城市轨道交通档案管理现状与优化路径探究

张媛媛 袁言臣

摘 要：以我国9市轨道交通集团为调研对象，文章运用实地考察和深度访谈的方法，从管理制度、组织体系、管理主体和管理内容四大维度分析了我国轨道交通档案管理现状，发现存在管理制度颗粒度过粗、组织体系缺乏有效监管、人才队伍建设不到位、信息化建设步伐缓慢等问题，可以从制度体系精细化、监管方式立体化、人员管理协同化、管理环境信息化四个方面加以优化。

关键词：轨道交通；工程档案；档案管理

轨道交通档案反映了轨道交通工程建设的全过程，是轨道交通系统安全运维的重要依凭、進行行业知识科普的信息宝库和构建城市数字生态圈的基础资源。当前研究大部分以单个城市的轨道交通档案管理为研究对象，内容涉及档案管理实践纪实[1]、档案制度建设[2]、信息化建设[3]、工程档案管理[4]等方面，缺少针对全国范围内城市轨道交通集团档案管理现状的整体分析、归纳总结。鉴于此，笔者于2021年3月至7月，对济南、长沙、青岛、苏州、武汉、郑州、西安、南昌、杭州9个城市轨道交通集团（公司）进行了实地考察和座谈访问，调研范围涉及我国8省，其中有7个为省会城市的轨道交通集团，轨道交通建设时间早，档案资源丰厚，档案管理经验较为丰富，因此具有区域内的代表性。此外，青岛、苏州两个轨道交通集团在档案管理手段和管理方式上也独具特色，具有珍贵的调研价值。基于此，本文选择了这9个城市轨道交通集团作为调研对象，分析了目前我国轨道交通档案管理的经验和问题，提出相应对策，为促进档案服务城市轨道交通行业发展提供参考。

一、 轨道交通档案管理现状调研

轨道交通档案的管理工作具有独特的管理特征，本文将从管理制度、组织体系、管理主体和管理内容这四个方面对我国轨道交通档案管理现状进行介绍和分析。

1. 管理制度

调研发现，各城市轨道交通集团普遍重视基本档案制度，在工程文件的分类整理、竣工验收、移交归档和专门档案管理等方面形成了较为成熟的制度标准体系。从制度文本上看，类型包括制度、办法、规范、手册、作业指导书等，数量差异较大，少则只有3-4个文本，多则达到几十个文本。从辐射范围上看，制度主要由集团层面制定，也有部分集团的子公司参照制定了本公司的档案管理制度。

2. 组织体系

档案管理权责集中于总部的轨道交通集团，往往由集团统筹从集团层面到子公司层面的档案实体管理和信息化工作，要求统一制度建设、统一档案管理、统一资源调度。档案管理权责分散于子公司的轨道交通集团，集团主要起到监督、检查和指导作用，子公司拥有较大的权力，负责档案实际管理，形成的档案往往自行保管。各集团的档案管理组织体系如表1所示。

3. 管理主体

从档案人员的分布看，专职人员集中在各个集团的总部，而子公司以兼职档案人员为主。从档案人员的年龄情况和学科背景看，大学本科是从业主力，呈现出年轻化、专业化程度较低的特点。

4. 管理内容

从具象视角出发，管理内容是在轨道交通建设周期及今后运营管理过程中形成的大量档案资源，其反映了建设从立项、勘察、设计、招投标，到施工、监理、装修、验收，最后试运行和完成竣工的全过程。随着轨道交通行业信息化步伐的加快，新型技术载体和数字档案也在丰富着轨道交通档案的管理内容。从抽象视角出发，管理内容还包括轨道交通档案的流程，即体现在各个城市轨道交通集团对档案收集、整理、移交、归档、保管、提供利用等管理流程的规范要求和对系统、人员、风险、质量的控制需求上。

二、 轨道交通档案管理的问题分析

1. 管理制度颗粒度过粗

轨道交通集团档案管理工作的起步往往迟滞于其初始线路的建设时间，且多数集团的档案制度和管理标准不够细化，具体体现在如下三点：第一，制度缺乏连贯性。集团级、子公司级和其他单位之间的制度链条不完善、不协调，导致档案质量标准不统一。第二，制度缺乏适用性。只有基本制度而没有根据业务实际形成覆盖综合管理、专门管理和信息化建设的系列化制度体系，缺少完善监督标准和奖惩制度。第三，制度时效性缺失。制度长时间没有更新，与档案局（馆）的要求脱节，管理办法中的规范性附件也无法满足现行项目建设的多样性需求。

2. 组织体系缺乏有效监管

城市轨道交通建设是综合性工程，涉及单位众多，档案流转程序复杂，档案管理组织体系往往缺乏有效监管。特别是在子公司、参建单位层面，兼职档案管理人员流动快、组织架构调整中的档案权责变更频繁，如果没有明确的监管举措，容易出现档案材料不全、推诿管理责任等情况。

3. 人才队伍建设不到位

人员流动性大且专业知识水平参差不齐，已经成为影响轨道交通档案质量的重大隐患，[5]而人才队伍建设不到位是隐患形成的主要成因。第一，未考虑广大基层档案人员的专业发展需求，没有给档案人员提供多样化的专业培训和明确的考核标准。第二，子公司档案工作队伍结构松散，且无长期、固定的培训安排，档案管理经验无法得到及时交流与总结。第三，没有建立具有足够数量和知识能力的档案人才结构体系。

4. 信息化建设步伐缓慢

第一，某些集团档案人员信息化意识薄弱，对新技术的接受程度亦不高，形成信息化改革的内部阻力。第二，某些集团开始应用档案系统，但是现行系统存在功能不齐全、对业务工作作用较小、系统间协同不足等问题，导致档案系统仅被当作电子档案的存储库和备份库使用。第三，某些集团已经意识到档案信息化的重要性，管理系统功能较为完备，但是相关制度规范尚未建立、档案数据标准尚未统一、档案系统与其他业务系统的集成等尚未实现，线上管理与业务流程不紧密，无法实现真正的全流程管理。

三、 轨道交通管理实践的优化路径

1. 制度体系精细化

首先，通过成立制度建设小组、召开档案会议等方式，汇集集团上下档案管理的问题和需求，制定涵盖集团档案基本管理、专门管理和信息化管理的档案制度。基本管理包括管理总则、借阅销毁规定等，专门管理包括文书、工程、设备等管理规范，信息化管理包括数字化、电子文件管理等规定。

其次，立足集团档案类型、业务流程的复杂性，开展标准细化工作。一是通过建立归档作业指导书、竣工档案组卷样板，配套指导手册等，规整档案工作秩序；二是针对档案信息化管理出台指导方案，制定管理型、业务型和技术型标准规范，使轨道交通集团档案信息化工作有章可循、有据可查；三是建立档案管理工作奖惩制度、编制档案工作奖惩案例，明确档案管理工作奖惩业务范围、主体范围、责任追究等。

最后，保障制度科学性。集团与子公司、档案监管部门及时沟通，定期更新和修订相关制度。

2. 监管方式立体化

首先，综合考虑集团与子公司的档案管理现状，实现二者的调和。可通过集中培训、委派专家指导等形式增强集团对子公司档案工作的人力投入，条件允许则可由集团负责对各子公司档案管理人员的考核。集团也要定期与子公司、参建单位开办档案工作会议，集中探讨实践中的问题，特别要加对基层档案工作的认识和管控。

其次，运用合适的档案工作监管手段，保障档案管理的质效。例如，集团和子公司建立双向责任清单，将其运用至档案监管、量化考核工作中。集团还可以将档案考核纳入项目考核中，通过合同约定、质保金控制等方式在档案验收时要求参建单位满足档案质量标准，并且档案管理工作的完成度、质量高低直接影响该单位其后续项目的承接资格。

最后，借助智能技术有效赋能，创新项目档案监管方式，实现档案监管从“线下监管”向“线上监管”延伸，从“分头监管”向“协同监管”转变。[6]

3. 人员管理协同化

首先，推动档案管理人员的价值认同。应在集团相关工作会议中强调档案工作的严肃性和有效性。此外，通过表彰先进单位、先进个人等精神奖励，以及绩效考评评优、专业评价加分等激励方式给予奖励，调动档案人员的积极性和职业认同感。

其次，推动档案管理人员的业务协同。对外积极主动与市档案局、市城建档案馆对接，邀请档案专家进行现场调研与指导，定期开展档案专业继续教育，加强与其他优秀轨道交通集团的交流学习。对内加强集团与子公司、参建单位档案人员之间的业务交流。例如，长沙市轨道交通集团十分重视档案人员的业务培训，不仅邀请档案主管部门来集团进行现场调研与指导，围绕档案收管存用等业务问题开展在职人员继续教育，而且对参建单位开展定期培训。

最后，优化档案管理人员的知识结构。这需要兼顾“新人才”的引进与“旧人才”的培训。[7]一方面，要拓宽人才队伍的专业范围，注重打造具有综合知识技能的人才队伍；另一方面，要加强档案岗与其他岗位人员之间的交流合作，通过人员之间经验交流、答疑解惑，完善档案管理人员的知识结构，提高其综合能力。

4. 管理环境信息化

首先，及时开展档案数字化工作，确保档案信息完整可用。将库存档案和每年新产生的档案进行全文数字化处理并挂接至档案管理系统，实现档案数字化查询和全文电子浏览。

其次，面向业务流程优化系统，增强系统支撑全局能力。集团应加强系统管理模块的实用性，根据各部门、子公司利用需求定制配置档案的业务规则，可预先设定档案管理流程及档案工作要求，通过线上文件产生、收集、整理归档等操作的限定，促使各部门事务办理向规范流程靠拢。苏州轨交集团目前正在开发项目档案全流程管理系统，以实现从资料表单的生成、工程建设流程线上审批环节到电子签章认证整个过程的全覆盖，实现对项目管理进程的全程把控。

最后，打通系统平台信息壁垒，活化集团档案数据运转。明确各系统对接的接口规范、数据格式、存储要求等，打通档案管理系统与OA、合同、BIM等业务系统之间的数据接口，通过设置检索入口、流程管控、存储保管、监督控制和接口关联等功能服务，实现文档关联和实时传输，完成与其他业务数据的交互及数据协同管理服务，逐步实现以文档资源为中心的智能化、协同化管理。例如，西安轨交集团已经将推动财务、合同、计量支付、OA与档案管理系统的互联互通作为下一步的工作重点。

*本文系山东省档案科技项目“基于大数据的国有企业电子档案信息化管理平台构建研究”（项目编号：2019-28）和国家社科基金青年项目“国家建设工程档案资源保障体系研究”（项目编号：17CTQ049）阶段性研究成果。

注释与参考文献

[1]徐红梅.建一流地铁 创金牌档案——无锡地铁“互联网+档案”全过程管控的实践与探索[J].档案与建设，2017（1）：80-82.

[2]王彩虹.论城市轨道交通企业档案管理制度建设及运用——以广州地铁集团有限公司为例[J].档案学研究，2016（5）：67-70.

[3]陈艳艳.档案信息资源开发与价值呈现——以广州地铁博物馆为例[J].档案学研究，2019（5）：98-101.

[4]张骏，覃波静.基于合同管理的轨道交通工程档案完整性管理机制初探[J].浙江档案，2017（7）：61-62.

[5]袁胤.浅谈轨道交通档案管理难点及对策——常州市轨道交通一号线檔案管理的探索与实践[J].档案与建设，2020（8）：55-56，61.

[6]郝伟斌，周昊，李璐璐.“互联网+”环境下建设项目档案新型监管机制研究[J].档案管理，2020（6）：48-51.

[7]赵彩彩.国有企业档案管理数字化转型策略研究[D].济南：山东大学，2021：49.