中国地方政府公共教育支出的周期性研究

2022-07-12 04:56侯思睿
统计与信息论坛 2022年7期
关键词:周期性财政支出晋升

侯思睿,王 宇

(浙江大学 经济学院,浙江 杭州 310058)

一、引 言

为了坚定不移地实施科教兴国战略和人才强国战略,办好人民满意的教育,《中国教育现代化2035》提出:“到2035年,总体实现教育现代化,迈入教育强国行列,推动中国成为学习大国、人力资源强国和人才强国,为到本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国奠定坚实基础。”教育作为国之大计、党之大计,是共同富裕的最重要前提之一,对于提升居民福利、促进经济可持续发展的重要意义不言而喻。与此同时,“十年树木,百年树人”,人力资本投资的长回报周期也使得其区别于其他公共品,往往因见效慢而被忽视。除教育支出不足外,中国教育目前还存在教育结构不协调,教育水平区域发展不均衡等问题,这些问题的存在都制约了教育质量的提升和教育公平的实现。

那么,教育公共品供给问题存在的地方治理动因究竟是什么?又有哪些机制会对地方政府财政支出的行为选择产生影响呢?已有研究指出,中国经济增长和地方政府土地出让等行为都存在随政府换届波动的周期性。而人力资本水平提升需要长期稳定投入,公共教育支出的周期性变化会导致教育投入不均衡、教育事业发展不稳定、教育质量不能保证,不但影响受教育个体人才培养,阻碍基本公共教育均等化推进,而且会极大地影响教育现代化的发展和教育强国的建设进程。

本文利用晋升激励的思路,通过理论模型和实证分析,考察地方政府公共教育支出的周期性变化,并探讨背后的影响机制,旨在通过对公共教育支出与地方政府换届周期的研究,为中央政府精准施策提供可借鉴的思路,尽可能降低与避免地方政府公共教育支出的周期性变化,改善公共教育支出不平衡、不充分问题,推动各级教育高水平高质量发展,统筹推进教育现代化,形成充满活力、富有效率、更加开放、更有利于教育高质量发展的体制机制。

与之前的研究相比,本文具有三个创新:首先,构建多任务下的晋升锦标赛模型,从理论层面剖析了省级官员在距离政府换届不同年份受到的异质性激励;其次,在已有文献关于财政分权与地方政府财政支出总量的研究基础上,将指标细化,考察教育支出的层次结构(义务教育、高中教育、高等教育等)、内部结构(经常性支出、资本性支出)和区域差异性;最后,理论与实证相结合,并通过分样本回归等方法,进一步识别影响地方官员行为选择的不同机制,提出更有针对性的建议。

二、文献综述

(一)公共教育支出

与分权理论和国际实践不同,中国地方政府普遍存在轻科教文卫投资、偏向基础设施的支出错配。现有文献对地方政府教育支出不足和偏向的解释主要集中在财税激励和政治晋升激励两个方面。从财税激励的角度,1994年分税制和2002年所得税分享改革,财权和事权不匹配的压力使得地方政府预算外和预算内支出的结构存在差异[1],地方政府往往有扩大预算外收入的倾向,因此偏向于扩大招商引资和基础设施投资以增加收入[2]。财政缺口在一定程度上解释了公共教育支出不足的问题,但对于地方财政支出结构的周期性波动则缺乏很强的说服力,因此,另一些文献从政治晋升激励的角度对此进行解释。基于职位晋升现状,晋升概率受经济发展方面的相对绩效影响较大,在多级同构的行政体制下,这种更注重可观测考核指标的晋升激励现象被层层放大[3-4],而乔坤元的研究表明,教育和医疗支出对于官员晋升激励并没有显著影响[5]。乔宝云等发现财政分权可能忽视了社会福利性支出[6];傅勇等的研究指出,中国财政分权对基础建设投资有正效应,而对人力资本投资和公共服务支出有负效应[7]。此外,教育公共品的空间溢出效应使得临近地区可能存在搭便车行为,这也削弱了加大公共教育投入的激励。

除支出力度不足外,公共教育支出的结构和区域差异性也值得探讨。印月指出中国教育支出的层次结构面临三级教育比例失衡[8],唐军研究发现教育的内部结构侧重于“基建型”而非“事业型”[9]。罗伟卿的研究发现,财政分权对小学教育供给的负效应最大,对经济不发达地区如中、西部省份的负效应也较为严重[10]。

(二)政治经济周期

作为政府集中调整的关键时间,每五年一次的政府换届对地方官员的行为具有外生的周期性激励,一些文献用其作为刻画政治经济周期的重大事件。已有文献说明了中国的经济增长与党代会周期有显著相关性[11-12],同时,党代会周期也会对地方政府行业资源配置、土地出让、环境保护等行为产生多方面的影响[13-15];也有一些文献则从官员更替、个人特质、精英竞争的角度来研究政府行为的周期性变化[16]。与地方政府的人事变动相比,政府换届周期是可预期的,能够更全面地刻画政治系统人事变化,也能同时反映出地方官员追求经济增长的晋升激励和受到监察力度的约束等多种机制,因此本文用地方政府换届来刻画外生的周期性激励。

这种激励在不同类型的财政支出间可能具有异质性,从而导致周期性的支出结构扭曲。一方面,临近政府换届时,在支出总量一定、各类支出间存在挤出效应的前提下,地方官员倾向于主动调整所辖地区财政支出的规模和结构,偏向见效快的生产性投资以推动更快的经济增长;政府换届后,公共教育支出等非生产性投资可以在下一个任期内取得绩效,因此受到重视。肖洁等分析了省党代会和省委书记晋升激励对不同类型支出的差异化影响[17]。另一方面,政府换届前,中央政府会加强对地方官员的审查和监督,这降低了地方政府调整财政支出结构的可能性;换届后,中央政府对地方官员的监察力度相对平稳,官员可以为了扩大预算外收入和加快经济增长而扩大基本建设支出[12]。

三、理论模型

公共教育支出有利于社会福利最大化,而地方政府存在职务晋升机制,因此地方官员的行为策略会对公共教育支出产生影响,本文即建立一个多任务的晋升锦标赛模型,来描述地方官员在面对政府换届外生周期时的行为选择。

设地方政府在教育公共品方面的努力与产出水平的关系为:

π=e2+ε

(1)

取两个代表性的地方政府i,j,则地方经济增长如下式所示:

(2)

(3)

设P为地方官员获得晋升的概率,V和υ分别表示获得晋升和未获得晋升时的效用。则地方政府最优努力水平是如下最大化问题的解:

基于晋升锦标赛模型,经济增长较快的地方官员将获得晋升,即:

Pi=Prob(Yi>Yj)

为简化计算,不失一般性,设C(e1,e2)=0.5b(e1+e2)2。一阶最优条件为:

(4)

对晋升概率Pi化简可得:

=1-Φ(M/σ)

(5)

(6)

(7)

同时可得:

(8)

即:

(9)

由式(9)知:

由式(7)知:

图1 不同参数条件下福利性支出与可观测变量方差的关系

因此,理论模型说明公共教育支出(占财政总支出的比重)与可观测变量方差呈负相关,政府换届的周期性通过改变可观测变量方差影响地方政府支出结构。公共教育支出的内部结构和层次结构同理,支出总量一定时,不同类别的支出取得回报的期限、成果可观测性不同,溢出效应不同,因此对官员晋升的贡献程度也不同。此外,官员获得晋升的效用差不同也会对这种周期性产生影响。

近十多年来,中国不断完善地方官员考核评价制度,考核指标更加多元全面、考核方式更注重群众参与,对省级官员的考察注重“德能勤绩廉”等综合表现。地方政府综合考核评价的推行,使“数字出官”的情况得以改善、社会事业的发展得到重视[20-21]。然而,相比于环保方面约束性指标在官员决策中发挥了较大的约束作用[22],教育优先发展的战略地位仍未能得到充分落实。本文认为,教育事业发展对于官员晋升的意义,一方面在于教育公共品通过提高人力资本水平、改善投资环境等方式对经济发展实绩的贡献,另一方面在于其通过影响居民满意度对官员考核中的民意调查等环节产生影响,而教育等福利性支出对改善民意有更大的作用。如2012年许多省份出台了多项教育惠民政策,明显超过其他年份。因此,地方官员面临在经济发展实绩和居民满意度之间的权衡:政府换届后一年的教育支出更有助于为下一个任期积累实际政绩,政府换届当年的支出更有助于营造良好的社会新气象。

四、计量模型与数据

(一)模型设定

本文采用2007年至2017年中国31个省份(未含港澳台地区)公共教育支出的面板数据,考察地方政府换届对公共教育支出的影响,基本的计量模型设定如下:

rateit=α0+α1PPCpre2it+α2PPCpre1it+α3PPCit+α4PPCpost1it+Xitβ+μi+α5trendt+εit

其中,rateit为地区i在t年公共教育支出占财政支出的比例。PPCpre2it、PPCpre1it、PPCit、PPCpost1it是四个虚拟变量,用于刻画政府换届的影响:如果政府换届在当年,PPCit=1,否则取0;政府换届在未来两年,PPCpre2it=1,否则取0;政府换届在未来一年,PPCpre1it=1,否则取0;政府换届在去年,PPCpost1it=1,否则取0。

Xit是一组可能影响公共教育支出的控制变量,包括社会经济变量和官员特征变量。社会经济变量有:(1)人均GDP,反映地区经济发展水平;(2)GDP增长率,用当年与上一年实际GDP的差值除以上一年的实际GDP反映;(3)财政收支压力,用上一年地方一般预算内支出与收入的比值来表示;(4)城镇化率,用非农业人口占总人口的比例来表示,城镇化率较高的地区可能有更大的教育需求,进而政府会加大教育投入;(5)人口密度,人口分布情况会影响教育资源的规模与布局,也反映了教育需求。官员个人的特征变量包括任期、年龄、受教育程度(根据大专、本科、硕士、博士学历分别记为2、3、4、5)。μi代表省份固定效应,用以控制各省份未被观察到的、不依时间变化的差异性。为了控制时间效应,引入trendt。εit是随机扰动项,假定期望值为零,无序列相关。

(二)数据来源

本文各省财政支出和其他社会经济数据,主要来源于《中国统计年鉴》;公共教育支出的数据来源于《中国教育经费统计年鉴》;省长和省委书记个人特征的数据来源于人民网地方领导资料库等。表1给出了主要变量的描述性统计。

表1 主要变量描述性统计

五、实证结果及分析

(一)基准回归结果

各省教育支出占财政支出比例的时间序列见图2,可以直观地看出大多数省份存在周期性波动的趋势。

图2 各省教育支出占财政支出比例的时间序列图

为了进一步考察教育支出的政治周期性,我们采用计量模型做实证检验。表2是基准回归的主要结果。表2中第(1)列估计了教育支出的影响因素,(2)~(5)列对四个政府换届虚拟变量分别回归,换届之前的虚拟变量估计系数显著为负,换届当年和之后的虚拟变量估计系数显著为正,说明教育支出在政府换届前减少、当年开始增加。

表2 公共教育支出总量的政治周期性(被解释变量:教育支出占财政总支出比重)

为了分析周期性的变化,对四个政府换届虚拟变量同时回归,依次加入社会经济控制变量和官员特征变量,结果显示在(6)~(8)列,政府换届前的估计系数都为负,政府换届后的估计系数显著为正。这基本印证了之前提出的晋升激励的理论:政府换届前,地方官员会更倾向于促进经济增长的项目投入,而公共教育等社会福利性支出因回报周期长、相对不可观测被暂时搁置;而在换届当年,和谐的社会氛围和群众的满意度对于晋升考核更为重要,因此地方政府会加大教育支出等福利性投资来提高公共教育服务均等化水平,提升人民对教育的满意度。政府换届后,官员调动和变更的不确定性降低,官员会转向增加公共教育等社会福利性支出,为下次换届积累政绩。

其他控制变量方面,人均GDP和GDP增长率的估计系数为负,这与第(1)列中对教育支出影响因素的模型估计相符合,较高的人均GDP和GDP增长率与较低的公共教育支出占比是相关的。人口密度和城镇化率的影响都显著为正,体现了教育需求增大时会倒逼地方政府增加公共教育支出。此外,官员个人特征的估计中,只有省委书记的任期对教育支出有较为显著的影响,可能的解释是:与换届相关的主要是省委书记的任期,而年龄、受教育程度对官员决策的影响则可能是因人而异的。

(二)分样本回归与稳健性检验

为检验上述估计结果的稳健性,并进一步探讨其他可能的影响因素,本文将通过分样本回归给出证据。

表3第(1)列复制了基准回归的结果。第(2)列中去除了2012年的样本进行回归,这是因为以往研究表明,2012年教育支出占GDP比重达到4%的目标使得当年教育支出存在明显的跳跃[23],去除2012年的样本可以部分排除这种由外生冲击导致的不连续的支出变化。第(3)列中剔除了北京、天津、上海、重庆四个直辖市的样本,因为直辖市的特殊地位,在晋升激励方面可能存在区别,但估计结果显示这种剔除不会产生明显影响,基准回归具有稳健性。

表3的(4)、(5)列分别对教育支出较低和较高的50%子样本进行回归,要验证的是,中央政府对教育支出的底线要求一定程度上限制了政府换届前地方官员减少公共教育支出。预期的结果是,原本教育支出占比较高地区的官员,面对晋升激励时有更大的空间在政府换届前缩减教育支出、增加见效更快的基础设施投入等,而教育支出占比较低的地区虽然受到晋升激励的影响,但可变范围不大。回归结果中,第(5)列政府换届前的估计系数在5%水平上显著,周期性比全样本回归更加明显,而第(4)列则几乎不存在周期性的变化,验证了上述解释。

表3的(6)、(7)列分别对党的十八大之前和十八大之后的子样本进行回归,要验证的是,监察力度的变化也是影响教育支出周期性变化可能的原因之一。本文认为政府换届前监察力度加强对地方官员的威慑作用可能部分抵消了晋升激励的影响。十八大以来全国监察力度明显加强,如果这种效应存在,应该观察到监察力度加大后周期性更不明显。事实上,第(6)列的估计结果政府换届前系数显著为负、政府换届后系数显著为正,周期性的表现也比全样本中更加突出,第(7)列则不存在明显周期性,这说明加大监察力度的确可以减弱晋升激励下财政支出结构的周期性变化,在维持清明政治风气的同时,也有助于激励和约束官员相机调整财政支出结构的行为、保持政策的连续性与稳定性。

表3 分样本回归结果

作为最后的稳健性检验,考虑到之前的回归中使用教育支出占财政总支出的比重作为被解释变量,这反映的是教育支出的相对规模,改变因变量形式,使用教育支出的绝对规模进行估计,结果如表4,不改变前文的基本结论。

表4 公共教育支出总量的政治周期性(被解释变量:教育支出对数值)

六、拓展性分析

(一)教育支出结构异质性分析

对于教育支出的内部结构,采取广泛认可的划分方式,将其分为资本性支出和经常性支出两类,其中,资本性支出包括教育基本公共设施的兴建和修缮等开支,经常性支出包括教职工的工资福利费用和日常运营开支。资本性支出比经常性支出相对易于观测,二者的关系可以类比于基础设施投资和教育支出的关系。表5前两列的回归结果显示,经常性支出在政府换届前出现了显著的下降,而资本性支出在政府换届前一年甚至有明显上升。相对于上文对总支出的全样本回归结果,可以认为,官员面对中央政府教育支出比例的硬性规定以及监察机制,在较少调整教育支出总量的同时,也会出于投入结果可测性对晋升贡献不同的原因调整教育支出的内部结构,反映了中国教育“重硬件轻软件”的问题。

表5 公共教育支出内部结构和层次结构的政治周期性比较

对于教育支出的层次结构,(3)~(7)列的估计结果中,初中、小学阶段的回归系数在政府换届当年显著为正,高中教育和中等职业教育支出的系数在政府换届前一年显著为正,而高等教育支出则没有明显波动。这正与中国教育“重高等轻初等”的问题相吻合。一方面,高等教育的辐射范围更广、空间溢出效应强于高中和义务教育,减弱周期性的影响可以从理论模型中得到证实;另一方面,义务教育的公共品性质更强,更有助于官员赢得民意,因此换届当年出现了明显的支出增加,而高中和中职教育在换届前的增加则可能是因为教育绩效考核对于“大学升学率”的注重。

(二)地区异质性分析

考虑到不同地区禀赋、政策支持等方面的异质性,本文探讨晋升激励引致的公共教育支出周期性在不同地区的表现,回归结果如表6所示。

表6 不同地区公共教育支出的政治周期性比较

第(2)、(3)列中东部和中部地区政府换届前的估计系数为负,可能的解释是:东部地区由于自身的经济发展优势和地方财政税务差异性,因此同等条件下发展经济的压力比西部地区更大,更可能在政府换届的考核前临时缩减公共福利性支出、致力于促进GDP增长;而经济发展相对落后于东部的中部地区,政府换届前估计系数为负但没有通过10%显著性检验。

各地区的差异也部分受到了中央政策的影响。一方面,第(1)(4)列显示,因为东北和西部地区相对欠发达,中央的政策向这些地区倾斜,引发了政府换届后的支出增加;另一方面,东部地区属于教育支出较少5%样本的只有31%,原本较高的教育支出水平使得面临政府换届的外生激励时有更大的空间调整支出结构。

(三)不同种类财政支出的异质性分析

最后,我们观察了各项财政支出,以检验政府换届周期引致的财政支出结构波动是否广泛存在。表7中列示了对占地方财政支出比例大于5%的各项支出的回归结果。根据李晓嘉的分类[24],第(1)~(3)列为民生性支出,第(4)列公共安全属于维持性支出,第(5)~(7)列为经济性支出。

表7 不同种类财政支出的政治周期性比较

由回归结果可以发现:民生性支出中,科教文卫支出、一般公共服务支出呈现政府换届前减少、换届当年和之后增加的周期性趋势,与前文分析一致;社会保障和就业支出只在政府换届当年出现显著增加,可能的原因是,社会保障和就业支出虽然也具有福利支出的公共品性质,但回报周期相对较短,地方官员没有过多地在换届前压缩支出、换届后尽快投资为下一期积累政绩,而在政府换届当年,更完善的社保和更充分的就业有助于社会稳定、惠民利民,因此地方政府会增加支出。经济性支出中,城乡社区支出、农林水支出都在政府换届前出现了显著上升,符合官员快速拉动经济增长、寻求晋升政绩的激励;而交通运输支出在政府换届当年和前一年出现显著下降,可能是因为交通行业更容易成为监管部门重点考察的对象,政府换届前监察力度的加大导致了支出缩减。总而言之,我们可以认为,谋求晋升的官员要平衡政绩、民意、监察等各个方面,这种晋升激励的观点较好地解释了地方财政支出结构随政府换届的周期性波动。

七、结论与政策建议

作为调控经济的重要手段,政府公共支出与社会经济发展的关系密不可分。地方政府作为所辖区域的管理者和地方利益的捍卫者,在有效提供当地居民所需公共物品、最大化居民福利等方面责无旁贷。本文通过对2007年至2017年中国31个省份公共教育支出面板数据的分析,从政府换届的角度研究了公共教育支出与政治周期性的关系,基于理论模型和实证分析,发现公共教育支出具有随政府换届而变化的周期性,教育支出占地方财政支出的比例在政府换届前下降,换届当年和换届之后上升。溢出效应越小,获得晋升的效用差越大,这种周期性的波动越明显。同时,中央政府的硬性政策执行和监察力度的加大可以减弱晋升激励下地方财政支出在教育福利方面的资源错配现象。

基于本文的分析,我们认为要从根本上解决公共教育支出呈现出的“循环周期”等格局应从以下三方面入手:

首先,要加强党对教育工作的全面领导,确保党中央重大决策部署有效贯彻落实。进一步明确各级政府公共教育责任,夯实政府对教育工作的主体责任,强化各级地方政府对公共教育的重视,依法落实各级政府教育责任。加快建立健全以国家教育发展规划为统领,省、市、县级定位准确、边界清晰、功能互补、衔接统一的国家教育体系。全方位协同推进教育现代化,完善国家、社会和受教育者合理分担非义务教育培养成本的机制,支持和规范社会力量兴办教育。激发全社会参与公共教育实施的积极性,最大限度凝聚全社会共识和力量,营造社会关心、民众支持、主动参与公共教育现代化建设的环境,形成公共教育“大家办、为大家”的良好社会氛围。

其次,改善公共教育供给需要更多中央政府的激励政策。这既表现在加大对教育事业的支持力度,也体现在建立健全符合公共教育科学发展规律的评价体系和激励机制。一方面,通过逐步将公共教育经费支出上移,给予贫困地区定向转移支付与补贴,制定专项人才引进和保留计划等方式,加大对公共教育支出的财政支持力度。完善公共教育支出投入支撑体制,为改善公共教育支出周期性变化提供资金保证,改变财政对公共教育支出支持的单一拨款方式,通过减税、免税、降费及补贴利息等多方式间接加大对公共教育的支持。完善多渠道教育经费筹措体制,充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用,吸引社会资本对教育的投入,鼓励各方对教育的支持,鼓励社会以捐赠和建立基金等方式多渠道投入。另一方面,构建适应教育高质量发展要求的内生激励机制,不断完善地方官员多维度评价标准,调动广大干部特别是基层干部的积极性、主动性、创造性。健全激励导向的绩效评价考核机制和尽职免责机制,全面实施绩效管理,建立教育发展监测评价机制对公共教育支出探索实行长周期评价,优化公共教育支出结构,全面提高公共教育经费使用效益。

最后,建立多维度财政公共教育支出的监管体系,为改善公共教育支出周期性变化提供监督保证。打破对地方政府过于单一的垂直监督方式,引入更多的水平监督或者制衡地方政府的力量,减少信息不对称。健全人大、财政、发改、审计、纪检、监察、教育、社会八位一体的全方位、全过程、全覆盖的公共教育经费监管体系和督导问责机制,通过专项检查、专项巡视、政务公开、专款专用,确保公共教育支出均衡发展、平稳增长。推进公共教育支出监管能力现代化,健全以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制,推进线上线下一体化监管。进一步完善强化跨领域跨部门联动执法、协同监管机制。同时充分发挥社会公众、新闻媒体对地方政府行为的问责和监督作用,创造有利于教育高质量发展的良好生态。

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