国际海洋保护区发展趋势与中国应对策略*

段 克 韩立民

(1.中国自然资源经济研究院，自然资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京 100035;2.中国海洋大学 海洋发展研究院，山东 青岛 266100)

一、引言

全球生物多样性下降速度比历史上任何时期都快，[1]对人类和生态造成可怕的潜在后果，[2]生物多样性的下降造成资源崩溃率增加，恢复潜力、疾病抵抗力和水质下降。[3]保护区是保护生物多样性的重要基础，[4]设立保护区是保护海洋生物及其栖息地、缓解气候变化影响、重建渔业和维持重要生态服务的关键举措。[5][6][7][8]《生物多样性公约》爱知目标11特别呼吁增加和改善保护区，各国应扩大保护范围和改进保护措施，[9][10][11]确保对物种和生态系统保护的全球目标做出实际贡献，阻止物种灭绝和保持生态系统的结构，[12]以恢复鱼类等的生物量和关键生态系统功能。[13][14]越来越多的国家、国际组织、[15]研究机构和NGO呼吁和支持2030年之前保护全球30%以上的海洋，并争取实现2050年50%的保护目标。[16]

国际上高度关注包括海洋保护区建设在内的中国海洋政策动向。[17][18][19]2019年6月，中共中央、国务院颁布的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提出了我国自然保护地到2025年和到2035年的建设计划，并提出陆域自然保护地占国土面积18%以上的建设任务，但尚未提出海洋保护区建设的任务目标。依据《海洋环境保护法》《渔业法》等法律，我国已建立起以海洋自然保护区、海洋特别保护区(含海洋公园)、海洋水产种质资源保护区等为主体的海洋保护区体系，这与“十四五”规划提出的“构建以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系”要求有很大差距，[20]需加快推进改革。目前，我国已试点设立10处陆域国家公园，海洋类型尚属空白。2020年，我国新增28处国家自然公园，依然没有海洋类型。目前，我国海洋保护区无论是在建成规模、有效保护和管理水平方面，还是在制度建设方面都存在较大差距，迫切需要健全海洋保护区政策和制度框架，完善治理结构，尽快启动海洋类型国家公园建设工作，加快推进海洋保护区制度体系改革与建设。

2020年6月，中共中央、国务院颁布的《海南自贸港建设总体方案》要求“建立热带雨林等国家公园”，海南省将建设多处国家公园，2019年已设立约占海南岛陆域七分之一的热带雨林国家公园试点，之后将要设立的国家公园应该为海洋类型。面向海洋强国战略和海洋生态文明建设重大需求，本文力求在海洋保护区建设方面探求实现《2030可持续发展议程》可持续发展目标和《生物多样性公约》爱知目标的有效路径，破解国际履约难题，为海洋生态文明建设提供支撑。

二、国际海洋保护区发展历程、现状和趋势

(一)国际海洋保护区发展历程

1、海洋保护区数量

1886年建成的澳大利亚新南威尔士州皇家公园是全球首个海洋保护区，直到1990年前后，海洋保护区数量增长较为缓慢，1992年联合国通过《生物多样性公约》，海洋保护区建设成为重要议题，保护区数量增速加快。2010年的《生物多样性公约》第10次缔约方大会提出保护珊瑚礁等脆弱生态系统的爱知目标10，增加和改善保护区的爱知目标11。各国为响应该目标，海洋保护区的数量迅速增长，[21]如图1。Devillers对全球海洋保护区的类型和模式进行了审查，发现偏远的大型海洋保护区数量快速增长。[22]

图1 世界上海洋保护区数量变化图

2、海洋保护区分类

为了更好地满足《生物多样性公约》规定的建设海洋保护区网络标准，需要建立各种规模、配置和不同保护目标的海洋保护区。1994年，世界自然保护联盟(IUCN)修订发布的《保护区管理类型指南》确定了海洋自然保护区、海洋国家公园、海洋自然纪念地等六大类保护区类型。[23]2017年，IUCN将保护面积大于15万km2的海洋保护区定义为大型海洋保护区(Large scale marine protected areas,以下简称LSMPA)，[24]对整个LSMPA都进行积极地保护管理，从而更好地的保护生态系统的完整性。[25]世界各国因区位、自然地理和生态状况、法律制度、经济发展状况等的差别，海洋保护区分类体系各有不同。

3、海洋保护区管理

保护区的设立和管理起初是隔离式的原样保护自然荒野海域，后来逐渐演变为保护与开发相结合的多种类型的保护区和资源管理区。各国趋势相近，以美国为例，1972年通过了《海洋保护、研究与保护区法》，保护区设置和管理逐步走向规范化和法制化。2000年，克林顿总统签署行政令，在国家海洋和大气管理局(NOAA)设立国家海洋保护区中心，各类海洋保护区管理职能从零散化转向集中化，之后美国海洋保护区制度建设稳步推进，建成规模不断刷新世界纪录，在历任总统的关注和推动下，引领着世界海洋保护区建设的浪潮。截至2015年末，已建成16个国家海洋保护区，到2019年底，23.1%的海域建成高度保护区。

(二)大型海洋保护区建设历程

Pala认为，近海和小岛保护区保护的物种与远海保护区不同，两者都是必要的，而建立和管理一个远海大型保护区更具成本优势，单位面积成本不到小型保护区的1%。[26]在生态学上，较大的保护区更有利于鱼类等海洋生物的繁殖，因为它们为幼虫的散布以及早期生命所必需的栖息地提供了更大的空间。更大的保护范围可以提供更多的生物量溢出，使保护区内的物种受到边缘效应的压力减小。以下重点梳理全球LSMPA建设状况。

1949年，以美国为首的北约成立，在大西洋上与苏联战略形成对抗。在太平洋海域，美国1950年开始部署了遏制中国崛起的三大岛链。第一岛链扼守着我国进出太平洋的十几处咽喉水道，美第七舰队司令部设在日本横须贺，第二岛链是以关岛为核心的军事基地群，美海军印太海军司令部和第三舰队驻扎在夏威夷群岛，第三岛链以夏威夷为核心，包括中途岛至澳大利亚。近半个世纪，美、澳、英、法等海洋发达国家依托原有军事基地已建成近20处LSMPA(如表1)。

表1 世界上大型海洋保护区(LSMPA)列表(截至2018年)

在第二岛链上，2009年，美国建立了包括关岛在内的25万km2的马里亚纳斯海沟国家海洋纪念地。1994年，帕劳独立后国防仍由美国负责，2015年建成50万km2的帕劳国家海洋保护区。

在第三岛链上，2000年，美国总统克林顿宣布建立西北夏威夷群岛珊瑚礁生态系统保护区，2006年6月，布什总统宣布该保护区扩大为36.2万km2的帕帕哈瑙莫夸基亚海洋国家纪念地，成为当时全球最大的海洋保护区，并提供了美国法律范围内最大可能的保护，禁止开采活动，[24][26]2010年7月被认定为美国首个自然与文化混合世界遗产。2016年，时任总统奥巴马又将其扩展了三倍，达151万km2，合并了夏威夷、中途岛等几个原有保护区，再次成为全球最大的海洋保护区，[25]也成为奥巴马的政治遗产。2009年，美国太平洋偏远岛屿海洋国家纪念地成立，2014年范围扩展到中太平洋，达到127万km2。拜登总统已签署行政命令，承诺到2030年保护至少30%的美国海洋，未来十年美国将进一步扩大保护区规模，或再次设立全球最大的海洋保护区。

澳大利亚1975年建成34.4万km2的大堡礁国家公园，2012年又增设了五处LSMPA，六处LSMPA总面积超过210万km2，其规模相当于我国南海领海总面积。Devillers对澳大利亚海洋保护区评估的结果显示，近年来设立的LSMPA，大多数海洋用途与设立前几乎没有变化。[22]新西兰拟议建设的62万km2的克马德克群岛海洋保护区由2016年的《克马德克海洋保护区法案》提出，位于新西兰东北约1000km的南太平洋，面积将达到该国现有44个海洋保护区总面积的35倍，将使得该国海洋保护区面积占比达到15%。太平洋岛国基里巴斯国防由澳大利亚和新西兰负责，人口约10万， 2008年创建了40.8万km2的菲尼克斯群岛保护区后，该国总统因此获得了多个国际环保奖项，保护区内只有3%的区域禁渔，[26]随后该地成为联合国世界遗产。

英国2010年在印度洋查戈斯群岛周围建立了64万km2的英属印度洋领地海洋保护区，却没有实施禁渔等有效保护措施，[26]该群岛陆地面积仅有约60km2，在其第一大岛迪戈加西亚岛上还建有美国军事基地。之后在南太平洋上设立了83.4万km2皮特凯恩群岛海洋保护区，该群岛陆地面积仅5.2 km2，人口仅有50人左右，是英国在太平洋地区最后一块海外领地。英国在大西洋上建立了106.99万km2的南乔治亚岛和南桑威奇群岛海洋保护区，该地区无人居住，原为福克兰群岛属地，与阿根廷有主权之争，1982年马岛战争之后，1985年才建制为独立的英国海外属地。英国在三大洋均设立了LSMPA，以极少的人口和极小的岛屿陆地面积就划定了超过其岛屿陆地面积数万倍、超过英伦三岛面积十几倍的大洋。保护区的设立在一定程度上降低了国际社会对其殖民历史和军事管理现状的抵制。

2014年，法国在南太平洋上建立了130万km2的珊瑚海自然公园，其管辖海域保护区面积占比由4%增加至16%。2020年5月，欧盟的《生物多样性战略》提出将在2030年之前将至少30%的欧洲海洋设为保护区，为欧洲传统海权强国“圈海运动”提供了政策依据。

因此，已经建立的LSMPA军民融合特色显著，大多与传统海权强国设立的军事基地密切相关。许多关键岛屿都修建了军民两用的港口或机场，如夏威夷群岛、关岛、中途岛和迪戈加西亚岛等都是在海军基地的基础上，近年才宣布设立了LSMPA。LSMPA的数量与规模也在一定程度上反映了海权国家的海洋综合实力。海权国家借助联合国可持续发展议程目标和《生物多样性公约》爱知目标等国际公约，转向保护海洋生物多样性，取得了丰硕的成果。

(三)国际海洋保护区建设现状

美国海洋保护区研究所数据显示，[27]目前全球海洋保护区共16727个，约占全球海洋面积的8%左右，高度保护(禁止捕鱼、采矿、钻探等)、较低程度保护和拟议建设的分别占2.7%、3.7%和1.4%。在建设状况上，已实施的有14092个(高度保护1014个，较低程度保护13078个)，指定和未实施的有2403个，拟议建设的有232个；在规模上，10万km2以上的有68个，10km2以下的有10922个，10—100 km2的有2924个，100—100000 km2的有2813个。绝大多数位于各国管辖区内，国家管辖区内保护区面积占比约为18%。

公海内各类保护区共有45个，其中高度保护、较低程度保护和拟议建设的分别有9个、4个和32个。公海内已建成保护区面积占比仅1.25%(高度保护的0.77%，保护程度较低的0.48%)。覆盖地球表面约一半的公海仍然缺乏建立海洋保护区的制度框架。2017年，联合国大会决定启动国家管辖海域外的生物多样性(BBNJ)保护和可持续利用谈判，期望在《联合国海洋法公约》框架基础上达成新的国际协定，公海保护区的分类、选划和管理等相关制度已经初步建立，BBNJ谈判涉及全人类利益，然而海洋发达国家坚持的公海自由与发展中国家和内陆国家主张人类共同继承财产原则难以达成共识。

(四)国际海洋保护区建设目标

海洋保护目标是联合国可持续发展议程、生物多样性公约及IUCN等重要议题。近年来，联合国、IUCN、欧盟及重要海洋国家不断优化调整海洋保护目标(如表2)。

表2 国际海洋保护区建设目标汇总

2002年，各国领导人承诺通过落实《生物多样性公约》，到2010年显著降低生物多样性的丧失速度，但是成效低于预期。[31]截至2017年，全球共设立16个大于15万km2的LSMPA，然而除了大堡礁和帕帕哈瑙莫夸基亚海洋国家纪念地之外，只有少数具有实际的管理经验。[25]2020后以后，生物多样性框架提出的海洋保护目标是建成30%的保护区，其中1/3严格保护，海洋空间规划覆盖50%，保护60%的生物多样性重要区域。

几十个主要海洋国家，越来越多的国际组织、研究机构和NGO呼吁和支持2030年之前保护全球至少30%的海洋，[15]尤其保护生物多样性和生产力高的地区，并争取到2050年实现50%的目标。[16]

(五)海洋保护区大型化成为国际趋势

截至2012年，全球共设立大于3万km2的海洋保护区28处。[32]目前100万km2上的海洋保护区已达到7处。美、澳、英、法等七国海洋保护区占世界海洋保护区总面积的80%以上。大型海洋保护区的有效性、代表性和连通性，以及是否得到有效管理备受质疑。[33]

近十年来，全球最大的海洋保护区规模不断刷新纪录，从2010年64万km2的英属印度洋领地海洋保护区，到2016年151.9万km2的帕帕哈瑙莫夸基亚海洋国家纪念地，再到2017年设立的198.2万km2的库克群岛海洋公园。库克群岛海洋公园是我国现有各类海洋保护区总面积的十几倍，而该国仅1.3万人，15个岛屿陆地总面积仅240 km2。

大型远海保护区可以在现有《联合国海洋法公约》框架下获得很多排他性的海洋权益，传统海权国家纷纷利用政治、经济、军事、科技优势和对现有海洋国际规则的制定和修订上的话语权，以设立保护区的名义实施“圈海运动”。以美国为首的海权国家已将建立大型偏远海洋保护区作为实现其全球海洋治理、拓展海洋权益空间、维护海上霸权和军事基地全球存在合理性的重要手段。

三、我国大型海洋保护区建设的必要性

(一)海洋生态文建设和履行国际承诺的内在要求

依据《海洋环境保护法》《渔业法》等法律，我国已初步建立起以海洋自然保护区、海洋特别保护区(含海洋公园)为主体的海洋保护区体系。截至2018年底，我国已建立各级各类海洋保护区271处，包含国家级102处，其中国家级海洋自然保护区35处、国家级海洋特别保护区(含海洋公园)67处。各类海洋保护区总面积约12.4万km2。其中，海洋自然保护区156处，5.28万km2；海洋特别保护区130处，7.28万km2，包含海洋公园42处，约0.286万km2。另外，农业部设立和管理海洋水产种质资源保护区51处，约7.46万km2。

2018年机构改革后成立了新的部门统一管理陆海各类保护地，有效地改变了管理部门化、规划零散化、监管碎片化等问题，也改变了多部门职能交叉、权责脱节、重复建设的状况。并已在陆域国家公园试点、制度建设等方面取得了重要进展。然而海洋保护区建设和相关制度建设进展相对缓慢，需要加快推进改革步伐，尽快填补海洋国家公园建设的空白。

目前，我国海洋保护区均为面积较小的近海和海岛保护区，应加快整合归并优化各类近海保护区。我国尚没有建设远海LSMPA的计划和规划，现有的各类海洋保护区标准规范没有考虑到远海LSMPA设置状况，相关标准规范缺失，同样也缺乏法律制度保障。在我国广袤的南海三沙海域，公海、南北极区域及海域海洋保护区建设基本空白，海洋保护区制度建设进展缓慢，尤其在近年来全球LSMPA设立热潮中，相关工作亟待推进。

在我国约300万km2的管辖海域，面临着珊瑚礁、海草床等重要生态系统和生物多样性丧失的速度在短期内难以根本遏制的困境，以及国际《生物多样性公约》等履约压力不断增大的挑战。参照生物多样性公约2020年10%面积占比的保护要求，《生物多样性公约》、欧盟、美国、日本等2030年海洋保护区占30%的建设目标，以及目前国家管辖内海洋保护区18%的世界平均水平，对应的我国海洋保护区建设目标分别为30万km2、90万km2和54万km2。然而，目前自然资源部和农业农村部管理的海洋保护区总面积不足20万km2，且因两者管理制度、管理体系和保护目标不同，难免在空间上存在重叠，我国海洋保护区建设规模缺口巨大。应借鉴美国、英国、法国、新西兰等国设立远海大型海洋保护区后，海洋保护行动计划快速接近或达到《生物多样性公约》爱知目标的经验，尽快启动我国的远海大型海洋保护区建设计划，从而实现我国海洋强国战略部署和生态文明建设与履行生物多样性保护国际责任的有效衔接与融合。

(二)实施海洋空间用途管制的重要举措

面向海洋强国战略需求，亟待从全新视角探求海洋国土空间用途管制和海洋权益维护的实现路径。近十几年，我国在重要权益海域的海洋空间用途管制方面采取了许多重要措施。2013年，我国划定了包含苏岩礁和钓鱼岛海域和空域的东海防空识别区，从而有效维护了我国东海的海洋权益。我国南海防空识别区尚未公布，随着多个重要岛礁的建设，三沙市、西沙区和南沙区的相继成立，《海警法》的颁布实施，我国会有效加强南海管理和海洋空间用途管制。

苏联时期，波罗的海的社会主义国家(苏联、波兰、东德)、北约(丹麦、西德)和中立国家(芬兰和瑞典)，因为恶化的海洋生态环境和不断退化的渔业资源，于1974年签订了《赫尔辛基公约》，这是一项重要的多边成就。[34]《赫尔辛基公约》的签订和实施说明，政治、军事和外交的对抗不会阻挡各国海洋资源环境保护的合作。在保护海洋生物多样性国际共识基础上设立保护区，是实现海洋国土空间用途管制和有效维护海洋权益的重要举措。

我国现有海洋保护区规模与海洋强国战略要求差距巨大，基于海洋管理和海洋权益维护的实际需求，有必要在保护海洋生物多样性的国际共识基础上，在南海和东海的适当区域划定更多的海洋保护区。积极落实联合国2030年可持续发展议程和《生物多样性公约》，并能有效地实现我国重要权益海域的海洋空间用途管制。因此，以建设海洋保护区为手段和依托，是有效维护和拓展我国的海洋权益空间，推进海洋强国建设的战略选择。

(三)保护南海珊瑚礁生物多样性的必然选择

珊瑚礁已存在了5亿年，仅占全球不足0.1%的海域面积，却是四分之一以上海洋生物的家园。对维持海洋生态环境稳定和抵御海浪侵蚀海岸具有重要作用，然而，在过去的几十年间，全球有近一半珊瑚礁消失。珊瑚礁已被证明难以可持续管理，[35]因为珊瑚礁生物多样性和营养级相互作用的复杂性，退化过程显现的时间尺度较长，可能使珊瑚礁在发生严重退化后很长时间内仍显示出健康状态。[36][37]《生物多样性公约》爱知目标10保护珊瑚礁脆弱生态系统。全球气候变暖对不同生态区域和纬度上影响不同，到2050年，热带地区温度上升将率先超过 “安全温度阈值余量”。[9][38]IPCC(2018)报告预测，[39]到2050年,90%的珊瑚可能会因此消失。

Pandolfi等研究发现，世界范围内生物多样性变化幅度虽有不同，但下降轨迹明显相似，如果没有在大规模空间范围内的保护，珊瑚礁终将无法生存。[40][41][42]渔业是导致珊瑚礁功能减少的重要原因，全球普遍呼吁增加海洋保护区和限制渔业。[10][43][44]然而大多数珊瑚礁位于发展中国家，政府很难做出禁渔的决定。[45]过度捕捞、挖泥船作业、炸药及氰化物等的使用可能在几小时内摧毁需要数百年形成的珊瑚礁生态系统。长期以来，南海周边各国过度的破坏性捕捞导致我国南海珊瑚礁的覆盖率在不断降低，一些区域遭到不可逆转的破坏。

中国南海是世界上最重要的珊瑚礁分布区之一，Hughes等研究发现，近30年来，海南岛近海珊瑚礁数量下降了至少80%；在南海群岛和环礁附近，珊瑚覆盖面积在过去的1015年里从平均60%下降到20%左右。[46]西沙群岛分布着我国最原始和古老的珊瑚礁，也是我国沿海地区珊瑚礁生态系统的发源地。[47]然而珊瑚礁覆盖率从2007年53.8%下降到2016年5.44%，5.25%的鱼种被列入IUCN红色名录，其中极危1种，濒危6种，易危16种，近危13种。[48]我国南海珊瑚白化现象非常严重，为了守护好祖宗海，保护生态安全屏障，给子孙后代留下珍贵的自然资产，在南海设置大型海洋保护区保护珊瑚礁等自然生态系统非常紧迫，设立保护区也是增加蓝色碳汇，实现碳达峰和碳中和目标的重要举措。

四、我国LSMPA建设初步方案

LSMPA建设对我国破解国际履约难题、实现海洋强国战略具有重要政治经济意义，目前我国LSMPA建设尚属空白，LSMPA建设方略兹事体大。

(一)我国LSMPA选址分析

根据中央保护地改革要求和IUCN保护区分类标准，我国LSMPA适宜建设为海洋类型国家公园。国家公园具有国家代表性，各国第一个国家公园都会引起全世界广泛关注，如美国的黄石国家公园。海洋类型国家公园具有重要政治经济意义，规模一定要足够大，如澳大利亚1975年建成的34.4万km2的大堡礁国家公园。我国要建立的首个海洋类型国家公园规模也应足够大，至少应达到IUCN的LSMPA 15万km2以上的标准。东海(国际名称East China Sea)和南海(South China Sea)都符合国家代表性，而黄海和渤海则稍逊一筹。

就目前我国四大海域的实际状况而言，渤海和黄海本身面积较小，渤海是我国内海，约7.7万km2，平均水深仅18.7米，黄海约40万km2，平均水深44米；两大海域都属于浅海，考虑到海洋主体功能管理实际，不具备单独选划LSMPA的条件，应适度扩大现有保护区范围，加快整合归并优化现有各类海洋保护区，在重要海岛、岛群和群岛附近可设置较大型的海岛保护区，并由相临近的海洋保护区组成海洋保护区网络。

东海面积约77万km2，平均水深370米。2013年，我国已划定东海防空识别区，已经达到海洋空间用途管制的效果，设立海洋国家公园的紧迫性不及南海。考虑到我国海洋管理的实际需要，也很难单独选划出一处LSMPA。

按照中共中央、国务院颁布的《海南自贸港建设总体方案》，海南省将建设多处国家公园，2019年已设立海南热带雨林国家公园试点，之后将要建设的国家公园应该是海洋类型。综上分析应优先考虑在南海设置LSMPA。

(二)我国南海国家公园建设初步方案

南海总面积约360万km2，平均水深1212米，是世界上重要的珊瑚礁分布区。南海海洋生境类型丰富，是全世界的天然基因库。十八大以来，我国在南海建设了多个岛礁，其中最大三座是美济礁、渚碧礁和永暑礁，三座岛礁陆地面积约15 km2，间距190—295km，隶属于三沙市南沙区，永暑礁是南沙区的区委区政府驻地，南沙群岛是南海面积最大(近90万km2)、岛礁最多的群岛。依托各岛礁可选划一处15万km2以上的海洋国家公园。

西沙群岛以永乐群岛和宣德群岛的岛屿陆地为依托，海域面积达50余万km2，其中永兴岛是三沙市政府驻地，西沙海域是我国南海一直有效管理的海域，西沙渔场也是我国南海三大渔场之一，且开发潜力充沛，有珊瑚鱼类700多种，近一半属于高级肉食性鱼类。[48]适宜优先选划一处海洋国家公园。

中沙群岛海域只有黄岩岛露出水面，还有几十处暗沙，黄岩岛是我国大陆架的自然延伸，是一座陡峭的海山，离开礁盘10km就是3000米的深海，黄岩岛以东是幽深的马尼拉海沟，最深处约5400米，马尼拉海沟是中沙群岛与菲律宾群岛的自然地理分界。黄岩岛海域有丰富的深海渔业资源、矿产和油气资源，是热带风暴降临时的天然避风良港。中沙海域达60万km2，可选划一处国家公园。时机成熟时需扩建黄岩岛，而黄岩岛距菲律宾仅230km，宜在完成扩建后再宣布中沙群岛海洋国家公园的设置。

东沙群岛扼守着我国南海通向太平洋的重要航道——巴士海峡，该海域是经过马六甲、南海到西太平洋的重要海上运输生命线，目前由台湾方面管理。2007年已设立近3600km2的东沙环礁保护区，该海域珊瑚白化现象依然较为严重。

综上分析，我国应优先设置西沙和南沙群岛海洋国家公园，以保护珊瑚礁等重要生态系统为重点，力争在“十四五”时期建设完成，中沙群岛海洋国家公园设置应做好中长期规划。

五、我国海洋保护区建设对策建议

包括国家公园在内的海洋保护区相关的组织管理、工作运营、政策制度、风险防控体系等亟待完善。围绕相关问题，提出以下建议。

(一)建立和完善海洋自然保护地制度体系

参考美、澳、英、法、俄等国海洋保护区有关的政策法律法规和标准规范等制度建设，尽快形成我国包含海洋国家公园和LSMPA在内的海洋自然保护地制度框架体系。海洋保护区制度框架的构建应摒弃陆地思维，避免生搬硬套现有陆域自然保护地制度建设经验，应充分考虑《联合国海洋法公约》等国际海洋规则，加强形势研判、风险防范和法理斗争，加强海事司法建设，坚决维护国家海洋权益，尽快建立起与国际接轨又符合国情的海洋保护区制度体系，为我国海洋国家公园和LSMPA的建设提供制度保障。

(二)尽快形成海洋保护区规划和管理体系

有效的空间管理和建立保护区网络可以支持海洋生物群落的抵抗力和恢复力。[49][50]需要做好海洋保护区的规划和有效管理。[21]应借鉴联合国教科文组织(USESNO)、IUCN和主要海洋国家海洋保护区空间规划技术，[51]结合我国海洋功能区划、海洋生态红线区划和海洋保护区选划技术方法，形成我国海洋保护区空间规划技术体系。科学划定各类海洋保护区的保护范围和功能分区，特别要建立海洋国家公园和远海LSMPA规划技术体系。在现有基础上科学制定海洋保护区的分类体系、设立标准、设立程序和管理制度，建立海洋国家公园管理体制和运营机制。完善海洋自然保护地、海洋生态保护红线监管制度，开展海洋生态系统和生物多样性保护成效监测评估，全面提升我国海洋保护区规划建设能力和管理水平。

2018年，机构改革后成立了新的部门统一管理陆海各类保护地，鉴于陆海保护地法律制度体系和管理方式的巨大差别，海洋的流动性、开放性和立体性，海洋权益的重要性、复杂性和敏感性，在国际生物多样性保护潮流趋势下，抓住战略窗口期，设立远海大型海洋保护区非常紧迫。借鉴美国2000年设立国家海洋保护区中心后其海洋保护区建设引领世界的经验，设立专门的海洋保护区管理机构(或部门)，统一负责各类海洋保护区制度建设和管理，以更好地对接生态文明建设和海洋强国战略部署。

(三)积极对接《生物多样性公约》2030年海洋保护区建设目标

2021年10月在昆明举行的《生物多样性公约》第十五次缔约方大会，商定了2020年后全球生物多样性框架。行动的紧迫性促使人们呼吁在全球范围内大幅扩大以区域为基础的保护，并从根本上改变环境目标的制定和实施方式。[29][52] [53]我国可依据公约要求，在条件成熟时宣布承诺2030年前将保护至少30%的海洋。

根据《中共中央、国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》、财政部《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》，将三沙市纳入中央重点生态功能区转移支付财政补助，海南省财政做好资金配套。“十四五”期间，我国将“加大重点生态功能区、自然保护地转移支付力度”。中央财政应加大对三沙市的财政转移支付力度，重点支持三沙市开展海洋国家公园建设的前期调查研究，全面调查珊瑚礁、海草床、麒麟菜等重要生态系统、重要生境的时空分布，支持设置海洋国家公园相关制度和基础设施建设，以及未来国家公园的运营和维护。

(四)将南海国家公园建设纳入“十四五”专项规划和海洋强国重大部署

参照《生物多样性公约》和几十个主要海洋国家2030年海洋保护区建设目标，我国未来十年需建设各类海洋保护区面积70余万km2。按照习近平总书记“建设海洋强国” “经略海洋” “中国全面参与联合国框架内海洋治理机制和相关规则制定与实施，保护海洋生物多样性，共同增进海洋福祉”等重要指示精神，应尽快将南海西沙、南沙、中沙等海洋国家公园建设提上日程，纳入“十四五”规划和中长期规划。做好顶层设计和战略谋划，科学合理确定海洋国家公园的数量和规模，统筹规划，合理布局，充分论证建设区域，科学制定建设方案。统筹合理安排好自然资源(海洋、林草)、军队、渔业、海事、发改、生态环境、旅游等多个部门，以及海南省和三沙市政府等的建设时序。

(五)合理安排南海国家公园建设路径和时间节点

借鉴美国第二、第三岛链上建设LSMPA的经验做法，参考美国帕帕哈瑙莫夸基亚和太平洋偏远岛屿海洋国家纪念地的建设路径，先建设若干个单一类型的海洋保护区，待管理制度和相关设施完善后，逐步扩大保护区的范围，最终将多个保护区共同建设成LSMPA网络。

2020年12月，日本承诺2030年前保护其30%的海洋，日本未来十年海洋保护区总面积将达到140万km2以上，可能不久后设立小笠原群岛LSMPA和43万km2冲之鸟礁LSMPA，而冲之鸟礁不符合《国际海洋法公约》中海岛的条件。日本近期在联合国提出照会，宣布不承认中国南海主权，企图借助对我国南海施压的方式，减轻其在东海的压力，达到其在东海和西太平洋的战略企图。就目前我国面临的复杂海洋国际形势而言，我国宣布在南海设置国家公园的时间节点一定不能晚于日本，并且从设置海洋国家公园的数量和规模(面积)上也应大于日本。而且，宣布之时应该已经完成相关规划和制度建设。在海洋保护区设置方面我国已经远远落后于美、英、澳、法等国，如果再晚于日本，我国海洋强国战略部署和“21世纪海上丝绸之路”倡议恐将受到很大影响，会遭到五眼联盟、北约、欧盟、日本等更大范围的抵制，陷入战略被动局面。而日本作为美国盟友不会遭受西方抵制，从而在一定程度上减轻我国的国际压力。

(六)推进南海岛礁的军民融合建设

南海岛礁建设对于更好服务国家安全发展战略需要，促进军事建设布局与区域经济发展布局的有机结合具有重要意义，能够有效促进和保障国防实力和经济实力的同步提升。使我国国防战略纵深向前推进了上千公里，是实现国防与军事现代化取得的重要成就，有助于实现御敌于国门之外的国家安全战略目标，还为我国突破马六甲困境提供了重要的战略支撑和安全屏障。

按照国务院颁布的《海南自贸港建设总体方案》和《中国(海南)自由贸易试验区总体方案》“海南建设南海服务保障基地，融入‘一带一路’、海洋强国、军民融合发展等国家重大战略”的要求，加强军民统筹发展，推动重点海洋区域、重要海洋安全保护领域、海洋经济协调发展，集中力量实施国防领域重大工程，服务国家安全发展战略需要，有关部门应加紧完成南海1∶10000高精度陆海测绘，推动南海岛礁及相关海域的军民融合建设。为此，要认真借鉴美国在夏威夷群岛、关岛、中途岛、威克岛和迪戈加西亚岛等在军事基地基础上建设LSMPA的经验，南海岛礁的军民融合建设是南海国家公园建设的重要内容和内在要求，也是区别于我国各类近海保护区的鲜明特色。应推动军地科研设施资源共享，补齐海洋基础设施和科研平台建设短板，推进军地科研成果双向转化应用和重点海洋产业发展。

六、结语

在设立远海LSMPA成为国际趋势，2030年之前将至少30%的海洋建成保护区已成为国际共识。在这一大背景下，我国未来十年可能需要新建各类海洋保护区70余万km2。按照中央要求，应尽快建立起同海洋强国战略部署和“一带一路”建设相匹配，与《生物多样性公约》和《气候变化框架公约》等国际责任相协调，同构建海洋命运共同体和积极发展蓝色伙伴关系相适应，具有中国特色的一体化国家自然保护地战略体系和管控能力。为此，需做好顶层设计和战略层面筹划，基于自然地理格局和区域海洋生态分布特征，科学合理确定海洋国家公园的布局和规模，统筹规划，建立完善海洋类型国家公园管理体制和运营机制。面向海洋强国战略和海洋生态文明建设重大需求，本研究首次提出了我国LSMPA建设方案，即力争在“十四五”期间在南海逐步设立西沙、南沙群岛海洋国家公园，中沙群岛海洋国家公园纳入中长期规划和海洋强国重大部署。该方案为我国破解国际履约难题提供了有效路径。