文化生态的因应协同：西南民族地区农村综合防灾减灾能力建设的行动取向

邵侃

摘 要：近年来，西南民族地区自然灾害发生的频次和强度有日趋严重之势，所造成的灾害损失居高不下，防灾减灾机制亦存在诸多问题。新形势下，要针对该地区的区位特征和民族文化特色，立足于农村灾害治理的实况和特征，研讨和摸索出一条适切性建设之路。采用“因应—协同”的系统分析方法，多维系统地认识灾害问题，从战略规划、政策设计、资源整合和组织实施等方面构建农村防灾减灾新体系，以期推动理论建构层面、政策操作层面和实践运行层面三个维度的融合，全面提升西南民族地区农村综合防灾减灾能力。对于当代中国正确处理民族地区发展与农村灾害治理的关系，推进生态文明建设，具有重要参考价值。

关键词：西南民族地区;文化生态;防灾减灾能力

中图分类号：C95 文献标识码：A 文章编号：1674 - 621X（2022）04 - 0054 - 08

西南少数民族地区历来是我国自然灾害最为严重的区域之一。每年因旱涝、泥石流、风灾、雨雪冰冻等自然灾害造成的经济损失居高不下，部分地区水土流失和石漠化现象严重，区域经济社会发展受到极大制约。西南地区各少数民族文化的实情与汉族地区存在巨大差异，而这样的差异与成灾机制、受灾程度等直接关联。因而，西南民族地区农村自然灾害和防灾减灾机制所具有的特点及存在的诸多问题，与其他地区相比，既有共性，也有区位个性，在建设进程中既要在全国一盘棋的视野下落实好国家综合防灾减灾的大政方针和规划政策，又要积极吸收其他地区长期探索和实践出来的经验和做法，更为重要的是，要立足于西南民族地区民族文化特点、农村灾害治理的实况和特征研讨和摸索出一条适切性建设之路。

一、制定以村寨社区为基本单元的防灾减灾规划体系

防灾减灾的重点在于离灾、避灾、防灾，灾前的防灾减灾规划尤为重要。1998年以来，我国先后出台《中华人民共和国减灾规划（1998-2010年）》《国家综合减灾“十一五”规划》《国家综合防灾减灾规划（2011-2015年）》《国家综合防灾减灾规划（2016-2020年）》，为我国综合防灾减灾体系的构建与完善提供了高屋建瓴的指导思想和行动路线。但是，相较于城市防灾减灾规划而言，农村防灾减灾规划的关注和重视力度都显得极为滞后。据调查，我国目前没有做规划的村庄占到总调查数的99%，即使个别村庄有规划，也是不完全符合国家相关规范[1]。

村寨社区是防灾减灾工作开展的最基本的组成单元。一方面政府要通过村级行政组织网络延伸的力量完成政令的上传下达、制度的落实执行和力量的组织动员;另一方面“村民自治”的特性又可以有效地根据本地实情实况，以需求为导向，信息共享、整合资源、互帮互助，实现快速反应、及时行动。对于西南民族地区而言，村寨聚落大都呈点状分布，不少村寨距离中心城镇较远，地理上的“边缘性”使得防灾减灾工作中的信息传递、资源配置、力量集聚等方面都存在较大困难。因此，必须加强和完善村寨社区防灾减灾规划的设计和实施，为农村防灾减灾能力建设提供行动指南。村寨社区防灾减灾规划的制定首先要服从于村寨总体经济社会发展规划，必须遵守其对于防灾减灾的各项要求，起到服务支撑、保驾护航的作用;其次，村寨社区防灾减灾规划中涉及项目实施、人口分布、资源配置等内容，也需要总体发展规划的整体协同，最终要反映到总体规划中;再次，村寨社区的乡村振兴、生态建设、美丽乡村、旅游发展等专项规划也要充分考虑防灾减灾规划的要求，具有防灾减灾思维，进而形成建设合力。

村寨社区防灾减灾规划的设计和制定一定要集科学性、生态性、地域性和民族性于一身，内容应该涵盖防灾减灾的全过程，要实现立体覆盖，包括公共设施建设、自然灾害风险管理、自然灾害工程防御、灾害监测预警、防灾减灾科技支撑、防灾减灾人才和专业队伍建设、防灾减灾文化建设等[2]。当然，每个村寨孕灾环境不同，致灾因子有别，承灾能力各有高下，很难形成一部普适性、可复制的村寨防灾减灾规划，各地应根据所在区域实况因时因地制定。科学的村寨社区防灾减灾规划应该具备三个基本特点：其一，长效治理。规划不仅要关注应急管理，更要将风险管理和危机管理纳入进来，形成“治灾于未灾”的行动导向。在此基础上，推动防灾减灾体制改革，优化灾害治理结构，最大限度地化解灾害风险。其二，主动治理。要改变以往被动应灾的惰性工作方式，将防灾减灾工作前置，在社会经济发展诸多工作推进中体现防灾减灾思维，特别是与村寨发展的其他战略协同起来，规避“灾害陷阱”，形成“减灾即是发展”的良好风尚。其三，动态治理。自然灾害是覆盖灾前、灾中、灾后的全方位、立体性的过程，并且灾害风险的不确定性很难仅用一部规划就终结，因而村寨防灾减灾规划应形成整体性治理理念，动态性的考察灾害发生的全场域、全过程，进而形成既有稳定参照又灵活多变的应对策略。

二、加强农村防灾减灾宣传教育和人才体系建设

联合国“国际减轻自然灾害十年计划”指出，教育是减轻灾害计划的中心，知识是减轻灾害成败的关键。目前西南民族地区农村居民防灾减灾意识的淡漠、防灾减灾知识的匮乏相较于其他地区更为突出和严峻，作为防灾减灾的当事主体，严重制约了防灾减灾能力的建设进程。

调查显示，西部农村地区现有减灾宣传活动和防灾减灾知识与技能培训难以满足农村居民的需要[3]，并且因为灾害对生计的严重影响，社区农户对灾害知识培训的需求强烈，同时渴望寻找到一条灾害应对和生计发展结合起来的生计模式[4]。在这样一种愿景下，农村防灾减灾宣传教育亟待加强和完善。主要发力点有二：一是防灾减灾意识的培养和塑造;二是防灾减灾知识的教育和储备。在实施的过程中，应该结合地域特点和民族特色，针对村寨居民对宣传教育产品的需求，通過打造民族语言类防灾减灾专题读本、手册等宣传教育产品，以社区为载体举办防灾减灾主题的文艺展演，开展防灾减灾民俗文化知识推介等形式，使村寨居民了解国家、地方、社区防灾减灾规划内容，树立正确的防灾减灾价值取向，不断充实健全防灾减灾知识体系，进而使其将防灾减灾变成维护自身生命和财产安全的自觉行动。另外，在暴雨洪涝、地质灾害、地震等自然灾害高发频发地段，更要有针对性的开展风险防范、自救知识的宣传和培训，并适时地开展模拟演练演习，强化村寨居民地风险意识和应对能力。

《国家防灾减灾人才发展中长期规划（2010 - 2020年）》指出，我国防灾减灾人才队伍建设存在人才短缺现象较为明显、人才结构需要进一步优化、人才专业化水平有待进一步提高、人才队伍建设存在一些体制机制性障碍等问题。这些问题在西南民族地区表现更为突出，加之农村青壮劳力外出务工所造成的农村社区“空心化”，防灾减灾的主体性力量极为薄弱。不少学者毫不讳言的提出，当前中国农村社会普遍存在农地“女性化”和“老龄化”的问题[5]，特别是在西部地区，农村留守妇女成为农业灾害防治的劳动力主体，从而给农业灾害防治、农村妇女身心健康和农业发展带来了消极的影响[6]。西南民族地区防灾减灾人才队伍体系建设，在充分考量预警机制和应急机制的反应效率基础上，应建立县、镇（乡）、村（寨）三级联动，梯次配置决策管理员、组织联络员、专家技术员、应急救援员与基层信息员五支队伍，建立集政府部门、农村居民和社会力量于一体的结构合理、专兼结合、素质优良的复合型人才队伍体系。具体而言，战略上要将防灾减灾人才培养与专业队伍建设纳入西南民族地区乡村发展战略规划中，加大资金投入力度，实行科学的防灾减灾用人体制，健全防灾减灾人才奖励制度，完善防灾减灾职业资格制度，从内生培养和外来引进两种渠道真正构建起专业防灾减灾和群防群治有机衔接的灾害治理格局。战术上要进一步加强以农村社区为基本单元的防灾减灾教育培训工作，综合利用各种资源与各种途径，有针对性地开展培训演练活动，增强农村社区居民的应对灾害能力;要根据所在地区的灾害特点，合理设置和增加灾害信息员的岗位，大力推动企业、民间组织、志愿者的参与机制和渠道建设，实行灵活多样的津贴补贴和购买保险等激励措施，最大限度地激活农村社区专兼职防灾减灾队伍的主动性和执行能力。

三、提升农村自然灾害监测预警和防灾减灾科技支撑能力

防灾减灾最理想的状态当然是“离灾”，但是，鉴于灾害所兼具的自然和社会双属性特征，人类很难真正远离灾害。防灾减灾的“真髓”仍在于“防”和“避”，因而自然灾害的监测预警能力尤为必要和关键。全方位、立体式的农村防灾减灾体系对于自然灾害预警的要求更高，要做到及时预警自然致灾因子非正常状态的时空范围和危害程度，以便高效的采取应急预案和技术措施。西南民族地区农村场域下原生环境和承灾主体的脆弱性带来自然灾害的发生，通常会引发一系列次生灾害、安全事故、突发事件等，这种“多米诺骨牌效应”更加突出了防灾减灾“测、报、防、抗、救、援”体系中“测”和“报”的重要性。

长期以来，我国农村灾害监测预警体系建设经过坚持不懈的努力取得了长足的进步，发挥了重大的作用，但预警产品的质量、精准度、传播能力等与社会需求之间不充分、不平衡的矛盾明显存在[7]。西南民族地区地质地理环境复杂，气候条件多变，灾害隐患点分布广，但是限于人员素质、基础设施、经费投入、技术手段等因素制约，群测群防体系尚不完善，监测预警信息传递渠道不畅，灾害隐患排查工作较为滞后，预警信息覆盖存在“盲区”[8]。在这一问题导向下，西南民族地区农村灾害监测预警体系建设要秉承面向居民需求、信息及时送达、应急响应迅速的原则，建设“早发现、早预警、早发布、早处置”的灾害监测预警反应机制，使之达到既能对自然致灾因子发生先兆进行监测，又能根据监测结果及时发布预警，还能够迅速激活相关机构的应急响应。农村场域下灾害监测预警能力建设最根本的衡量标准是能否做到“进村入户”。为此，一方面要加强农村灾害信息员、气象信息员、群测群防员“多位一体”的人才队伍建设;另一方面要注意使用“接地气”的方式提升预警信息在偏远山区、孤岛山寨的有效传播。创造条件，从根本上解决灾害预警信息“最后一公里”的问题。一方面充分利用和发挥传统新闻媒体、有线通信、无线通信和微博、微信等新媒体的作用，另一方面要力争在每个村寨都建设“预警信息大喇叭”和“预警信息大屏幕”，实现预警信息的短时高效送达。

灾害监测预警能力建设的重要前提是现代化的防灾减灾科技支持。无论是预警备灾、风险评估，还是仪器装备、应用示范，离开了科技支持，必然是“巧妇难为无米之炊”。长期以来，我国政府一直高度重视和加强防灾减灾科技的研发与应用，通过不断加大经费投入和加快先进技术的转化，为防灾减灾和风险控制提供了持续而有力的支撑。农业和农村也一直被政府视为防灾减灾科技创新的重点，主要目标就是构建城乡一体化的综合风险控制和防灾减灾体系[9]。但是，西南民族地区农村防灾减灾体系建设，在“人”“文”“地”“产”等方面的科技劣势还是十分突出，有管理滞后、投入不足、人才匮乏、发展缓慢等诸多问题。有鉴于此，西南民族区域防灾减灾科技能力建设，从广度上看，要以村寨为基本网格点，形成全覆盖的防灾减灾技术服务体系;从高度上来看，要以通信网络建设为基础，形成预测监测、警示警报、知识普及、信息发布等一网多能的信息技术服务系统;从厚度上来讲，大力稳定和加强一线基层防灾减灾科技人员队伍建设，形成一支具有主动精神和实战能力的人才体系。在建设过程中，精准定位，精准施策。比如，确保每个村寨通讯网络畅通，配备现代电子办公设备和应有的防灾减灾科技书，有效提高科技信息、科学技术的传播能力;定期举办防灾减灾技术培训班，派驻科技特派员，针对不同村寨的特点加以技术指导;定期筛选一批应急、实用的防灾减灾产品，编制产品使用手册，送往相应的村寨，为灾害防治提供有力支持。

四、强化农村防灾减灾工程和基础设施建设力度

防灾减灾工程和基础设施在灾害治理体系中具有基石性作用，灾害具有永恒性，作为防灾减灾的重要手段，土木工程也是永恒的[10]。近年来，我国防灾减灾工程建设稳步推进，在防汛抗旱、危房改造、饮水安全、公路灾害防治等重大工程建设方面取得了长足的进步。但防灾减灾工程的兴建更多关注的是大中城市和人口密集区域，广大农村地区在防汛抗旱、防震抗震、防风防潮、校舍安全、危房改造、防沙治沙等工程設施建设方面相对薄弱。结合西南民族地区农村自然灾害的特点来看，洪涝干旱、地质灾害、地震灾害为主要灾种。而就自然灾害的经济后果来看，经济损失主要集中在农作物减产绝收和房屋倒损两大方面。因此，西南民族地区农村防灾减灾工程和基础设施建设在统筹关注以民居、供水、供电、通讯、交通等为代表的生命线工程，以环境生态、农业生态为代表的生态工程，以水利、消防、医卫为代表的公共工程，以厂矿、企业为代表的生产线工程的基础上，要突出重点，将水利工程建设和民房改造作为主要抓手。

目前来看，西南民族地区农村现有水利工程多数为小微型，基础设施建设整体滞后，骨干沟渠建设标准普遍偏低，投资渠道单一，投资总量偏小，工程性缺水问题十分突出，应对较大旱灾、排洪泄涝和供水安全突发事件能力严重不足[11]。因而，首先要加快中小河流治理和中小型水库除险加固。针对区域内广泛分布的中小型水库所存在的“老旧病险”问题，加大建设力度，使其达到国家规定设防标准，以消除安全隐患，增强抗旱防汛能力。在治理过程中，鉴于其线长面广、环节较多、情况复杂的特点，要注意优先考虑灾害易发多发、人口相对密集、生态功能重要的河流和河段。在点状分布的村寨地区，可以因地制宜兴建一批小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等构成的“五小水利”工程，这些工程具有投资省、见效快、农户参与度高的特点，特别适合于西南喀斯特地区分散的村落和耕地用水需求[12]。通过小微水利工程的建设，可以显著提升区域内防灾减灾工程的灾害防御能力，为防汛抗旱和居民用水提供有效的保障。

另外，作为主要承灾体的农村居民住房，其维修和改造也是一项艰巨但亟待推进的工作。从2008年起，我国政府就积极推动农村危房改造工程，并按照区域给予补助。其中对于西部地区的补助标准最高，每户9 000元，当然具体的资金安排尚需视各地情况而定。住房和城乡建设部一直领导和推进农村危房改造工作，并提出了“五个基本”，即：基本的质量标准、基本的结构设计、基本的建筑工匠管理、基本的质量检查、基本的管理能力。在相关政策的指引下，西南民族地区农村危房改造工作除了要与异地搬迁、城镇化等政策协同起来之外，尤为注意要保留民族特色，将现代的建筑技术与民族传统文化结合起来，提升民族地区农村住房设防水平和抗灾能力，真正将危房改造成为既具民族特色又安全舒适的现代建筑。

五、推动和扩大金融保险手段在农村防灾减灾工作中的应用

防灾减灾能力建设一个重要的目标指向是要求政府有限退出，改变长期以来“一把抓”的家长式工作方式，让市场力量、社会力量积极参与进来。一般而言，自然灾害发生后，所造成损失的主要补偿方式是政府补偿、自我补偿、互助补偿和保险补偿等四种，其中保险补偿是最重要和有效的方式[13]。当前面向我国农村的保险包括社会保险、政策保险和商业保险，其中所涵盖的农村家庭财产保险和农业保险对于防灾减灾来讲意义尤为重要。云南省从2015年开始在大理州开展政策性农房地震保险试点，将大理州境内和周边地区发生的5级及以上地震列为主要保险责任，覆盖大理州所辖的12个县（市）的82.43万农户和356.92万城镇居民，这对提高农户地震灾害救助水平、减轻受灾群众重建负担、提升灾后恢复重建能力带来了显著效果。2016年大理云龙“5·18”5.0级地震，保险理赔共计2 800万元;2017年大理漾濞“3·27”5.1级地震，保险理赔达2 800万元。

金融保险手段在防灾减灾能力建设过程中的作用毋庸置疑，但总体来看，西南民族地区这一手段的普及和应用却不容乐观。以农业灾害保险为例，调查数据显示，西南民族地区仅12.9%人口参加农业灾害保险，高达87.1%的人口并未参加任何农业灾害保险[14]。究其原因，其一，区域内信息相对闭塞，农村居民的保险知识甚少，不知道、不了解或是不信任保险的作用;其二，金融保险的宣传力度、工作力度不够，保险政策不能很好地入村入户，普及率不高;其三，农村居民低收入人口较多，缺乏有效财力支持，保费承担能力严重不足。其实，西南民族地区农村灾害保险的金融供给现状只是我国农村地区金融供给普遍不足的缩影。农村金融供给不足，与农业风险较大，借贷风险较高、交易成本难以控制，而农户收入水平不高，财产拥有量有限，从而导致农民信贷地位低下有直接关系[15]。

目前，西南民族地区很多省份推出了地震巨灾保险制度，并拟定了具体的实施方案，对现有的灾害救助体系形成了有益补充。需要正视的是，大灾巨灾源于其破坏力和震撼性常作为关注和治理重点，而中小型灾害往往博不到太多眼球，但的确发生频次很高。这种情况对于农村居民来讲，会不断弱化其承灾能力和抗風险能力。因此，西南民族地区农村灾害保险的金融手段应用需要更多关注一般性的自然灾害，围绕农房保险和农业保险两大核心要素构建常态化的保障体系。在建设过程中，政府仍然要起到主导性的作用，通过加强顶层设计和强化具体实施方案，明确各级政府和参保农户在灾害金融保险体系中的地位和作用，引导和鼓励各保险公司积极开拓农村市场，加强政府财政资金的支持力度，增强农村居民的参保意愿和积极性。与此同时，制定科学合理的风险区划和费率分区，加强灾后损失评估和保险理赔的监管力度，使农村金融保险需求和制度供给真正与区域内的灾害发生实况无缝对接起来，充分展现金融保险手段在防灾减灾工作中的作用和意义。

六、挖掘和利用少数民族传统生计中的生态维护智慧和防灾减灾知识

自然灾害发生的关键原因在于人们的生存方式和资源利用方式冲击和影响其所处的生态系统的脆弱环节，从而引发孕灾环境与致灾因子的连锁反应，导致灾害后果。对于每一个民族而言，都有各自原生创造并长期稳定延续的所属生态环境，经过繁衍生息、长期磨合之后，各民族与其所处生态环境就会形成相对稳定的文化生态耦合体。当前我国民族地区所面临的严峻灾害问题，与无视民族文化、无视传统生态知识和技术所导致的生态维护不到位具有直接关联[16]。民族地区防灾减灾能力建设的政策设计和治理思路较少关注民族传统生计的特殊性和生态环境的特异性，导致原有相对稳固的民族文化生态耦合体松动，甚至脱控。事实上，民族传统生计模式中的生态知识和防灾减灾技术包含着众多技术与技能的精华，得之不易，传承困难，在今天的生态建设中值得加倍尊重和珍视[17]。

西南民族地区几乎每个民族都有一套与现代环保、人口与自然和谐理念有关的习俗、禁忌和习惯法，充分体现了少数民族生存方式中的生态伦理智慧[18]。其中所蕴含的防灾减灾知识和技能是本地区少数民族在漫长的历史变迁中逐渐积累，一般具有“圣境”性、“经验”性、“整体”性、与环境要素的兼容性、另类的科学性等特征[19]，有民族学家称之为“祖先的智慧”。例如，苗、黎、傈僳、彝、纳西、阿昌、景颇、独龙等山地民族在刀耕火种时代，有一套完善的调适生态平衡轮歇制度，佤族是10年，布朗族是12 - 15年，基诺族是13年[20]。因此，西南民族地区农村防灾减灾能力建设，需要充分发掘利用少数民族生态智慧去利用和维护生态环境，形成利用和维护相互兼容，从而达到生态维护的实效[21]。具体而言，可以尝试以喀斯特藤蔓丛林区（贵州省黔南州、黔西南州、安顺市，云南省曲靖市、楚雄州，湖南省怀化市、湘西州等地）、热带雨林区（云南省西双版纳州、德宏州等地）、亚热带坡面季风丛林区（云南省红河州、大理州、怒江州、文山州等地）、亚热带山地丛林区（广西壮族自治区东北部、湖南省西南部和贵州省黔东南州、黔南州等地）、河谷复合丛林区（四川省凉山州等地）为基本生态背景，实现各个地区的自然环境、生态类型和特定的民族生计模式一一对接，进而将需要规避的自然灾害风险划分为不同的文化生态样式。在此基础上，挖掘和整理不同生态区各民族传统生计中的生态维护和防灾减灾智慧，具体包括生态脆弱环节规避、风险灾变的缓解、资源缺环的补救手段等，以期能够从中探明一批能超长期延续、对自然灾害具有化解能力、资源利用与生态维护又能相互兼容的灾害应对策略。

综上，对于西南民族地区来说，区域生态环境较为脆弱和易损，致灾因子复杂多样且风险性高，承灾体的弱势和弱质问题亦更为突出，并且现有农村灾害治理体系同一化思维严重，在政策设计和制度安排上往往侧重自然灾害及其结构性要素的解读和应对，对于区域特性和民族特性明显疏于关照。近年来，西南民族地区农村自然灾害发生的频次和强度渐有日趋严重之势，所造成的灾害损失居高不下，使乡村振兴等国家发展战略的推进和实施饱受掣肘。因此，大力加强西南民族地区农村综合防灾减灾能力建设，尽可能减轻自然灾害冲击的影响是这一地区未来发展战略的重大主题之一。本研究的反思和重点在于，匡正灾害治理长期以来普遍存在的发展主义模式和同一化政策思维的偏误，以农村灾害问题为基本线索，将防灾减灾问题置于特定的时空场域之下进行专题考察。在结合西南民族地区农村灾害发生状况和灾害治理现状的基础上，根据主体需求和客观条件等因素，厘清防灾减灾体系中“理论——战略——政策——实践”技术路线的内在逻辑，通过国家与村寨社区（居民）的共同行动和通力合作，从战略规划、政策设计、资源整合和组织实施等方面构建农村防灾减灾新体系，以期推动理论的建构层面、政策的操作层面和实践的运行层面三个维度的融合，全面提升西南民族地区农村防灾减灾能力，进而形成本区域人口经济社会活动与生态环境之间的和谐共处，为灾害治理成果的持续巩固和乡村振兴发展目标的最终实现铺平道路。此外，本研究也尝试跳出简单的“决定论”与“或然论”因果律，采用“因应——协同”的系统分析方法，多维系统地认识灾害问题，匡正“头痛医头、脚痛医脚”的认知偏误，进而寻找其系统动力学机制。在这一过程中，尤为注意立足于西南民族地区的区位特征和民族特色，比如在行动取向上要筛选并深入剖析一批各民族传统生计范型，提炼其中所蕴含的生态维护策略和防灾减灾智慧，并将其纳入新型灾害治理体系之中，这对于当代中国正确处理民族地区发展与农村灾害治理的关系，顺利推进区域生态文明建设具有重要参考价值。

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[责任编辑：曾祥慧]