标，并明确了各行为体的职能和责任，要求各成员国政府对北约的韧性建设提供资源和行动支持。此外，北约韧性建设的安全逻辑、外部大国竞争与国际体系转型的背景使其呈现出鲜明的特点。

（一）北约及各成员国的韧性目标

第三，扩大韧性模拟与演习规模，同时继续与包括欧盟在内的合作伙伴进行合作，扩大互补和合作的范围，进一步提升协同效应。具体包括：北约与欧盟在民事防御领域的组织性对话，北约设置的韧性基准要与欧盟的《关键设施韧性指令》（resilience of critical entities directive）要求一致，此项内容涉及国家风险评估和关键设施的确定、关键设施复原能力国家战略的制定、关键设施的监督、强化成员国内部的抗网络风险能力等。协调北约灾害应急协调中心（EADRCC）和欧盟应急响应协调中心（ERCC）的合作。

（二）北约韧性建设的具体举措

第三，加强和建立各种有效机制，重点关注“危机预防”，即在潜在威胁或袭击出现之前就能够感知和应对。目前，北约具有一定能力应对重大的民事紧急情况，例如，在应对地震、森林火灾、洪涝灾害等过程中，北约的主要民事紧急反应机制“欧洲—大西洋灾害反应协调中心”（Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre）可以根据请求经协调向遭受灾害的成员国或伙伴国提供援助。除此之外，定期评估机制有助于确定和衡量韧性建设取得的进展和面临的挑战，2018年北约对通过民事防御增强其韧性进行了阶段性评估，对韧性建设不足的领域进行了总结。

（三）北约韧性议程的特点

第四，具有大国竞争和对抗的色彩。近年来，由于美俄关系转冷，中美科技战、贸易争端不断升级，传统的大国竞争回归，全球战略力量平衡出现变化。北约韧性建设虽然以增强集体安全为由，但处处体现着维护美国霸权、服务于大国战略竞争的色彩，针对中、俄的特点也颇为明显。

三、北约韧性议程的成效及困难

北约提出韧性议程后，积极推动联盟内私营部门、民事力量与军事能力的整合，并在应对疫情与各类军事行动中取得了一定成效。当然，韧性建设并非一帆风顺，仍面临着诸多现实困难。

（一）北约韧性议程的成效

2019年暴发的新冠肺炎疫情凸显了北约内部长期存在的脆弱性，如个人防护用品和医疗能力的不足，各成员国对外部供应链的依赖，军民合作的重要性等问题。在应对新冠肺炎疫情中，北约先是成立了由各部门和代表团组成的经验学习小组（Lessons Learned Steering Group），为北约制定应对疫情的策略。北约还整合其应急反应力量建立战地医院、传达疫情信息、组织公共区域消毒和边境巡逻等工作，北约下属机构欧洲—大西洋灾害反应协调中心（EADRCC）和供应保障机构（NSPA）协调各成员国防疫需求，为疫情防控提供物资。民事应急委员会也积极参与疫情应对工作，特别是在协调医疗设备的供给和运输、国际救灾等方面发挥了积极作用。

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（二）韧性建设面临的困难

第三，为了有效应对混合威胁，北约需要采取更加全面且综合的危机预防与管理方法。这要求各成员国加强军事、行政机构、私营部门与普通民众之间的广泛合作。但当前北约内部各成员国关于韧性建设的战略优先性以及军事、民事部门与民众对韧性建设的认识不足，交流与合作程度也还不高。近年来，“灰色地带”逐渐成为美、欧、俄等大国发动混合战争的重要战场，作为介于传统战争与和平二元对立之间的竞争手段，“灰色地带”的渐进性、模糊性特征需要各国政府与私营部门开展合作将脆弱性风险降至最低。但就目前而言，北约内部各成员国政府和议会对私营部门施加影响的方式通常只能求助于立法监管，政府与私营部门究竟采取何种合作方式才能降低私营企业的安全漏洞和脆弱性、抵御敌对国家的侵略影响尚不明确。

四、北约韧性议程的影响

当前北约韧性建设取得了一定成效，但随着这一议程的逐步推进，也必然会对北约转型发展、欧洲安全格局与中美大国关系带来显著影响。

（一）对北约转型的影响

（二）对欧洲安全格局的影响

长期以来，作为美国维护其在欧洲及世界霸权的工具，北约对于美国强化和巩固以自身为主导的欧洲安全体系意义重大。冷战结束后，丧失苏联这一共同威胁的跨大西洋联盟不得不对北约进行改革。“9·11”恐怖袭击事件的爆发使北约将原本对俄威慑与防御的核心任务转向在域外打击恐怖主义与防范大规模杀伤性武器扩散。但伊拉克战争中美国绕过北约组建“意愿联盟”的行为让北约遭遇了严重的信誉危机，特朗普政府时期美国与北约的关系又一度紧张。随着欧盟安全与防务一体化不断推进，欧洲的安全防务究竟如何发展成为困扰跨大西洋关系的难题。

由此可见，北约并未摆脱冷战思维，为了压缩俄罗斯的传统地缘安全空间，北约企图再次利用冷战时期的集体安全机制来维护美国在欧洲地区的领导权。俄乌冲突的爆发凸显了北约加强韧性建设的紧迫性，但北约一味加强威慑与防御力量也将引发地缘安全风险，最终导致地缘安全失衡。与此同时，东欧地区不断加强的军事对峙也让欧洲开始重新审视战略自主，欧洲意识到短期内自身安全仍然需要依靠北约，但长期来看，随着美国逐渐将战略重心转移至亚太，未来欧洲的防务问题最终仍需自己解决。

（三）北约韧性建设或将对中国与北约关系的发展产生不利影响

北约及其成员国在韧性建设过程中不乏挑战中国的声音，这需要中国高度关注、保持警惕。

结 束 语

总之，北约未来很可能会继续支持美国，视中国为长期战略竞争对手。在某种程度上，韧性建设对北约与中国的关系具有现实和潜在的影响。针对这种趋势，中国需冷静观察北约相关战略和政策走向并理性应对，管控好中美战略竞争，在维护多边主义的基础上寻求增加与欧洲的共识，并争取促进与北约关系的稳定发展。