江苏城镇化动力的阶段性差异分析

王心羽　杨德才

[摘要]2021年中央经济工作会议强调全面推进乡村振兴、提升新型城镇化质量。江苏省城镇化处于全国领先地位，但新型城镇化建设过程中存在着地区内部不平衡、城乡二元差距大、农民工市民化低、公共服务不均等多个问题，如何根据城镇化发展动力完成综合试点任务成为当前的重要任务。通过构建分位数模型探究江苏省2000年以来城镇化发展不同阶段的动力因素，分析不同阶段城镇化发展的动力模式。研究发现，产业结构调整和工业化一直是推动城镇化发展的主要动力。其中，2000—2005年和2013年以来两个阶段土地价格和科技教育是推动江苏城镇化发展的主要动力，体现人和土地的综合城镇化特征。据此提出完善土地政策、组合产业布局、减少户籍壁垒、关注教育公平等相关建议。

[关键词]城镇化动力;阶段差异;分位数模型

一、 引言

城镇化一词最早源于1867年西班牙工程师A. Serda的著作《城镇化基本理论》[1]。西方现代城市发展早于中国，中国城镇化建设借鉴了西方城镇化的经验教训。中央提出从“走中国特色的城镇化道路”1到“新型城镇化”2，释放出了“转型”的“新信号”，并制定《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》3，明确了未来城镇化的发展路径;“十四五”规划中提出“到二〇三五年基本实现社会主义现代化，基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，建成现代化经济体系”4;2021年中央经济工作会议强调推动全面推进乡村振兴、提升新型城镇化质量5。总体而言，新型城镇化指以“以人为本”为前提，发展城市“四化”，推动“四化”整体质量和水平的突破，走集约高效、绿色可持續、健康和谐、风格突出、城乡一体协调发展的城镇化建设道路。江苏省是中国最重要的经济大省之一，区域内人口密集，城镇化水平处于全国先进地位，国务院特别明确江苏为国家新型城镇化综合试点省6。

新型城镇化的内涵可以从三方面宏观表现——动力、质量和公平。现代通常采用城镇人口与总人口之比表示城镇化率，体现出城镇发展的重要动力之一——劳动力转移。国内外学者对于城镇化发展的动力从政府、市场、个体等单一、多个角度进行研究，由于研究的时间、空间范围不一，结论也不尽相同。从政府视角，殷存毅等部分学者结合中国政治国情，指出制度安排是城镇化发展的重要因素[2-3]，马海涛等从时空发展对中亚国家建立综合指标体系，指出中亚国家城镇化受政治经济形势影响显著[4];在此基础上，部分学者对政府的动力传导模式进行内外部因素、自上而下机制的区分，李强等结合中国政治经济体制，指出自上而下的政府主导模式是中国城镇化发展的主动力[5]。从市场视角，刘传江指出城镇化率与第二、第三产业正相关，农业对城镇化的影响力度呈现递减趋势，认为产业发展是城镇化发展的主要动力[6]。从个体视角，洪银兴指出城镇化的核心是城乡一体化，即人的城镇化、地的城镇化、城乡发展深度融合[7]，人口迁徙是城镇化的主要动力之一[8];潘泽瀚等发现人口的时空距离差异推动了城镇化发展[9]。另外还有部分学者认为是综合因素共同推动城镇发展，Udall指出哥伦比亚城镇化发展的主要动力是教育、农业政策、交通等[10];Todes研究发现南非城镇化主要动力有经济、社会、生活、收入等因素[11];邓韬等明确城镇化发展的动力是多元的，并从宏观、中观、微观3个层面提出相应建议[12]。总体而言，学者不同结论主要基于研究主体间经济政治差异，但一定程度上未将同一主体不同时期的发展动力差异进行区分。

不同学者对城镇化率测度提出不同理论，在不同发展阶段与经济背景下，城镇化动力会有所不同，对应发展指导战略亦有所不同。本文拟通过探究2000年以来江苏省城镇化发展不同阶段的动力因素，分析不同阶段城镇化发展模式，并从政府、市场、个体视角提出推进未来城镇化发展的建议。

二、 江苏城镇化发展现状

1. 江苏省新型城镇化全国较领先，基础设施成效显著但不均衡

根据国家、江苏省统计官网数据，近年来，江苏积极推行以人为本的新型城镇化建设，在“一带一路”倡议、长三角一体化、沿海大开发与南京都市圈带动下，2019年江苏人均GDP为123607元，是全国平均水平的1.74倍，已比肩中等发达国家水平;城镇化率70.6%，比全国平均水平高10个百分点，处于各省份前列;城乡收入比为2.25[∶]1，是全国城乡差距最小的省份之一，优于全国平均2.64倍的水平。2019年江苏部分经济指标占比全国情况如图1所示，图1的6项指标中公共财政预算收入占比最大为12.98%，公共财政预算收入占比最小为5.26%。

江苏在交通、能源、信息等基础设施建设上处于先进地位，到2020年末，建成5G基站7.1万座1，基本覆盖各市县主城区和重点中心镇。苏中、苏北高铁终于成网，但密度低、速度慢、弯路多，苏中、苏北与苏南板块互通性不强。同时，南京都市圈偏于一隅，未能对全省形成高效辐射。

2. 江苏省城镇化发展阶段性明显，呈南快北慢与梯度发展特征

江苏省城镇化发展经历了3个阶段：第一，前期孕育阶段，20世纪80年代至90年代，改革开放伊始，江苏各地乡镇企业蓬勃发展，出现农民工进城热，但“离土不离乡，农忙又返乡”，到2000年江苏城镇化率达到42.3%2;第二，快速发展阶段，2000年至中共十八大召开前，中国加入世贸，对外开放加深，农民“离土又离乡，务工进工厂”，城市出现房地产投资高潮;第三，新型建设阶段，中共十八大以来，江苏以苏南为代表的城镇工业化走在全国前列，农民工市民化促进其“离土离乡加保障，进城落户身份变”，小城镇成为城镇化重要一环，以南京都市圈、苏锡常都市圈为代表。

江苏城镇化率居各省份前列，全省各市城镇化率均高于全国平均水平，但南北差距较大，苏南、苏中、苏北三大区域发展情况各异且差异长期存在。根据2020年《江苏省统计年鉴》，2019年末，苏南最低镇江市达到72.2%，同期苏北最高徐州仅为66.7%。由图2可以看出，苏南、苏中、苏北城镇化呈明显的梯度发展。苏南农村已经基本无可出让利用土地，但苏北农村部分地区尚处在新农村建设初级阶段，最大优势为土地资源丰富，其农村劳动力仍处在转移过程中。

3. 新型城镇化依托于县域中心，内部发展水平存在较大差距

江苏各市均提出了依托县城和县域中心镇的新型城镇化，“小城镇、大战略”的思路基本成熟，在县域范围内着力建好县城和3～5个中心镇。目前，各地皆涌现一批具有一定地域特色的小规模城镇，如南京白马镇依靠农业高科技，建设农村观光景区;徐州窑湾镇依靠明清瓷窑历史，建设历史文化名镇;泰州溱潼古镇重点发展里下河地区人文与自然文化等。但小城镇仍处于全面推广的阶段，各地除少数重点城镇外，大部分城镇仍处于相对落后状态，镇与镇之间如同市级城市之间存在明显差距，尤以苏北部分相对落后地区为盛，部分城镇刚走出贫困线，或仍处于贫困边缘，这部分城镇是江苏农村人员流出的重点区域。

4. 城镇发展有良好趋势与空间，但候鸟式农民工离土不离乡

江苏目前处于30%～70%的快速发展区间后期，苏中、苏北地区表现更加明显。长三角城市群战略叠加，形成了沿江城市带、沿海城市带、沿运河城市带、沿东陇海线城市带的发展格局，构成了特大城市、大城市、中小城市、卫星城镇、重点乡镇多层次的合理布局，新型城镇化建设面临良好的发展机遇和广阔的发展空间。

江苏经济发达且以平原地区为主，已经具备农业现代化的基本条件，但农民被土地承包禁锢在农村。农民工进城后难以安心打工，其父母、子女、土地还留在农村，农忙、农闲季节表现为候鸟型，往返于城乡之间，农业现代化难以施展。同时小农经济的农田界线将成片农田分隔成众多小块，造成土地浪费、各自为阵，现代化大机器难有用武之地，机器效率被打折扣，与农业现代化形成对立。

5. 农民工城镇化融入程度不足，出现半市民化与低社会地位

近年来，江苏积极推行以人为本的新型城镇化建设，城镇居民人均可支配收入持续增长，根据2020年《江苏省统计年鉴》可知，2019年已达51056元。但农民进城后市民化水平仍较低，实际处于“半市民化”状态，主要表现在以下几个方面：大多农民就业于技术含量较低的行业，居住条件普遍较差;社会保险参与率较低或缴纳的保险金额较少;随迁老人养老条件简陋，子女入学需求难以充分满足;文化娱乐生活不够丰富等。城镇化率与居民市民化水平的差距使得江苏新型城镇化建设任重道远。

三、 模型构建与指标选取

1. 模型框架

本文根据分位数回归理论构建模型，采用面板数据进行分析，考虑到不同个体间可能存在一定的异质性，加入固定效应函数[αi]，如式（1）所示。

其中Q为条件分位数函数，[τ]为分位点，i为个体，y与x为被解释变量与解释变量，[β（τ）]即为相应的[τ]分位点系数，固定效应[αi]与分位点、时间无关。

固定效应函数的选取在传统高斯惩罚项基础上可以进一步考虑用惩罚项[l1=i=1Nαi]来代替，将效应常数化，进一步降低固定效应对分位数回归的影响，但前提是各个体符合零均值正态分布。

本文从内外部因素，即政府（Government）、市场（Market）和个体（Person）3个角度来构建模型框架，模型如式（2）所示。

2. 指标选取

本文探究江苏省13市2000年以来不同阶段城镇化的动力差异，数据摘录自2000—2019年《江苏省统计年鉴》，以及国务院发展研究中心信息网、国家统计局网、江苏省及江苏各市的统计局网站。

（1）被解释变量

本文被解释变量为城镇化率，从个体角度而言，城镇化主要是人的城镇化，是农村与城市人口流动的一种体现，因此本文基于人口城镇化理论，选取年末城镇人口与总人口之比为城镇化率。

（2）解释变量

从政府角度而言，制度变革可能会在宏观层面对城镇化产生影响，从政府的财政支出可以在一定程度上判断政府“自上而下”的强制性动力。且城镇化也是土地的城镇化，政府在土地开发与投资建设的过程中起到一定的促进与抑制作用，所以本文选用指标表示土地价格，体现土地在城镇化中的作用。

从市场角度而言，产业结构与工业化水平侧面反映了市场“自上而下”的推动力，本文选取各市第三产业产值与其当年GDP之比来表示产业结构的变化，各市每年工业产值增加额与当年GDP之比来表示工业化水平的变化。同时本文选取外贸水平判断与对外开放程度对各城市城镇化的影响。

从个体角度而言，在城市发展中科技教育是城市保持长久发展的重要因素之一，本文选取教育指标来体现教育对人的城镇化影响。由于专利申请受理量在2009年前仅披露至江苏省数据，缺失各市具体数据，本文从教育层面选取每年各市在校大学生人数来表示各市教育发展程度。

（3）控制变量

中国的工业化与城镇化一直同步发展，社会资本投入是工业化发展的重要因素之一，考虑全社会固定资产投资额，其中《江苏统计年鉴》中各市全社会固定资产投资额仅公布至2017年，2018年、2019年数据为根据江苏统计月报公布的增长率计算所得。城乡居民生活水平在不断提升，也是城镇化的客观反映之一，根据消费者物价指数来表示经济膨胀程度、居民生活水平。本文选取资本投入与生活水平作为控制变量，在一定程度上减少了模型内生性可能。

另外，本文对于土地价格、科技教育、资本投入进行对数处理，降低模型可能的异方差性。

本文模型變量名称、内容如表1所示。

四、 实证分析

1. 描述统计分析

20年来江苏各市城镇化率最低为25.5%，最高为83.2%，均值为56.8521%，整体实现了质的飞跃。如图3所示，依序号各城市为南京、无锡、徐州、常州、苏州、南通、连云港、淮安、盐城、扬州、镇江、泰州、宿迁，城镇化率的个体时间趋势整体为上升趋势，其中徐州、连云港、淮安、泰州在2005年和2006年出现明显下降节点。

由图4可知，2000年以来江苏各市政府财政支出比重整体呈现波动上升趋势，其中2003年和2015年出现两个峰值，连云港、宿迁、淮安的政府财政支出在2009年前后出现较大幅度的增长;2019年政府财政支出比重较高的为宿迁、连云港、盐城，其中政府财政支出最高的为苏州，2019年政府一般预算中公共支出2141.45亿元。

由图5可知2000年以来江苏各市高校在校生人数整体呈现上升趋势，其中2000—2007年的增速相对较大，2008—2017年高校在校生人数增速相对较缓，可见这一阶段高校招生扩张力度相对以往略有收敛。随着2015年起国家开启“双一流”高校建设，高校扩张力度有所增强，目前出现新一轮增长周期，2018年、2019年增速有所提高。各市高校在校生人数中以南京市数量最多，比重始终保持在45%～55%之间，这与南京高校数量明显高于其他城市有关。

对本文变量进行相关系数方差膨胀因子检验，VIF值为3.690，明显小于10，因此不存在严重的多重共线性问题。本文变量不符合正态分布，整体偏右，左侧留尾较大。对被解释变量进行Box-Cox变换，λ取值为1.266168时，p值为0.153，符合正态分布，对模型进行相应修正。在修正后的模型中继续进行怀特异方差检验，得模型p值为0.2651，大于0.05，接受原假设，不存在异方差问题。

2. 回归结果分析

对本文2000—2019年的数据进行整体的分位数模型回归，各变量的分位图如图6所示。各指标分位图均呈现哑铃状，从分布图分布面积来看，政府财政、房地产开发投资额、工业水平、高校在校生人数等对城镇化率的解释力度较高，第三产业比重、外贸水平、固定资产投资、CPI对城镇化率的解释力度相对较低，模型在2005—2015年区间整体回归模拟的准确性较高。

模型回归结果如表2所示，其中变量str和ind在0.05、0.25、0.50、0.75、0.95的分位数情况下始终在1%的统计水平下显著，变量for仅在最小二乘估计下回归显著。

本文模型各变量指标的系数均为正，即各变量对城镇化的影响皆为正面影响。其中科技教育和土地财政的系数相对最大，对城镇化率的影响最深，是城镇化的主要动力之一;工业化水平和产业结构对城镇化率变化情况解释力度相对最强，是城镇化持续发展的动力之一。

3. 发展阶段分析

本文对2000年以来城镇化发展进行阶段经济分析，由于2001年中国加入世界贸易组织，2013年中国进入深化经济体制改革时期（中国经济有着政治经济体制的特征），因此本文将回归周期主要划分为2000—2012年以及2013年至今两个阶段。

（1）2000—2012年：土地价格、科技教育、产业结构为主要动力

2001年中国加入世界贸易组织，参与世界经济格局，进一步打开对外开放格局，我国经济进入高速发展时期，结合前文2005年、2006年部分城市城镇化率有下降，本文进一步将回归周期细分为2000—2005年、2006—2012年两个阶段，对其分别进行分位数回归统计，结果如表3和4所示，其中表3回归结果拟合值为0.852，表4回归结果拟合值为0.965。

2000—2005年回归结果中，各指标的显著性明显劣于2000—2019年的整体回归结果，且拟合值为0.853，相对表4的回归结果较低，表示2000—2005年各项指标与城镇化的发展趋势出现部分不一致，其中在本文各分位数模型中，产业结构指标均为显著，表示此阶段产业结构保持了对城镇化的持续动力影响。在10%的统计性水平下具有显著性的系数中，各指标均为正，因此各项指标依然对城镇化率为正面影响，其中土地价格指标系数相对较大，表明在此阶段，房地产开发投资完成额是推动城镇化率的主要动力，即2000—2005年江苏各市城镇化主要依靠土地的开发与投资来推动。

2006—2012年的回归结果整体拟合相对较好，但在表3和表4中一直处于显著且是主要动力之一的土地价格指标与教育指标在此阶段中出现较多次的在10%统计性水平下不显著，表明2006—2012年土地价格和科技教育与城镇化率的发展趋势有一定的差异。当分位数为0.05时，土地价格指标的系数甚至为负数，可能原因有房地产开发投资完成额在此阶段不能较为完整地体现政府土地财政状况;当分位数为0.95时，科技教育的系数为3.810，相对较大，因此科技教育依然对推动城镇化发展有一定的影响。综合对比，第三产业比重系数相对较大且显著，即产业结构的变化是2006—2012年推动江苏各市城镇化的主要动力。

（2）2013—2019年：土地价格、产业结构、工业化水平为主要动力

2013年我国经济在原先改革开放的基础上进入深化经济体制改革的阶段，我国各地区城镇化都取得显著发展。江苏各市2013—2019年城镇化率最低为宿迁（2013年52.4%），最高为南京（2019年83.2%），对此进行分位数回归，结果如表5所示，模型拟合值为0.926。

2013年以来的模型回归结果，产业结构依然保持较为良好的显著性，政府财政、对外贸易和科技教育在最小二乘法回归中表现为在10%统计性水平下不显著。政府财政支出比在分位数为0.05和0.95时表现为5%统计性水平下显著，但其系数为负数，说明政府的财政扩张趋势与城镇化的发展趋势不一致，政府“自上而下”的制度指导因素与城镇化有一定的负相关关系;对外贸易在分位数为0.05时表现为在1%统计性水平下顯著，但系数相对较小，说明在此阶段中国对外贸易程度的发展趋势与城镇化的变化率不完全一致，此阶段江苏各市对外贸易水平增速相对较缓，因此难以体现其对城镇化的推动力;科技教育在分位数为0.95时表现为在1%统计性水平下显著，且系数相对较大，说明受教育程度仍然对推动城镇化有一定的正面影响。整体而言，土地价格的系数相对较大，是2013年以来江苏各市城镇化发展的主要动力之一，且产业结构、工业化水平显著性表现较为良好，提高第三产业比重、工业产值比重也对城镇化有一定的推动作用。

综上所述，产业结构和工业化水平始终是推动江苏省各市城镇化发展的主要动力之一。江苏省各市城镇化进程中除了体现人的城镇化特征以外，还体现了土地的城镇化特征。政府对土地的开发、扩张与投资对推动城镇化的发展有较为明显的正面作用，提高民众受教育程度也对推动城镇化发展有较大的影响力。

五、 总结与建议

本文以江苏省各市为研究对象，对2000年以来推动城镇化發展的主要动力进行研究分析，将时间划分为2000—2005年、2006—2012年、2013—2019年3个阶段，通过整体分析和分阶段分析，发现产业结构和工业化水平一直是推动城镇化发展的主要动力，2000—2005年土地价格和科技教育是主要发展动力，2006—2012年，工业化水平是主要发展动力，2013年以来土地价格和工业化水平是主要动力。江苏各市的城镇化发展速度较快、水平相对较高，居民收入水平相对较高，但仍然面临地区发展不均衡、外来人口融入受限等各种问题，且突出表现为人和土地的综合城镇化特征。随着城市的不断扩张、教育资源的不断改善，未来江苏各市在城镇化发展中，可能政府的指导作用会在一定程度上降低，土地价格和科技教育的影响力度可能会继续扩大。

根据实证分析结果，本文分别从政府、市场、个体角度提出以下建议。

1. 从供给侧突破，完善政策措施

（1）改革土地政策，实现人口城乡转移

一是改革农村经济模式，增加农民进城的资本。二是改革城市土地供应方式，将提高土地使用效率纳入政府考核指标。三是充分利用农村空地荒地，改变农村人口下降、建筑用地上升的不良趋势，为城市发展用地腾出空间。

（2）强化政府引导，帮助农民趋利避害

“自上而下”的政府需要做到尽职尽责，合理确定各级政府分工，强化政府的引导与监督职能，审时度势，针对各地城镇化进度和容纳能力制定配套政策，合理引导农民进城。

2. 促进产业协调，建设全面现代化

（1）促进乡镇发展，缩小城乡二元差距

建设社会主义新农村，遵循城乡空间差异特点，统筹安排县域农村基础设施建设和社会事业发展。提升农村自然村落基础功能，保护有历史、艺术、非遗等特色村落，实施清洁工程，建设“强、富、美、高”新农村，“化”乡为镇。

（2）组合产业布局，协调行业分工合作

用现代化的新技术、新业态和新服务方式改造传统服务业，以信息技术和知识经济来创造需求、引导消费，向社会提供更多高附加值、高层次、知识型的服务。

3. 坚持以人为本，提供均等服务

（1）清理户籍障碍，落实社会保障工作

农民工市民化是以人为本的城镇化核心，逐步放宽农民工入户条件;制定统一公共服务政策，加快推进农民工与原居民均等享受公共服务;建立市场化农村退出政策，将农民工的农村产权转换为资本。

（2）加快“双一流”高校建设

坚持科教兴国理念，持续推动高校高水平建设与改革，改革招生制度，提高人民平均受教育程度，促进新型城镇化发展，为进一步提升城镇化发展动力储备人才。

不同地区城镇化发展模式不同，动力机制也不尽相同。在城镇化进程中，可根据不同地区的特色文化来体现区域差异，防范出现“千城一面”的尴尬，在城市建设中融入主题特色。

本文主要探讨江苏区域内城镇化发展不同阶段的动力变化情况，未来会进一步考虑不同地区城镇化发展模式，并进行对比，研究中国各地区城镇化动力机制的空间效应。

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作者简介：王心羽（1996-），女，南京大学商学院硕士研究生，研究方向为中国经济史;杨德才（1965-），男，南京大学商学院教授、博士生导师，研究方向为中国经济史。

（收稿日期：2022-01-06  责任编辑：殷 俊）